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国务院发展研究中心:小型农田水利工程产权改革现状、问题与对策
来源:中国改革论坛网
  国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组  
    编辑:管理员 归档时间:2011/9/1    

内容摘要:各地推进小型农田水利工程产权改革的成效表明,在保证农田水利公益性性质不变的前提下,充分挖掘水的商品属性,通过产权改革吸引社会资金投向农田水利建设,有利于加快农田水利发展步伐。本报告指出,不能期望通过产权制度改革将小型农田水利基础设施建设管理责任推向市场,政府仍然应承担小型农田水利基础设施建设和管护的重要的责任。必须强化产权改制后的水务监督,既要最大限度地发挥工程效益,又要保证工程可持续运行。

一、小型农田水利工程产权改革的背景

改革开放后,农民获得了长期稳定的土地承包经营权,而且与农业耕作相关的生产工具(牛、马、锄、犁等)也都分配到户,极大地调动了农民的积极性。但是与农村土地紧密相连的“小农水”却无法像其他生产资料一样分割并移动,仍由集体共同所有、管理和使用。但“小农水”实际产权模糊,所有者“缺位”,工程陷入无管理、无秩序的混乱状态,一度出现了许多不良现象:机井被填、渠系被毁、水利机电设施被私分、变卖或偷盗,工程无人管理和维护等。

在我国农村生产经营体制变革前,实行“三级所有、队为基础”的管理体制,小型农田水利工程产权大部分属于生产队所有。随着家庭承包经营成为我国农村生产经营的主要方式,行政村以及乡镇的生产组织职能迅速弱化,实际上难以履行小型农田水利工程所有者的责任,由此小型农田水利工程产权问题逐步显现。

针对“小农水”工程如何管护的问题,国家出台了多项小型农田水利管理的改革措施进行探索。2002年国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》,将“改革小型农村水利工程管理体制”作为国家水管体制改革的内容之一,并且提出:“小型农村水利工程要明晰所有权,探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制,因地制宜,采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制。”国家希望通过“小农水”产权改革,使其产权结构多元化,管理形式多样化;通过发展用水者协会组织,使农民进入“小农水”治理领域,发挥其主观能动作用。2008年中央1号文提出,推进小型农田水利工程产权制度改革,探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法,明确建设主体和管护责任。

小型农田水利产权改革的目的是试图引导社会资源来参与小型农田水利基础设施建设与管理。实地调查研究表明,实践中产权改革的基本路径有二:一是经营权利置换部分建设管理义务,根据权利义务对称原则,将小型水利基础设施的经营(获取收益)权利转移给产权承接人,产权承接人同时承担一定的建设管理责任。这种思路主要适用于原归政府或集体所有并管理的小型农田水利基础设施。二是“谁投资、谁所有、谁受益”,具体做法是放开水利建设权,走民建、民有、民管、民营的发展之路,鼓励农户通过联户或合作组织的方式实行多元化投入,引入民间资金新建小型农田水利基础设施。这种思路主要适合于新建的小型农田水利基础设施。

二、小型农田水利工程产权改革的形式

目前各地所尝试的小型农田水利工程产权制度改革主要包括在两个方面:一是对现有小型农田水利工程的使用权进行拍卖、承包、租赁、转让、股份制合作等,把所有权和经营权分开;二是按照“谁投资、谁获益、谁拥有”的原则,对社会投资新建小型农田水利工程进行所有权的明确,在保障灌溉、饮水等社会功能的前提下,投资者可以从旅游观光、小水电发电、生态养殖等环节获取经济利益。

概括起来看,主要的产权组织形式有以下几种:

一是承包。在工程所有权不变的情况下,由承包方与发包方签订承包合同,承包方按发包方的意愿进行管理或经营,按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式,将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数,然后公开竞价投标。承包的年限一般为5~15年,各地具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。承包主体有个人和合伙两种情况,在承包期内承包者自主经营自负赢亏。如吉林省东辽县对年久失修、工程老化、管理粗放并承担较重防洪、灌溉、除涝供水任务,影响较大的工程,拍卖其所有权,采取“集退民进”的模式,由承包者对工程进行管理经营。使这些小型水利工程向民营水利过渡,积累水利资金,实现良性发展,该县已有50多个工程采取这个种模式。

二是租赁。租赁就是一方向另一方支付租金,以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。承包和租赁区别具体体现在:(1)承包经营是以一定的经营利润为目的,对象是经营成果;租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的,对象是资产;(2)承包的自主权不完全,而租赁产权分离的比较彻底;(3)由于租赁经营需要实行财产担保,风险比承包高;(4)经营期间新增资本属于租赁经营者,但不属于承包经营者。

