云南省地处祖国西南边陲，与越南、老挝、缅甸接壤。国土面积39.4万平方千米，山地高原约占总面积的94%，常用耕地面积6278万亩。全省辖16个州市，129个县（市、区），共有1370个乡镇和街道办事处。2010年末全省总人口4597万人，少数民族人口超过全省总人口的三分之一。新中国成立以来，特别是改革开放以来，在中央的关心支持下，在历届省委、省政府的高度重视下，我省始终把水利建设作为经济社会发展的大事来抓，动员广大人民群众大规模兴修水利，突出重点优先发展民生工程，建成了一大批重要水利设施，为全省经济社会发展、人民安居乐业作出突出贡献。截止2010年底，以“润滇工程”为代表的水源工程取得重大突破，已建成5575座水库，蓄水库容达111亿立方米，水利工程年供水量达157亿立方米，水资源开发利用率达7%，农田有效灌溉面积占全省耕地总面积的38%。民生水利和“五小水利”工程取得显著成效，累计解决了2461万人饮水安全问题，建成塘坝45850座，引水沟渠工程19万处，机电井3040眼，取水泵站12435处，小水窖（池）300万件。

我省认真贯彻落实国务院办公厅《关于听取农村水利工作座谈汇报的会议纪要》（国办发〔1986〕50号）精神，在乡镇率先成立了水利水土保持管理站，通过不断深化基层服务体系改革，特别是2002年，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号），开展的国有水利工程管理体制改革；2006年，根据《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号），开展的基层农业技术体系改革；根据《云南省人民政府关于农村小型水利工程管理体制改革的意见》（云政发〔2009〕87号），开展的农村小型水利工程管理体制改革等多项改革，水利工程管理体制改革取得新的突破，基层水利服务体系总体上得到加强和完善。

一、基层水利服务体系现状

（一）乡镇水利单位现状

全省现有16个州市，129个县（市、区），1370个乡镇办事处（1287个乡镇，83个办事处），其中单独设水管站、水务所1275个，农、林、水合并为农业服务中心的79个，属农业部门管，内设一人水产员。1275个水管站（所）中县直管584个，占全省水管站（所）的45.8%，县乡双重管理619个，占全省水管站(所)的48.5%，乡（镇）管72个，占全省水管站(所)的5.7%。站所现有编制6324人，实有人员6299人，其中公益性人员5277人。

（二）用水协会建设现状

我省自2004年开始成立农民用水协会以来，在各县市水利部门的共同努力下，采取先试点、后推广的方法，以农村小康水利、人畜饮水、烟田建设、小农水等项目建设为依托，引导群众组建用水协会，由协会组织用水户参与小型水利的建设、管理，做到成熟一个建立一个，按照先成立后规范的原则推广和发展用水协会。截止2011年6月，全省累计共成立用水协会12593个。用水协会的组建解决了农田水利建设和管理主体“缺位”问题，进一步规范了制度化管理，农民的民主权利得到了充分发挥，同时为“一事一议”提供了载体，给农业和农村经济带来了许多新气象。

二、基层水利服务体系建设的主要做法

一是及时制定深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见，认真贯彻落实国家有关基层水利服务体系建设与改革的精神。从上世纪80年代以来，我省认真贯彻落实国家有关基层水利服务体系建设与改革的精神，从水利水土保持管理站率先成立至今，通过不断的深化基层服务体系改革，基层水利服务体系总体上得到加强和完善。尤其是2007年根据《国务院关于深化改革，加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发〔2006〕30号），我省在充分调研的基础上，出台了《云南省人民政府关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》（云政发〔2007〕85号），这一实施意见的出台，有效推动了基层水利服务体系改革，进一步理顺了乡镇一级基层水管单位管理体制，有很多原来由乡镇行政管理的水管单位上划到县水利局直管，确保了水利工作的贯彻落实。各基层水利服务单位合理设置了管理机构，核定了人员编制和人员工资，基层水利服务体系建设得到进一步加强。

