内容摘要：小型农田水利直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。新中国建立以来，伴随着农村政策的变迁，小型农田水利建设走过了一条曲折复杂的道路。当前，农田水利仍是水利发展的短板，投入强度不够，工程老化失修严重，管护主体缺位，节水农业发展滞后。在现阶段，加快小型农田水利事业发展，是一项事关全局的重大战略任务。

一、小型农田水利的内涵、特征及作用

农田水利有狭义和广义之分。从狭义上说，是指以农业增产为目的，防治旱、涝、渍、碱等灾害，对农田实施的灌溉和排水工程措施；从广义上说，除农田灌溉和排水外，还包括水土保持、灌区防洪、草场灌溉和排水、盐碱地改良、沼泽地改良、围垦、沙漠治理，甚至还可以延伸到农村饮水和乡镇供水等。在国际上，基本没有农田水利的概念，只有灌溉和排水。而农田灌溉和排水是农田水利的核心内容。通常所说的农田水利，是狭义概念的农田水利。对于小型农田水利工程涵盖的范围并没有技术规范统一规定，通常（特别是一些国家投资项目规定）指控制灌溉面积1万亩以下、农田排水面积3万亩以下的灌溉排水工程设施。据统计，我国各类灌排工程控制范围内的塘堰、机电井、水窖、引排水闸、灌排泵站、渠沟建筑物等各类小型水利设施2000多万处，田间渠道、沟500多万公里。小型农田水利工程实际上覆盖了我国全部农田灌溉面积、排涝面积以及旱作农业抗旱补灌面积，是农田水利工程的“最后一公里”，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。

二、小型农田水利建设和管理机制的历史演变

新中国建立以来，伴随着农村政策的变迁和农业生产经营体制的反复，小型农田水利建设走过了一条曲折复杂的道路，经历了几次建设高潮，也发生了几次低迷徘徊。

过去六十多年，农田水利发展经历了三个高潮：一是20世纪50年代，以河道引水建水库发展引水蓄水灌溉为主； 二是20世纪六七十年代的“农业学大寨”时期，在继续发展蓄水引水灌溉同时，重点打井、建排灌泵站，发展提水灌溉；三是20世纪90年代以来，以对原有工程续建配套技术改造，发展节水灌溉提高用水效率和效益为重点。

20世纪80年代，农村实行土地家庭承包，生产经营体制发生重大变革，灌溉工程建设与管理改革没有跟上，部分工程设施无人管护，加上国家建设重点、投资结构调整，水利投入大幅度减少，灌溉面积出现10年徘徊甚至萎缩。本世纪初，实施农村税费改革，取消“两工”制度，农民投工大幅度减少，农田水利工程建设出现新的滑坡。

（一）建国以后至改革开放

三年恢复和“一五”时期小型农田水利平稳、快速发展。1952年政务院第129次会议决定提出“塘堰、沟洫、小型渠道、井、泉和水土保持等比较简单而有效的水利工程，应发动和组织群众力量，大量举办”，1955年10月中央作出《关于农业合作化的决议》，1956年编制了《全国农业发展纲要》，在上述政策背景下小型农田水利建设在全国普遍开展。到1957年灌溉面积由建国时的2.4亿亩增加到3.4亿亩，粮食总产量由1132亿公斤增加到1951亿公斤。

“大跃进”时期，由于浮夸风、“共产风”泛滥，农田水利建设付出了沉重代价。但由于焕发出广大农民的积极性，全国很多大型灌区在这一时期开工兴建，小型农田水利工程更是遍地开花，数不胜数。尽管一小部分工程因质量、水源等原因被废弃，大部分工程后经修整、加固和续建配套，陆续发挥了作用。1960年冬中央开始纠正“大跃进”期间农村工作中“左”的错误，农田水利工作进入整顿、巩固、续建、配套阶段；1962年的全国农业会议提出“小型为主，配套为主，群众自办为主”的农田水利冬修方针。1963年农田水利建设基本恢复正常秩序，“大跃进”期间开工的大中型灌区在这一时期完成了田间配套工程建设，到1965年全国灌溉面积达到4.8亿亩。

