乡镇水利站是农村水利建设与管理的基础力量，担负着乡镇防洪保安、排涝抗旱、水利工程建设与管理、小型农村水利规划、水资源管理、乡镇供水、水土保持等日常工作任务。鼓励和引导农民组建农民用水户协会，承担直接受益的农村水利工程的建设、管理和维护责任，是解决农村土地家庭承包经营后，集体管水组织主体“缺位”问题的有效举措。近些年来，我省高度重视乡镇水利站建设和农民用水户协会组建工作，以水利站为主、农民用水户协会为辅的基层水利服务体系在搞好农田水利建设，为农业生产提供灌溉保障，为农村和农民提供水利服务，加强水利法规及技术宣传等方面发挥了重要作用。随着农村水利的发展，尤其是今年中央一号文件出台和中央水利工作会议的召开，强化基层水利服务体系建设显得更加紧迫和必要。

现按照水利部要求，就我省乡镇水利站和农民用水户协会建设现状、主要做法和经验、存在问题以及下一步打算、有关建议等汇报如下：

一、建设现状、主要做法和成功经验

（一）建设现状

建国以来，随着农村水利事业发展历程和不同历史时期的乡镇改革要求，我省乡镇水利、水保机构经历了从无到有、状大、撤设合并的逐步发展的过程。据2011年7月统计，我省现有基层水利服务机构有1442个，现有基层水利员2791人。按设置类型划分为：以小流域为单元设置11个，以乡镇为单元设置1420个，以跨乡镇为单元设置6个，按农场、园区等方式设置5个是。按单位性质划分为：参公管理事业单位18个，一般性全额拨款事业单位657个，差额拨款事业单位714个，自收自支事业单位53个。按管理体制划分为：县级水利部门派出机构管理为主244个，乡镇管理为主774个，合并到农业综合服务中心419个，其它由农场、园区等管理的有5个。目前，我省在乡镇水利站的管理体制主要有两种类型：一是水利、水保职能并入到农业综合服务中心，由乡镇直管，县级水利部门只提供业务指导；二是单独保留的水利（水保）站，由县级水利部门和乡镇政府双重管理，主要以乡镇为主。其干部任免、人员调配、工作安排、财务核算、物业管理权均在乡镇政府，县级水利部门只负责职称晋升、档案管理和业务指导。也有少数地方实行了以县级水利部门为主的管理体制，人财物的管理权在县级水利部门，党团关系放在乡镇并接受乡镇工作安排。

近些年来，江西省各级水利部门将农民用水户协会组建工作做为农村水利工作两件大事之一，高度重视，精心谋划，严格督促，规范和引导用水户协会建设，全省农民用水户协会组建工作正在有序开展。截止2010年底，全省有不同形式的农民用水户协会4267个，协会管理灌溉面积1246万亩，参与农民748万人。其中，已在民政部门登记注册的农民用水户协会达3016个，协会管理灌溉面积881万亩，参与农民530万人。用水户参与式管理的小型农村水利工程有效管理模式，在全省的农村饮水工程和其他小型农村水利工程管理中得到广泛运用，为农村小型水利工程的良性持续运行发挥了积极作用。

（二）主要做法和成功经验

1、加强基层水利站建设的有益探索及体会

近些年来，我省宜丰、遂川、安义等部分县（市、区）在加强乡镇水利管理服务体建设方面做了大量有益的探索。

如宜丰县1988年设立16个水利站，核定招聘水利员58人。在1997年和2003年两次乡镇机构改革中，县委、县政府高度重视，仍单独保留了水管站机构，始终坚持了“双重管理、以条为主”的管理体制，人事任免、调动、编制、档案管理由县水务局负责，工资、党团关系由所在乡镇管理，并接受乡镇的领导，参与乡镇其他工作。该县注重水利员队伍能力建设，先后补充了7名大中专毕业生充实到乡镇水管站，现目前在岗在编的水利员为53人，仅比原核编少5人，其中财政全额拨款事业编46人，差额7人，职工年工资收入在1.7万到2万，均参加了医疗和养老保险，水利队伍稳定，工作积极主动，有力地保障了乡镇防汛抗旱及各项水利建设与管理工作的正常开展。