二是积极发挥基层水利服务体系的职能，全省水利改革发展取得巨大成就。水利工作面向基层，服务“三农”，水利工作特别是农村小型水利工程从规划设计、项目实施到运行管理，都和基层水利单位密不可分。长期以来，我省奋战在一线的近1万名基层水利干部职工发扬艰苦奋斗、默默奉献、认真负责、求真务实的精神，承担了本辖区内的农田水利基本建设、防汛抗旱、水土保持、人畜饮水、节水改造、灌区配套、小型水源、病险水库除险加固等工程的规划计划、勘测设计、组织发动、施工管理、质量监督、检查验收及水资源管理、水政执法、水费收缴、工程运行维护管理、农村环境整治和水利实用技术培训推广等繁重的工作，为农村水利建设管理和改革发展做出了巨大贡献，发挥了重要作用。集中体现在：在工程建设上，根据当地农业生产、乡镇企业、人民生活的需求，在县水利局的统一安排下，基层水利单位认真做好或协助做好所辖区域内水利水保区划、规划、勘测设计、计划、工程建设、效益分析等工作。在工程管理上，基层水利单位负责建立健全乡、村水利水保管理服务组织，落实好各项管理承包责任制、指导好各个农村用水协会的管理工作，确保工程效益，搞好工农业供水，并按规定协助收缴水费。在学习和普及水利水保科学知识方面，基层水利单位负责推广节水、节能和水土保持先进经验及水利水保科技成果，开展技术革新，科学实验等工作，搞好水利水保业务指导和乡、村水利工程管理人员的业务培训。与此同时，基层水利单位在组织群众进行抗旱、防汛和农村水利基本建设，帮助乡、村制定保护与使用农村水利水保设施的乡规民约，及时处理破坏水利水保设施以及其他违反水利水保法规的案件，协调处理当地水事纠纷方面发挥了积极作用。

三是积极推进水务一体化改革，进一步理顺“条块结合、以条为主”的管理体制。为进一步理顺水务管理事务，实现一龙管水目标，我省加大了水务一体化改革力度，截至6月底，全省有10个州（市）和76个县（市、区）组建了水务局，各基层水利服务机构也进一步加大了水务一体化改革的力度，进一步理顺了水务一体化管理体制。按照《云南省人民政府关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》（云政发〔2007〕85号）的有关要求，原则上我省乡镇水务站为县（市、区）水行政主管部门派出机构，实行“条块结合、以条为主”的双重管理体制，实行人、财、物统一管理，便于农村水利的发展。至2010年底，我省基层水利服务体系“条块结合、以条为主”的管理体制基本理顺，1275个水管站（所）中县直管584个，占全省水管站（所）的45.8%。

四是着力抓好职工自身素质和业务水平的提升。为了不断提高队伍的业务素质，云南省水利厅与省水利学校、云南农业大学水利工程学院联合多次举办基层水利服务站(所)人员业务培训班。各级水利部门也采取多种措施搞好基层水利人员业务培训和继续教育，采取短训、委培、脱产学习等多层次、多目标、多形式的业务培训，建立完善水利人员技术职务评聘和岗们培训制度，不断提高基层水利人员技术水平和整体素质。

五是加强水管站基础设施建设。按照《云南省人民政府关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》（云政发〔2007〕85号）“保证供给履行公益性职能所需资金”的要求，各级财政对公益性推广机构履行职能所需经费基本给予保证并纳入财政预算，改善基层水管单位办公条件、生活条件，对水管站办公用房和仪器设备购置进行补助，解决了基础设施落后的难题。

六是大力发展农民用水合作组织，规范农民用水协会的运行管理。组建农民用水协会是基层水利服务体系改革的重要组成部分，是一项惠及“三农”的民心工程。一方面加大协会章程和会员权力、义务的宣传力度，提高广大农民参加用水协会的积极性；另一方面会同民政部门做好注册登记，对农民用水协会加强指导，帮助协会建立健全自律机制，建立稳定和谐的用水秩序，增强用水户自主、自立的观念，提高会员参与农水工程管理维护的积极性，理顺了用水秩序，提高了有水效率，确保工程良性运行，解决了水利工程管理中的主体“缺位”问题，缓解了农民生活用水及农田灌溉中出现的钱难收、水难放、渠难修、难组织的“四难”问题，破解了农民生活用水及农田灌溉用水的系列难题。

各用水协会在运行管理中结合自身实际，相继制定和完善了《用水协会章程》、《用水协会工程管理制度》、《用水者协会水费收缴管理办法》、《用水协会公约》、《用水协会财务制度》等规章制度，使原来制度不到位，责任不明确的状况有所改善，使群众真正用上了“明白水、放心水”。