“文化大革命”中，农田水利事业遭受了重大损失，直到1970年，停顿数年的农田水利建设逐步得到恢复。1972年华北大旱，国务院决定拨出专款和设备支持北方17省打井工作，到1976年全国机井数量达到240万眼，比1965年增加了10倍。到1976年全国有效灌溉面积达到6.8亿亩，其中井灌面积1.2亿亩，除涝面积达到2.4亿亩，粮食总产量达到2860亿公斤。

1976年“文化大革命”结束，在党中央、国务院的直接领导下，由水利电力部会同11个部委召开全国农田基本建设会议，落实第二次农业学大寨会议精神，要求抓好现有工程配套和当年受益的小型农田水利工程建设。会议期间国家还确定在经费和物资上给予支持。到1979年底三年期间增加灌溉面积3000万亩，除涝面积1600万亩，粮食总产量达到3321亿公斤。同时还平整土地2.5亿亩，整修了大量的中小型农田水利工程，为20世纪80年代农业丰收奠定了重要物质基础。

这一时期，所有制结构单一，小型农田水利工程的建设主体和管理主体是明确的。建设投入由国家、集体和农民投劳组成，其中以集体投入和农民投劳为主。在生产资料所有制上实施“三级所有，队为基础”，小型农田水利工程的产权属于生产大队或生产小队。

（二）改革开放至农村税费改革

1978年底召开的党的十一届三中全会，确定把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。1979年9月党的十一届四中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定》，要求“实行山、水、田、林、路综合治理，积极地逐步地改变生产条件，提高抗御自然灾害的能力，建设旱涝保收的高产稳产农田”。但由于当时中央强调休养生息，劳力投入大幅减少；加上从1980年国家财政体制改革将农田水利费包干到地方后，资金投入也大量减少，农田水利建设规模缩小，“六五”期间全国灌溉面积净减1400万亩。1986、1987年中央连续召开两次农村水利座谈会肯定成绩，指出了存在的危机。国务院批转了会议纪要，要求建立劳动积累用工制度，水利投资恢复到1980年财政包干时的水平，建立区乡水管站、工程专管机构、群众管水组织三个层次的基层服务体系。“七五”期间灌溉面积逐年有所增加，但到1990年仍未恢复到1980年的水平。据统计，1981年至1990年全国新增灌溉面积1.19亿亩，由于老化失修、建设占地和挤占农业水源等原因减少灌溉面积1.26亿亩，增减相抵后净减少700万亩。这一期间的全国粮食总产量，在1984年达到4073亿公斤后始终处于徘徊状态。

为了扭转农田水利投入不足、设施老化失修、工程效益面积不断衰减、影响粮食等农产品产量增加的被动局面，1989年10月国务院做出了《关于大力开展农田水利基本建设的决定》，要求把农田水利基本建设作为一项长期任务列入计划，实行农田水利劳动积累工制度，规定每个农村劳动力每年投入10～20个劳动积累工日用于兴修农田水利。同时，要求每个农村劳动力每年应承担5至10个义务工，主要用于防汛、义务植树、公路建勤、修缮校舍等。由于政策对头以及劳力投入大幅增加，进入90年代后农田水利建设速度明显加快。1990年劳动积累工32亿工日，1997年增加到63亿工日。1996年中央农村工作会议确定“九五”期间要把建设300个节水增产重点县作为一项重要任务，国家每年安排15亿元财政贴息贷款，促进节水灌溉快速发展。到1999年全国灌溉面积达到8.01亿亩，其中节水灌溉工程面积2.59亿亩，粮食总产量达到5000亿公斤水平。

在小型农田水利工程管理方面，与改革之前的生产大队相比，村民集体组织作为群众管水组织的职能弱化，工程管理和供水服务不到位，工程老化失修状况日趋严重，农户之间、小组之间、村之间用水矛盾日益突出。鉴于此，一些地方开始尝试小型农田水利工程产权制度改革，开展承包、租赁、拍卖等经营方式。在小型农田水利工程管理方式上，有些地方开始尝试建立农民用水合作组织。