三是拍卖。根据工程造价和灌溉能力确定底价,按照自愿、公平、竞争的原则,公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权,年限为5~20年,一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说,规模小的工程拍卖所有权,规模大的工程拍卖使用权。相比承包和租赁,拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。

四是股份合作制。建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集,而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排,是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则,由农民联合在承包租赁的土地上,通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股,集体也可入股;不仅资金入股,还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动,共同拥有工程的所有权和经营权,既取得劳动报酬,又按股分红,一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

五是组建用水者协会。以工程的受益农户为协会成员,每户为一个会员,把原来属乡镇或村集体管理的工程集中,将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会,协会属于民间组织,是具有法人地位的服务型社会实体,成立监委会,财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有独立性,与水管单位之间的关系是水的买卖关系,且不属于村委会管辖。

三、小型农田水利工程产权改革的成效

近年来,各地积极推进产权改革,取得了显著成效。到2008年底,江西省实施产权改革的工程达15.65万座处,建立了多元化的水利工程所有制格局。吉林省最早从1996年就开始进行了调查、试点工作,先后在白城市进行了拍卖机电井试点,将所得资金用来重新打井,1996年冬,乾安县拍卖旧井288眼,井位337个,获得资金352万元,用此款建新井256眼。到1998年,白城地区各县(市)已有90%的机电井被拍卖。亦有吸纳外埠资金建设小型水利工程的情况,1998年,舒兰、永吉、柳河、蛟河等县(市)共吸纳外埠资金1500多万元,兴建小型水库30座,谁出资谁所有。目前,全省已有20多万眼机电井和16公顷“四荒”实现了所有权和经营权的转让。小型水利工程和“四荒”资源转为民营后,开发资金有了保障,使“四荒”治理明显加快,水土资源得到了充分利用,涌现出一批民营水利的创业先锋。湖北省在明晰工程产权的基础上,强化了乡镇、村级集体、农民用水户协会或个体承包者的管理权限和责任,要求各类主体负责所管小型水利工程的防洪安全、管护维修、正常运行,保证工程设备完好,使工程发挥应有的经济效益和社会效益。

小型农田水利设施的改制,调动了广大农民群众和社会各界投资办水利的积极性。其具体成效突出表现在以下方面:

一是加快了水利设施建设步伐,提高了灌溉设施的完好率和使用率,增加了蓄水量和灌溉面积,水利工程的效益得到充分发挥。

二是盘活了存量资产,改善了工程管理,实现了国家和集体资产的保值增值。拓宽了中小型农田水利设施的投资渠道,实现了“以水养水”的中小型水利设施良性运行机制和“建设—拍卖—再建设—再拍卖”的滚动发展机制。

三是促进了中小型农田水利设施管理体制的改革和经营机制的转换,为中小型农田水利设施注入了活力,实现了供水的商品化,推动了水利产业化,调动了社会各界办水利的积极性。

四是实现了资源和资金的优化配置。通过改革使中小型农田水利设施集中到了懂技术、善经营、会管理的能人手里。加强了中小型农田水利设施的管理,提高了经济效益,降低了工程运行成本,降低了农业生产成本,促进了农村经济的发展。

五是形成了自行筹资、自行建设、自行收费、自主经营、自还贷款的“五自”中小型农田水利设施建设的新机制。小型水利工程产权改革实现了责、权、利的紧密结合,使农民群众成了工程的直接受益主体,农民真正成了建设管理主体,改变了过去“等、靠、要”的依赖思想,促进了水利投入机制的转变,形成了多元化的投入机制,使水利建设逐步走向自我积累、自我发展的路子,调动了社会力量兴办水利的积极性。

小型农田水利工程产权制度改革为构建农田水利建设新机制提供两个层面的启示:一是通过财政资金的导向来吸引社会资金投向农田水利建设,从而形成一种“水利为社会、社会办水利”的良好氛围。二是在保证水公益性性质不变的前提下,充分挖掘水的商品属性,使得水利也可以挣钱,也可以经营,也可以形成一个产业化链条,这个链条即是:投资—供水、灌溉—水利衍生项目收益(如养殖、旅游等)—管护。