三、存在的主要困难和问题

（一）投入短缺，服务弱化，制约业务工作开展

受财政困难的影响，对基层水利单位的投入严重短缺，影响和制约我省基层水利服务体系业务工作正常开展、单位机构健康持续生存发展和人员队伍稳定壮大。投入短缺主要表现在：一是财政投入严重不足。县乡财政拨款仅能基本保证人员工资的发放，业务办公经费基本没有，全省乡镇水利服务单位平均每站每年业务办公经费8000多元，县级水利水电勘测设计单位平均每队每年财政拨款业务办公经费4万多元，平均每人每年仅2000多元。二是水费收缴严重不足。一方面，水费收取困难，另一方面，收取水费的标准大多过低且水费收取率低。三是自我创收非常困难。大部分基层水利单位，由于无门路，无资金，无场地，创收能力很弱，基本上没有收入。由于投入严重短缺，造成基层水利服务体系工作环境差，服务设施和手段落后，职工福利待遇低。目前基层水利服务单位办公用房普遍差，全省尚有208个乡镇水利单位无办公用房；340个乡镇水利单位无基本和必要的办公设备和测量仪器，有523个乡镇水利单位没有开通电话；基层水利职工长期下乡无出差费，连交通费都无法解决，影响了职工开展业务工作的积极性。

（二）结构失衡，素质偏低，制约基层队伍建设

一是专业不合理。全省乡镇水利单位水利专业人员只占三分之一，部分站专业人员更少，多数人员从部队退伍分配或招工到乡镇水管站，专业知识缺乏；二是文化结构失衡。大学、专科、中专比例不协调，大专以上人员少。高、中、初级职称人员少且结构不平衡，严重缺乏水利技术推广的领头人。三是分布不平衡。乡镇站所中，城区、郊区等环境较好的乡镇站所人员多，边远贫困乡镇站所人员较少，而边远乡镇往往又是水利工作任务重的乡镇，人员与业务量不配套。四是知识老化。由于缺乏培训经费等多种原因，现有专业技术人员的知识结构难以得到及时更新，已普遍老化。尤其是乡镇水利站所人员，本来学历起点就普遍较低，加之长期没有培训，知识老化现象十分突出。五是编制不尽合理，有的地方核定的人员编制与实际工作任务不相适应，有的职能和岗位无人履行，有的地方核定编制不足，无法完成大量的工作任务。

（三）《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》的颁布实施，坚持政事分开和精简统一效能的原则设置的农业综合服务中心对我们健全完善乡镇水利服务机构，保持基层水利服务体系改革的连贯性和系统性带来了极大的影响。

四、中央一号文件下发后采取的具体措施

2011年，中央一号文件下发后，我省适时出台了《中共云南省委、云南省人民政府关于加快实施“兴水强滇”战略的决定》（云发〔2011〕7号），对强化基层水利服务体系，加强水利执法队伍建设，全面提高基层水利服务能力等方面做了明确要求。其中，明确规定每个乡（镇）都要设立水利（水务）站（所），并按规定核定人员编制，经费纳入县级财政预算。“十二五”期间，开展1000个乡（镇）水利（水务）站（所）等基层水管单位建设，着力改善其办公、生活条件，省级财政给予适当补助。大力发展农民用水合作组织，充分发挥农民用水合作组织自建、自管、自用小型水利工程的作用。

在这一《决定》的指导下，通过多方协调，省级财政拟定在整合现有资产设施的基础上，按填平补齐的原则，分批分期补助，“十二五”期间省级财政共补助1000个（每年大约补助200个）乡镇水利（管、务）站、流域站办公场所建设、办公设备及交通工具购置，省对各县（市、区）基层水利服务机构进行一次性奖补。同时要求各州（市）、县（市、区）级政府按省级标准进行1：0.5:0.5配套。

各地及时以州市人民政府名义出台实施意见或实施办法，结合政府机构改革、水利工程管理体制改革和小型水利工程产权制度改革，适当调剂增加州、县市、乡镇水务机构和水工程管理单位编制和人员，明确基层水管单位职能，理顺基层水管单位隶属关系，充实专业人才，鼓励广大科技人员服务于发展改革第一线，积极推进新一轮干部教育培训工作，加大基层干部职工在职教育和继续培训力度。加大对水务机构和水工程管理单位基础设施建设支持力度，逐步改善水管单位履行对水利设施管理、运营维护、技术服务和水行政执法的工作条件。

五、基层水利服务组织建设与发展的对策和建议

（一）在乡镇机构改革中保留水管站(所)是当务之急

乡镇水管站(所)是水利基层服务体系的重要组成部分，我省乡镇水管站(所)共有基层水利职工6300余人，约占全省水利系统职工总数的20%，是水利基层服务体系的重要力量，发挥着直接的不可替代的重要作用。

《中共云南省委、云南省人民政府关于深化乡镇机构改革的实施意见》（云发〔2011〕8号）要求：乡镇事业单位设置一般不超过5个，其中水利职能被划归农业综合服务中心。按此规定，乡镇水管站（所）可能在机构改革中被大量撤并，甚至大多数都不复存在，势必大幅削弱了水利工作的基层支撑力量，对贯彻执行中央水利工作会议和中央一号文件造成重大影响。建议尽快协调机构编制管理部门明确在此次乡镇机构改革中保留水管站（所）。