如遂川县，1989年按照政策设立了8个水利水保管理服务中心站，为全额拨款的股级事业单位，作为县水电局的派出机构，人、财、物由县局直管。核定编制51人，实际招收43人。1997年乡镇机构改革，人员经费直接切块到乡镇，水利水保站管理体制变革为“双重管理、以条为主”，工资财政保障，奖金、福利由所在乡镇发放，人事任免、调动、编制、档案管理由县局负责。2003年乡镇农业站所合并改革中，该县充分认识到基层水利站所的重要意义，不仅未与其他农业站合并，而且以遂编发〔2003〕13号文进一步加强和完善了乡镇水利机构，全县除4个边远山区水利建设管理任务轻的乡镇外，其余21个乡镇均设立了乡镇水土保持站，重新核定事业编制44人，其中财政全额拨款43人，差额拨款1人，年均工资收入1.67万元，福利待遇和乡镇工作人员基本一样。2008年该县针对乡镇水利员退休缺员、专业技术人才缺乏的现状，招考4名本科、1名大专生充实到乡镇水利员队伍。

如安义县在较不利的局面下重新争取到了乡镇水管站和水利员队伍生产发展的空间。2007年该县在没有大中型水利工程管理单位的情况下，将乡镇水管站作为国有水利工程管理体制改革重点，得到了县委、县政府和财政、人事、编制部门的大力支持，将乡镇水管站从农业服务中心剥离，10个乡镇重新单独成立水利工程管理站，定性为纯公益性机构，实行“双重管理，以条为主”的管理模式，其并将1988年转编当年仍在岗的25名水利员工资全额纳入县财政拨付，其他福利待遇仍由乡镇发放。三年来共招聘大中专毕业生6人充实到水利技术队伍中。但美中不足的是，由于县财政压力大，水利员工资暂从水费中列支由县财政统筹解决（2007起已按档案工资足额到位）。基层水利员队伍的重新稳定，是近几年安义县农村水利工作走在南昌市前列的主要原因之一。

综合分析三县的做法，有四点体会：一是领导重视是搞好乡镇水利站和加强水利员队伍建设的根本。领导重视、县乡协调到位，水利管理站的工作就有了保证；二是理顺以条为主的管理体制是保障农村水利公益性职能有效履行的基础。三是工资足额到位、经费落实是水利站开展工作的前提。巧妇难做无米之炊，人员工资得到保障，工作和管养经费得到落实，队伍就稳定，工作开展顺利，职工的积极性也高；四是充实专业技术人员、抓好现有人员业务培训是搞好农村基层水利工作的有效举措。

2、规范农民用水户协会组建的主要做法和成功经验

一是深入调研指导。为进一步促进社会主义市场经济体制下的小型农田水利建设，我省水利厅党委自2006年起把推行农民用水户协会建设、推进小型农村水利工程产权制度改革列为全厅主要工作之一来予以重点推进。厅主要领导和分管领导先后深入各地基层调研指导，要求各地在今后较长一个时期内，坚持“政府主导，农民主体，社会参与”的原则，充分发挥农民群众的积极性，引导群众自己的事情自己办，自己的工程自己管，通过组建农民用水户协会这一农民自治管水组织，促进小型农村水利工程农民自主建设、自主管理、自我受益，实现良性运行，持久发挥效益。

二是积极规范引导。在2006年我省水利厅、财政厅、民政厅联合出台《关于加快推进农民用水户协会建设管理工作的指导意见》的基础上， 2007年2月省水利厅下发了关于规范农民用水户协会组建工作的通知，对各地农民用水户协会组建试点工作中出现的问题和不足，加强了针对性的指导。各地水利部门按照省厅统一部署，重视推进农民用水户协会组建工作，纷纷出台农民用水户协会组建实施细则或办法。特别是宜春市2007年1月在丰城市召开了全市小农水改革与组建农村用水协会试点工作调度会，10月在赴湖北、湖南考察小农水改革的基础上出台了《关于完善小型农村水利工程管理体制改革与农村用水协会组建工作的通知》和《宜春市小型农村水利设施权属登记发证暂行管理办法》，11月成功地在高安市梨塘村农民用水户协会，开展了以“三有四权”（有产权证、社团登记证、管护合同，明晰所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权）为主要内容的小农水产权制度改革试点，进一步规范梨塘村农民用水户协会，取得了良好效果，为我省农民用水户协会规范建设树立了典型。