四、小型农田水利工程产权改革中存在的问题及建议

调查表明,尽管很多水利基础设施都进行了产权制度改革,但大多数小型农田水利基础设施产权改革是不彻底的、浅层次的,实质是经营权利置换管理责任,多数都是经营(盈利)权利置换日常简单的管理责任,产权承接人基本上都是兼业的(从事多种经营),只承担日常简单的管理看护,需要投入大量资金和劳动的建设、维修等责任仍然留给了政府。此外,还有许多小型农田水利基础设施不具备进行产权制度改革条件。因此,作为一种盈利能力较弱的准公共性产品,不能期望通过产权制度改革将小型农田水利基础设施建设管理责任全部推向社会(市场),政府仍然应承担部分小型农田水利基础设施建设和维修的责任。具体来看,小型农田水利产权改革存在以下问题:

一是小型农田水利工程产权改革的相应政策不到位。水利设施的产权改革正处于探索阶段,涉及深度较浅。对产权改革认识不够,观念也未完全改变,改革仅限于机井、土元井等单个小型水利设施,而大的水库、塘坝、小流域等涉及较少。经过产权改制后的部分经营单位实际只是形式上的改革,不能适应市场竞争的需要。同时缺乏较完善的改制配套措施,各类法律性合同文本、签证等手续不够规范,不能很好地保护经营者的利益。

二是小型农田水利工程产权改革的后续制度没跟上。小型农田水利工程改制后,水利资源和设施的经营管理方式就会发生变化。小型农田水利工程在拍卖、承包、租赁后,就会由基层水管单位或村组集体经营管理改为由用水户协会或农户经营管理,出现涉及经营者利益的现实问题以及涉及水利专业管理的技术问题,这些问题如果解决不好,就容易引发纠纷、产生安全隐患。

三是如何通过水权改革来实现农村水资源的可持续利用成为改革中的难点。水价机制在农村水资源利用中的调控机制尚未形成,无法发挥价格作为市场构成要素调节供求关系的作用。

产权制度改革既要最大限度地发挥工程效益,又要保证工程可持续运行。进一步推进小型农田水利工程产权制度改革的思路是:

一是明确小型农田水利设施的所有权。小型农田水利设施产权包括所有权、占有权、支配权、经营权、收益权以及处置权等。明晰所有权是产权制度改革的基础。在改革前必须进行清产核资和资产评估,国家投资兴建的水利设施属国家所有,由各级水行政主管部门行使出资人权利;国家和集体共同投资兴建的水利设施,按投资比例划分产权;以集体投资为主兴建的水利设施,产权属集体所有,国家补助形成的资产归受益主体(一般是集体或用水合作组织)所有。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个人所有。可以探索“受益户共有制”,把小型水利工程的使用权与受益农户挂钩,对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程,将一定期限使用权划归受益农户,受益群体以每个成员的受益面积为基础确定其共有份额,工程经营管理由受益群体自主决定。

二是探索以承包、租赁、拍卖等多种形式实现小型农田水利设施产权流转。对于以公益性(防洪和农田灌溉)为主、受益范围较广的,特别是跨村的小型水利工程(如灌排渠系、小型水库、较大的堰塘、小型泵站等),宜组建用水合作组织,由该用水合作组织管理和经营。某些工程也可以由该用水合作组织确定具体的经营方式。对村、组集体范围内、受益范围较小、公益性较弱的小型水利工程,可以选择拍卖(买断经营)等方式;对具有防汛抗旱等公益性任务的小型水库和塘坝等工程,以承包或租赁经营为主,不宜拍卖。

三是强化政府对产权改制后的水务监督。农田水利工程经营方式改制后,如果后续政策跟不上,利益各方权责不明确,直接影响了政府对水资源和公益性水利设施的管理,引起经营者利益与用水户利益和社会利益的冲突。改制后工程运行期间政府监管不可放弃,如成本收益核算、水价监督、水资源节约保护监督等。政府或集体组织不应只关心改制过程中一次性的承包费、拍卖费等收益,而不关心改制后工程的可持续利用,对经营主体的监督,对工程运行情况的监测。政府应该依然承担协调、处理水事纠纷的责任。作为基层政府和水务职能部门,必须强化产权改制后的水务监督,有效防止水资源的浪费和掠夺式经营。要监督经营者承担起水利工程日常维护的职责,而对于工程的公益性投入还应该由政府负责,改制后的水利工程的更新改造、除险加固等仍应列入国家投资补贴范围。水利工程改制后应充分考虑受益农户的用水需求,兼顾经营者和使用者的权利,既让水利工程发挥经济效益,又要兼顾其社会效益。

链接:国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题专题报道

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