（三）农村税费改革至“十一五”时期

2000年开始农村税费改革试点，经2002年扩大试点规模后，2003年在全国全面推开，在全国范围内逐步取消了乡级统筹和村级提留，取消劳动义务工和积累工，直至2006年取消农业税。农村税费改革造成农田水利基本建设的投入机制发生重大改变，农田水利工程建设受到了严重影响。2005年9月到2006年5月的冬春农田水利建设中农民投工仅29亿个工日，比上世纪90年代末农民投工高峰期的102亿个工日大幅减少。“十五”期间国家加大了农村饮水、大型灌区节水改造等农村水利重点工程的投入，同时开展了小型农田水利工程建设补助试点，并逐步增加经费支持，但增加的资金投入并未完全弥补农民投劳大幅减少的影响。特别是小型农田水利过去主要依赖农民投劳建设，新的“欠账”正在形成。为进一步解决农村税费改革后小型农田水利工程建设面临的问题，国务院农村税费改革工作小组于2005年印发了《关于规范和引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳有关政策的意见》，文件提到“严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限”，并对投工投劳的范围、原则等作了规定。自2005年始，国家开展了小型农田水利工程建设补助试点，并每年增加资金，2009年开始“小型农田水利重点县建设”。

在增加投入的同时，为完善农田水利投入机制和运行管护机制，近年来国家出台了一系列的改革政策。2002年国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》，将“改革小型农村水利工程管理体制”作为国家水管体制改革的内容之一，并且提出“小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制”。 2005年，国务院办公厅转发《关于建立农田水利建设新机制的意见》，规定了在农田水利工程规划、设计、投资、建设和运行管理中有关方面的责任，并强调了农户的参与。2005年水利部、发改委、民政部联合印发“关于加强农民用水户协会建设的意见”，对发展农民用水户协会的重要性、指导思想和基本原则，以及用水户协会的性质、权利义务、组建程序、运行和能力建设等有了明确的指导。2007年，国务院办公厅印发“关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知”，对一事一议筹资筹劳的原则、范围、对象、程序及劳资管理作了规定。

近几年的中央“一号文件”中均强调加大对小型农田水利建设的投入力度，提出要大幅度增加对小型农田水利建设投入。对小农水重点县建设资金规模不断加大，通过增加投入，对改造小型农田水利取到了很好的效果，尤其是末级渠系、灌区改造，病险水库除险加固的渠系配套方面发挥了很好的作用。“十一五”时期，是我国民生水利投资规模最大、发展速度最快、规划目标实现最好的时期，也是广大群众从水利发展中直接受益最多的时期。这5年里，我国水利总投入约7000亿元，是“十五”的1.93倍，其中中央水利投资达到2934亿元。5年间，累计新增有效灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.50。

三、当前小型农田水利建设和管理存在的突出问题

当前我国小型农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是建设和管理体制机制上的问题，后者又影响前者。工程上的问题主要是，小型农田水利工程建设标准低，工程不配套，老化失修严重，节水农业发展滞后；建设和管理体制机制上的问题主要表现在各主体在工程建设投入、建设管理、建后管护等方面责任不够明确，特别是没有形成稳定建设投入机制和管护机制，造成工程建设投入不足，管护主体缺位等。

（一）工程不配套，老化失修严重

到2008年底，我国有独立运行的小型农田水利设施2000多万处，其中：塘坝600万处，引水堰（闸）110万处，小型排灌泵站47万处，灌溉机井430万眼，水池、水窖（柜）等小型集雨工程600万处、以及无坝引水工程和排涝涵闸等）；大中型灌区末级渠道、小型灌区固定渠道和小型排水沟道近300万公里，固定灌溉管道约180万公里，相应的配套建筑物近700万座。由于小型农田水利工程大都建于改革开放前，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，配套率低，且经几十年运行，老化失修严重。水利设施老化失修是一个普遍现象，主要表现为工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，泵站排涝能力日益衰减等。据2008年对500个典型县小型农田水利工程现状调查，工程设施的平均完好率相对较低，山塘（塘坝）为50%，水窖（蓄水池）为70%，小型引水堰（闸）为49%，小型扬水站的机泵电设备为51%、配套附属设备为47%，机井的机电设备为74%、配套附属设备为74%，小型灌溉渠道为48%，田间排水沟道为47%。小型农田水利设施工程状况落后严重影响农业生产、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