三是项目资金扶持。为推动用水户协会发展，省财政厅对农民用水户协会建设给予了大力支持，自2007年以来，在中央财政支持农民专业合作组织资金项目中，重点对各地组建2年以上且建设较规范的农民用水户协会管辖范围内的工程给予补助建设，全省4年来共有25个农民用水户协会列入中央财政支持农民专业合作组织资金项目计划；省水利厅在小型农田水利建设、节水灌溉、灌区改造等项目建设上对条件成熟、农民参与管理积极性高的协会给予了重点倾斜支持。如2006年以来历年度的小农水项目实施方案中明确提出“对已成立农民用水户协会，并由协会建设和管理的项目给予优先支持”。自2007年以来，每年我省中央和省级小农水项目资金都重点扶持农民用水户协会申报的小农水项目，省级以上财政补助资金都超过了年度项目资金的一半。

（三）存在问题

1、水利站目前存在的主要问题

一是机构不健全、管理体制不顺。在2003年的乡镇“七站八所”事业单位改革中，大部分县（市、区）将水管站撤销，或合并到农业综合服务中心，重新核编定员，一般只配1-2名原水利员，大部分原水利员分别退休、下岗、另行安排工作或自谋职业，编制被挤占、挪用。

二是待遇低下，队伍不稳。一方面水利员工资收入、福利待遇低。全省少数定为全额拨款事业编制的水利员工资有财政保障，大多数差额拨款、自收自支和无编制水利员收入很大程度依靠水费解决，而在农村税费改革后农村群众和乡镇干部普遍认为国家取消农业税，种粮国家实行直补，水费也应取消，造成近年来水费收取每况逾下，这些水利员已到了连工资都难以保障的境地。另一方面是工作经费不足。水管站工作经费大部分县是按人头每人每年1000—3000元不等拨给乡财政，实行包干，经费严重不足，多数站无自己的办公场所和办公设施；第三是政治待遇低。水利员在农村基层摸爬滚打，涌现出不少工作经验丰富、作风扎实的优秀人才。上世纪90年代有不少水利员因表现优秀直接提干担任乡镇领导，但近些年来对水利员个人发展的关注程度越来越小；第四是队伍很不稳定。由于收入、待遇低，有专业、有特长、有能力和年轻的水利职工留不住，有的转行跳槽，有的外出打工，很多乡镇水管站已经名存实亡。

三是人员老化、人才不足、素质偏低。一方面人员结构不合理。人员队伍年龄结构正趋老化状态，相当一部分已接近退休年龄；二方面是知识结构不合理。全省现有乡镇水利工作人员中有76%是高中以下文化程度，如余干县31名水利员中无1人是中专以上文化程度；第三是专业素质下降。因待遇低下，懂技术、业务能力较强的水利员大都外出自谋发展，人才流失严重，取而代之的是乡镇政府安排的不懂业务、无专业知识、又未经过培训的人员，专业人才青黄不接，农村基层水利工作难以开展。如都昌县2008年重新配备的21名新水利员中， 5名是原水管站职工子女，10名由乡干部兼任，6名是从村书记或主任岗位退下来的村干部。

四是养老和医疗保险无保障，存在后顾之忧。1995年以前，多数县（市）为水利员办了养老保险、医疗保险，1997年乡镇财政实行包干，乡镇财政较弱的水利员养老保险被中止。目前，不少水利员已到年纪，面临退休养老无保障问题，极大地影响到基层水利队伍的稳定。