（二）进一步增加基层水利服务体系建设资金投入

基层水利单位社会效益显著，自身经济效益微薄，需要国家投入来保障其正常运转。各级政府应调整财政支出结构，增加对基层水利服务体系建设的投入，并列入财政预算。对于基层水利单位的事业经费，财政应全额拨足；各级政府应在年度水利建设资金中，拿出一定比例用于基层水利管理单位必要的生产、管理等基础设施建设。在编在岗人员的医保和社保问题，劳动部门应按照国家有关规定办理好养老保险和医疗保险，需要补交和每年统筹的资金，可采取财政补贴一点、单位筹一点、个人交一点的办法解决；基层离退休水利职工的养老和医疗保险问题，各级政府应支持水利部门从各种水利规费、基金和水利经营收入等渠道拿出一定比例帮助解决。

（三）进一步加大水资源统一管理工作力度

水资源是经济社会发展的战略资源，实行水资源的统一管理，推进水务一体化建设是水利事业发展的客观要求。目前，主要应推进三个方面的改革。一是实施水资源的统一管理。适应水资源管理改革的要求，基层水利单位应按照全省水资源利用和配置的总体规划，做好本区域范围内地表水与地下水的统一管理，搞好城乡水资源的合理配置，依据有关规定，认真做好水资源费的收缴工作。二是改革水费征收办法。根据国家水利产业政策规定，对不同的用水性质实行相应的计费标准和征收办法。对于农业灌溉用水，应结合税费改革，立足减轻农民负担，重新按成本核定水费价格，规范征收方式，由水利单位直接向农户或用水者收取。对于工业、城镇用水，应按照市场化的要求，按成本加合理利润计价，实行有偿服务。三是改革乡镇供排水管理体制。按照水务一体化管理的要求，逐步将乡镇水利站改为水务站，并将乡镇工业和居民生活供排水的经营管理，逐步理顺到乡镇水务站。

（四）进一步优化和提高基层水利队伍结构素质

首先创新机制。优化现有人员结构，采取竞争上岗、择优录用的原则，逐步淘汰低素质、非专业人员，重用观念新、素质高、创业精神强的专业技术人员。充实专业技术力量，通过公开考核、招聘录用等有效措施，引进吸收水利专业技术人员和专业对口的大中专毕业生；严格控制非专业技术人员进站。建立人才的激励机制，鼓励专业技术人员勤学、实干、创新。二是加强对基层水利人员的教育培训。采取短训、委培、脱产学习等多种形式，帮助基层水利人员更新知识，提高专业技术水平。有关部门应从体系建设投入中列支专项经费，用于人员培训。这项工作应形成制度，县（区）水利部门应尽快作好培训规划，逐步实施。三是认真落实基层水利人员的待遇。基层水利人员工作条件艰苦，工作任务繁重，收入水平不高，各级党委政府和有关部门应给予高度重视和关心，切实解决他们晋职晋级、工作条件、生活待遇等问题，充分调动基层水利人员的积极性。

（五）进一步营造大力发展水利经济的宽松环境

鼓励和扶持基层水利单位依靠自身发展水利经济，增加收入，是从根本上解决水利体系建设资金短缺的有效途径。各级政府和有关部门要加大对基层水利单位的支持，改善发展环境。一是属于基层水利单位管理范围内的土地、水域、山林和工程设施等，应进一步划界定权，明确由主管基层水利单位开发经营，任何单位和个人不得随意侵占经营管理权限。二是应从资金上支持基层水利单位进行水利经济综合开发，在各级财政支持水利经济发展的专项资金中拿出适当比例，给乡镇水利站作为启动资金。三是在收取的水资源费和水利建设资金中，应提取适当比例用于基层水利单位的经济开发。收取的水费应全部用于工程的管理和维护，各级各部门不能挤占挪用。四是实行优惠的税费政策，对农业灌溉用水和种养业经营，应免征营业税和特产税。各级水利主管部门应积极支持和引导基层水利单位，解放思想，更新观念，立足自身条件和优势，大力发展水利产业，拓宽增收渠道，走自我发展壮大之路；各有关部门都应创造良好的发展环境，共同支持基层水利单位发展经济。五是积极推广各种小型水利工程管理模式。在不破坏生态和不影响城市防洪的前提下，鼓励社会各方面采取租赁、转让、拍卖和股份合作等形式进行开发利用和管理，加大小型水利工程产权制度改革力度，理顺投融资体系，使水利工程效益得到更充分的发挥。