（二）缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后

增辟水源，兴修水利工程，是全面提升农业抗旱减灾综合能力的基础。加快发展节水灌溉农业，建立健全节水灌溉技术服务体系，是提高农业抗旱减灾综合能力的重要内容。2009年，全国节水灌溉面积达到2575.5万公顷，比2000年增长57.1%；占有效灌溉面积的比重达到43.5%，比2000年提高9个百分点。在全部节水灌溉面积中，渠道防渗节灌面积占43.4%，低压管灌面积占24.3%，喷微灌面积占17.8%，其他工程节水灌溉面积占14.5%。总体上看，我国农业缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后，不能适应日趋严峻的水资源形势对经济发展方式转变的紧迫要求。

一是农业灌溉用水利用效率不高。全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。但是，农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7～0.8的水平，如果能够提高到0.55，每年就可节水300亿方，相当于正常年份的农业缺水量。

二是工程节水设施建设滞后。全部耕地中只有21%能实施节水灌溉，低压管灌和喷微灌面积只占9%，多数耕地还是大水漫灌。万亩以上灌区固定渠道防渗长度仅占24.7%，末系沟渠建设更是长期以来投入不足，功能衰退，渠道灌溉区农业用水利用率只有30%～40%。

三是发展节水农业忽视非工程节水。由于管理上的原因，节水农业的重点在灌区工程上，而不是田间。在发展节水农业时，重视工程节水，忽视农艺节水，造成工程节水与农艺节水分离、节水灌溉农业与旱作节水农业分离和水肥管理分离等偏差。只重视单项工程技术，缺乏将这些技术与农业措施紧密结合的综合集成技术，导致农业节水难以达到最优水平。

（三）投入严重不足，缺乏稳定增长机制

农村税费改革后，小型农田水利建设管理投入严重下滑。尽管近年来国家和各省（区、市）不断加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建设，虽然自2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金，但数量太少，与实际需求相差甚远。调查表明，农田水利投入普遍存在的问题：一是县级财政无力投入。中西部大部分县（市、区）是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于农田水利工程建设。二是省级财政投入有限。各省（市、区）财政每年用于农田水利工程建设的资金虽然尽了很大努力，但数量仍然极为有限，再要继续加大力度可谓步履维艰。三是中央财政投入杯水车薪。以湖北省小型农田水利工程建设项目为例，2005～2009年，中央共投入资金3.78亿元，仅占规划总投资的2.7%，即便算上省级投入也只有6.4亿元，占规划总投资的4.5%。按此投资规模，完成全省小型农田水利建设规划任务尚要几十年的时间。四是农民投工投劳难以组织。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点。五是资金投入渠道分散。近几年，中央用于小型农田水利工程的资金增幅较大，中央小型农田水利专项补助资金从2005年的3亿元增加到2010年的80亿元。另外，其他部门用于农村小型水利工程的资金也不少。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。

（四）管护机制不健全，管护主体缺位

实行统分结合的家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。

近年来虽然不断加大对小型农田水利建设力度，兴建了许多小型农田水利工程，并进行了已建成工程的产权改革，但仍未形成有效的小型农田水利工程管护机制。一些工程建成后没有明确产权，造成只建不用、只用不管、管用脱节，更为严重的是有的工程既无人用也无人管，有的公益性工程（如防洪、水保）不但没人管，而且被严重破坏。大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程，其所有权的管理主体模糊不清，导致系统工程在最后环节出现管理主体缺位，工程有人用无人管，难以发挥整体的效益。一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题。大多数农民用水户协会运作不够规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，又收不了水费，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，管护责任模糊，维修养护经费没着落，运行管理环节薄弱，工程安全运行度。大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”。

链接：国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题专题报道