五是乡镇水利管理机构缺位，服务保障能力弱化，小型农村水利工程普遍老化失修严重。由于机构合并到农业综合服务中心的职责不清、水利员队伍人员偏少、人员老化、技术人才流失等诸多原因，相比上世纪90年代，基层水管站在组织和发动做好农村水利工程的日常管护、清淤的职能上正逐步弱化。加之工程量多面广，长期以来投入欠账较多，造成我省各地的农田灌排工程普遍老化失修、渠系淤塞较严重，有效灌溉面积锐减。如余干县黄埠镇27座小型水库有病险的15座，13座涵闸带病运行的10座，21.5公里长的万亩外洪圩堤防洪标准低，防汛抢险和工程管理任务较重，2004年水管站合并到农业综合服务中心，只有2名水利员，每年除勉强应对防汛抢险外，水利员根本没有精力去管护水利设施，加之长期以来维修改造投入资金欠缺，工程带病运行率居高不下，农田有效灌溉面积由5万亩下降到3.7万亩。

我省乡镇水利管理服务体系存在的这些问题和造成的影响，严重制约了农村水利事业的健康有序快速发展，必须尽快从根本上加以解决。

2、农民用水户协会目前存在的主要问题

一是部分干部缺乏对“用水户协会参与灌溉管理”的了解和深刻体会。认为小型农村水利工程的建设管理，以前政府投入大量的资金和人力都没有办好的事，完全放手让群众去搞更不可能搞好，影响了他们对这项改革的积极性和扶持态度。

二是多数地方田间灌排设施老化破损，制约着协会功能的正常发挥。我省大多数小型农田水利工程设施建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重老化失修，制约了协会功能的正常发挥。要解决这些问题，所需资金量巨大，仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的。

三是协会的建立触及当前部分乡镇的利益，影响了乡镇对协会推进的积极性。成立农民用水户协会后，水费由农民用水户协会收取并进行使用管理，乡镇原有的水费收入没有了，直接影响到乡镇利益。

四是协会组建不规范，存在地方政府包办代替现象。一些地方政府、灌区管理单位对农民用水户协会组建的意义、原则和程序了解不深，理解不透，只是单纯出于申报财政补助项目、解决水费征收难、工程管理难等目的，推广协会建设。致使一些协会民主选举程序不严格，群众参与和知情度不高，协会民主参与、自主管理的作用难以发挥。

二、中央一号文件下发后我省采取的具体措施

为贯彻落实好今年中央一号文件，2月20日至26日，省委农工部、省水利厅联合省政府金融办、省发改委、省财政厅、省农业厅、省国土资源厅、省农业综合开发办、省扶贫移民办、新华社江西分社、江西日报等11个单位组成调研组，开展全省水利改革发展调研，为起草省委、省政府贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)的具体实施意见做准备。其中将加强以水利站为主、农民用水户协会等为辅的基层水利服务体系统建设，做为重点调研内容。

7月13日，江西省委、省政府正式制定出台了贯彻落实中央一号文件的实施意见（《关于加快我省水利改革发展的实施意见》（赣发〔2011〕10号）），意见第二十八条“健全基层水利服务体系”中明确提出：抓紧研究制定基层水利服务机构建设方案，根据流域或者区域特点和水利工作任务，在规定的机构限额内，科学组建乡镇水务站，强化公益性职能。全省乡镇水务站在2011年底前全面组建到位，所需经费列入县级财政预算予以保障。健全完善乡镇防办机构，乡镇防办可与水务站合署办公，实现机构与职能有机统一。建立村级水管员制度，每个行政村设立一名兼职水管员，并适当给予补贴，所需经费列入乡镇财政预算予以保障。第二十九条“健全小型水利工程管理制度” 中明确提出：引导受益群众组建农民用水合作组织，规范农民用水合作组织建设，适时制定《江西省农民用水户协会组织办法》。加大财政对农民用水组织的扶持力度，鼓励农民用水户协会自建自管自用小型农田水利工程。

三、下一步打算和有关建议

（一）下一步打算

1、水利站建设

一是抓紧研究制定基层水利服务机构建设方案，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。

二是根据流域或者区域特点和水利工作任务，科学组建乡镇水务站，强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，核定2-4名专职水技（管）员。

