在水旱灾害频发的中国，不重视水利是自杀。但即便重视了，落实起来仍面临重重现实困难，本刊为此采访了三农问题专家、西南政法大学教授罗兴佐。

《社会观察》：2011年中央一号文件要求投巨资大修农田水利，在地方上的落实情况如何？

罗兴佐：从2005年开始，每年的中央一号文件都会提出加快农村发展，加强农业建设。今年的一号文件特别强调了农业水利的中心地位，但在大的战略方向上是连贯的。

文件明确规定，力争在今后十年，水利年投入比2010年翻番，达到每年5000亿元。关于地方上的实施情况，目前还没有全局性的调查。但根据历史记录，和一些局部现象分析，情况并不乐观。中央一号文件的实施，在短期之内会面临许多难以克服的困难。

中国负责水利建设的部门，有发改委、财政部、水利部、农业部、扶贫办等。面上的水利投入，如大中型水利建设，一般由发改委、财政部、水利部主导。点上的投入，如“以奖代补”、小型水利设施改造等，大多数由农业部、扶贫办负责。

在横向上，水利建设首先会遭遇地区差异。中央的财政支出是预算形式的，省和地方主要是根据财力。经济发达的地区财力强大，有能力支持地方水利投入和配套，但落后地区在这方面会比较弱。

在纵向上，省级政府和市县政府在水利投入能力上也有差异。省级政府在投资能力上，一般都能跟上中央的计划。市县一级政府大多数还是吃饭财政，可用的资金十分有限，对于中央的投入指标往往要打折扣。

中央一号文件强调引导农民投工投劳，利用新机制发挥农民的积极性和参与能力。在基层政府和农村组织强大的地方，农民的参与会比较有效，而在组织涣散的地方就很难落到实处。

《社会观察》：在您看来，近年来中国农业水利问题日趋恶化，是因为自然条件的因素，还是由于社会、经济环境的变迁？

罗兴佐：中国农业水利问题的恶化，自然条件是很重要的因素，但社会、经济环境的变迁是更为决定性的。近十年来，尤其是“十一五”时期，可以说是建国以来旱灾发生频率最高、损失最大、成灾率和受灾率高度相关的五年。这可以说明旱灾背后主要是社会、经济原因，而不是气候条件。

从制度上看，上世纪90年代中期以后的水利市场化改革导致水利设施退化，这是导致旱灾的重要原因。市场规律促使资源按利润原则配置，但这种资源配置方式无法支持水利建设和农业生产。我个人认为水利市场化改革的方向是有问题的，这在今年的中央一号文件中也有调整。

从经济上看，近二十年来中国经济发展的重心是城市化和工业化，农业相对而言一直处于弱势地位。近年来农业投入占财政支出的比例就反映了这一点，从上世纪90年代中期开始，尤其是进入新世纪以后，农业投入的绝对数值在增加，但在国民经济中的占比不断下降。就水利投入而言，在“十五”、“十一五”中的占比也是下降的，事实上“十一五”水利投入的占比接近建国以来的历史低点，这与经济和政府投资的高速增长是不符合的。

从社会因素看，近年来政府的动员能力已经大大弱化了。农田水利有赖于农民的合作，或者是强制性合作，或者是自愿性合作。但近年来由于市场化的趋势，政府倾向采取退出的策略。与此同时，农民的分化程度非常高，有进城和不进城，以农业为主和不以农业为主的多元化选择，合作的难度非常大。目前的市场化导向，对农民的合作能力有很大制约。

税费改革取消了“两工”（劳动积累工和义务工），禁止灌溉统筹，要求基层政府不再参与生产活动管理。为此，推出了两个替代性制度，一个是“一事一议”制度，即发扬基层民主的方式。但“一事一议”制度在农村缺乏社会基础，尤其在水利方面从来没有发挥过有效作用。第二个制度是农村用水协会，希望它能发挥基层组织的作用，但这种自愿性的组织缺乏强制性，除了极少数有外来资金和技术支持的，大多数用水协会都很难发挥作用。

《社会观察》：当前农村的社会、经济组织能力不足，基层水利设施缺乏管理和维护。今后发展基层水利，如何应对这个问题？

罗兴佐：首先，我觉得要明确基层水利的性质，今年的中央一号文件已经明确了方向。凡是以灌溉为主要功能的水利设施，都应该定性为公益或准公益性的，市场化在这个问题上无法提供出路。之前地方上因为认识模糊，推出了一些不合适的改革措施，结果引发了许多问题。

在财政上，要确保水利设施的维护费用。建议设立水利补贴，直补到水利设施和水利部门。

在基层，要强化政府的组织能力。要让分户经营的农民通过谈判达成自愿合作，成本会非常高。只有基层政府能够解决农民谈判成本和合作困难的问题，一些地方水利改革比较成功，就是有基层政府的介入。

现在的农业水利问题往往是“最后一公里”的问题，即在末端缺乏基本的责任主体。水利建设由政府主导，同时也要农民参与，但农民参与应该是组织化的参与。目前农村最有效的组织，还是行政村和村民小组。要加强行政村和村民小组的建设，使其成为农业水利末端的责任主体、建设主体和组织纽带。

在灌区和渠系要大力培育用水协会。用水协会之所以无法发挥大的作用，主要是缺乏社会基础和约束力，必须加快培育过程。毕竟很多水利体系跨越了行政组织，必须依靠跨区的用水协会来联结，依靠农民、基层组织以及基层政府的自组织来发挥作用。因此基层政府不论在行政体系，还是在自组织体系中，都负有责任。

《社会观察》：当前的城市化运动对水利建设会有什么影响？

罗兴佐：由于城市化的不断发展，劳动力流动的规模越来越大，对水利发展会产生巨大影响。

第一，农业水利需要资金和劳动力两方面的投入，由于城市化和农村劳动力的大规模流动，劳动力的组织成本大大提高。第二，由于劳动力成本提高，农业水利建设会更多地依靠机械化和技术发展，因此要求更多资本尤其是社会资本的投入。第三，劳动力流动加快了土地流转，土地逐渐向专业的农业经营者流动，产生规模效应。这在一定程度上降低了谈判成本，对农业水利建设是有利的。第四，为了应对城市化和农村劳动力的流动，基层组织的建设更加紧迫。总体来说，城市化对农业水利建设的不利影响是很大的，关键是如何应对，打开新局面。

《社会观察》2011年第6期