三是理顺“条块结合、以条为主”的管理体制，乡镇水务站为县级水利部门的派出机构，所需编制由县级机构编制部门核定，所需经费列入县级财政预算予以保障。

四是健全完善乡镇防办机构，乡镇防办可与水务站合署办公，实现机构与职能有机统一。建立村级水管员制度，每个行政村设立一名兼职水管员，适当给予村水管员补贴，所需经费列入乡镇财政预算予以保障。

2、农民用水户协会建设

一是继续深入调研，加大政策引导。对各地在农民用水户协会组建程序、产权改革、规范管理、制度建设、水价改革等方面的现状、经验及做法、存在问题继续深入开展调研，会商发改委、民政厅等相关部门出台我省进一步规范农民用水户协会建设的文件，积极向省委、省政府汇报，争取省政府批转实施，从省级政策和具体操作层面指导各地做好农民用水户协会组建工作，促进全省农民用水户协会健康有序发展。

二是加强宣传培训，树立农民民主意识。进一步加强农民用水户协会知识的宣传培训工作，继续每年组织一次由各县区水利局农水股长参加的农民用水户协会组建培训班。同时要求各市、县级水利部门积极开展不同形式、不同层次的学习培训，力争每年度各地农民用水户协会理事长及主要成员、受益群众代表、村组主要干部参加培训1人次以上，培养和增强农民的民主意识，充分发挥农民群众的积极性，引导群众自己的事情自己办，自己的工程自己管，组建和规范农民用水户协会这一农民自治管水组织。

三是加快产权改革，规范协会组建。指导各地学习、借鉴高安市梨塘村农民用水户协会产权改革经验，结合本地实际，开展小型农村水利工程核发产权证工作，明晰工程所有权和管理权，签订灌区管理单位与用水户协会、协会与农户之间的合同，层层落实各级用水和管护责任。制定合理水价和运行管护制度，完成农民用水户协会运行经费的自我积累，增强服务保障能力，确保所管辖的水利工程正常运行。要求每个县（市、区）于重点抓好1个规范的示范协会建设，树立典型，总结经验，大力推广，辐射带动周边地区开展农民用水户协会规范组建工作。

四是加强农民用水户协会组建激励机制建设。省级小农水建设资金对组建和运作规范、群众参与积极性高、发挥效益好的协会，在其管辖的工程项目建设资金上给予重点支持，并优先安排资金，力争至2015年，将省级以上小农水投资全部用于建立规范运作的农民用水户协会，所管理的工程项目建设。同时要求市、县水利部门制定奖励政策，落实本级资金，扶持农民用水户协会健康发展。

（二）有关建议

1、基层水利服务体系建设不是部门改革而是政府的改革，应政府主导，建议中办联合各有关部门共同发文组织改革工作。

2、基层水利服务体系应纳入省市县各级政府考核，引起各级政府重视着力推动。

3、要明确全额拨款事业单位，按事业单位政策享受养老保险。

4、水利员招聘应侧重于地方水利专业人员，专业文化要求不应太高（防止眼高手低，基层水利机构需要的更多的是战斗员而不是指挥员，指导性的事务少，管理性的事务多，技术含量并不高，大的工程项目有专门的设计和监理，基层只是从事一些小的维修和管理）。

5、要有专门的办公场所（建议办公场所统一拨款兴建，统一设计，避免地方因配套不到位或改变设计而五花八门）和人员编制及经费，经费管理应在县财政局派出的乡镇财政所设立专门的账户，采取站账乡代理实行报账制，便于乡镇和县水利局双重管理，也有利于保证资金的安全使用。

6、基层水利服务体系的称呼应是统称，包括乡镇水管站、乡镇防办、用水户协会、防汛抗旱服务队、乡镇供水总站、水库安全员以及各村设立的水利安全员。应把乡镇水管站作为体系建设的龙头总抓手来建设。

7、水利员构成应考虑年龄、文化层次。建议年龄要有层次老中青结合，适当保留现有水利员中年富力强50岁左右受过专业培训懂点技术的。