内容摘要：目前，我国农田水利投融资无论是从规模还是增速来看，都难以满足大规模建设的需求。根据我国农田水利投融资的实际情况，借鉴世界各国水利行业投融资经验，需要探索农田水利投融资新机制。总体思路是：坚持把公共财政投资作为农田水利建设投入的主渠道，实现投入主体的多元化；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；探索多样化融资方式，实现资金来源的多渠道。

一、小型农田水利的投入格局

（一）农田水利重要性彰显，投入跃上新台阶

“九五”期间全国水利建设累计投资2133亿元，“十五”期间为3625亿元，而“十一五”期间水利建设实现了新的跨越，全国水利建设总投资约7000亿元。其中，中央水利投资达到2934亿元。

“十一五”期间的粮食连年增产，小型农田水利设施功不可没。2006年以来，国家共投入大型灌区续建配套与节水改造投资180.4亿元，对398处大型灌区实施续建配套与节水改造。农田水利建设累计新增有效灌溉面积5000万亩，改善灌溉面积1.9亿亩，新增工程节水灌溉面积8500万亩，农业灌溉水有效利用系数从0.45提高到0.50.我国以占不足全国耕地一半的灌溉面积，生产了占全国总产量75%的粮食和90%的棉花、蔬菜等经济作物。灌区成为我国粮食安全保障的重要基地。从我们调研的12个省、市、自治区的情况来看，最近5年各地水利资金投入的绝对数额连年大幅增长，主要投资方向包括农田灌溉、病险水库整治、土地整治、防洪抗旱等方面。如“十一五”以来，四川省小农水投入总计33.9亿元，占水利投资总规模的14%。其中，中央下达资金7.55亿元，省级下达资金10.79亿元，二者分别占小农水投入的22.3%和31.8%。江苏省取消“两工”后小型农田水利建设投入锐减，2005年全省各级农田水利建设投入只有0.67亿元，其中中央财政投入0.1亿元，省级投入0.1亿元，市级投入0.017亿元，县级投入0.43亿元，而群众自筹资金为0.42亿元，占总投入的比重为62%。2009年以来，江苏省以实施小型农田水利建设重点县项目为契机，加大财政投入力度，调整投入结构，小型农田水利建设由过去以农民投工投劳为主，转变为以各级公共财政投入为主，农田水利建设进入新一轮高峰。2010年，江苏全省共投入18.24亿元用于小型农田水利建设，是2005年的27倍，其中，中央财政投入3.76亿元，占21%；省级财政投入6.74亿元，占37%，市县两级财政投入7.17亿元，占39%，群众自筹和其他资金共占3.1%。

（二）中央支持力度加大，多层次投入格局初步建立

从调查情况看，“十一五”期间，在重庆、江西、湖北、安徽、甘肃、内蒙古等6个省、市、自治区的水利资金投入结构中，中央财政投入已经占到48.6%，省级财政投入占21.3%，地市级财政投入占5.6%，县及以下的投入占24.5%。

近年来，随着公共财政覆盖农村的范围越来越宽，中央财政对小型农田水利的投入力度明显加大，在各类主体的支出份额中占据主体地位。2005年，中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项资金，支持小型农田水利建设，并逐年加大投入。2005～2010年累计投入工程总投资达172亿元，带动地方投资170多亿元。据统计，中央财政小农水项目实施以来，新增节水能力86亿立方米，新增、恢复有效灌溉面积5200多万亩，改善有效灌溉面积5900多万亩，新增农业综合生产能力116亿斤[①资料来源：水利部农村水利司。]。以湖北省为例，从2005年到2009年，全省小型农田水利事业共投入12.69亿元，其中，中央财政投入3.78亿元、省级财政投入2.62亿元、市县财政投入0.67亿元、农民群众投劳筹资5.62亿元；2010年，全省小型农田水利工程建设项目总投资达到8.03亿元，其中，中央财政投入3.21亿元，省级投资1.68亿元，市县投入0.84亿元，农民投劳筹资2.3亿元；中央财政投入的比重上升了10个百分点。自2009年以来，全省先后有37个县被纳入了全国小型农田水利重点县范围，各类主体总投入10亿元以上，其中42%为中央财政投入。再比如，“十一五”期间，内蒙古自治区水利、国土、扶贫、农业综合开发四部门用于农田水利建设的资金共64.94亿元，占水利总投入的38.78%。其中：水利投入22.66亿元，国土投入17.51亿元，扶贫投入2.46亿元，农业综合开发投入22.31亿元。在中央财政的主导下，目前各地小型农田水利投入已经基本形成了以中央财政为主体、各级财政分级负担、各部门共同参与的格局。

（三）积极完善投入机制，引导农民参与小农水建设

“十一五”期间，各地积极探索小型农田水利建设投入的新机制，引导用水者协会和农户等主体参与小型农田水利建设。2004年至2007年3月，广西全区农民用水者协会以“一事一议”的民主管理方式，调动农民投入水利建设的资金达2.3亿元，投工投劳3927.1万个工日。湖北省出台政策对“一事一议”的范围界定、投工上限、规范程序等作出明确规定，采取镇村号召、能人发动、集体组织、账务公开等办法，通过“一事一议”发动农民群众开展农村水利建设，在政府“以奖代补、民办公助”等方式引导下，农民每年投入农田水利建设近2亿个工日。

（四）小农水重点县建设加快，资金整合初见成效

2009年起，财政部、水利部分期分批实施了小型农田水利县建设，每个县每年由中央财政拨付800万元，地方财政配套800万元，用于改善小农水设施，提高粮食综合生产能力。目前，全国已启动850个重点县建设，其中，第一批重点县400个，第二批重点县450个。至2010年10月，第一批重点县项目已经基本完成，共维修改造塘坝1万多处，维修改造机电井6万多眼，配套改造小型泵站3000多座，新建雨水积蓄利用工程近2万处，整治渠道4万多公里，发展高效节水面积450多万亩，新增农业综合生产能力38亿斤。鉴于小型农田水利建设涉及部门较多、财政资金来源较为分散的现实，许多地方以小型农田水利重点县建设为抓手，积极探索凝聚财力、形成合力的有效形式，加大资金整合力度，变部门各自投入为政府统筹投入，变分散建设为集中打造、连片推进，大幅增加了小型农田水利的投入。如江西省在小农水重点县建设过程中，改变过去各自为战的模式，依托规划统筹整合部门资金，20个重点县共整合了现代农业、农业综合开发、国土整治、扶贫等涉及农田水利建设各项资金高达3.6亿元。各地以小农水重点县建设为平台，以县级农田水利规划为依托，以提高资金使用效率为目标，财政性资金大幅增长、部门资金有效整合、群众积极投劳的小农水建设投入新机制正逐步形成。

二、当前小型农田水利建设投入面临的突出问题

尽管“十一五”期间，我国农田水利建设取得重要进展，但长期形成的小型农田水利建设缺口尚未弥补，投入的稳定增长机制尚未形成。

（一）历史欠账缺口庞大

2002年，农村税费改革开始以后，各地的义务工和积累工相继取消，形成了农田水利建设的庞大历史欠账。根据课题组对吉林、甘肃、湖北、安徽、内蒙古等5个省份的调研数据，由“两工”取消造成农田水利资金投入减少量十分巨大。安徽省农村税费改革前，全省每年投入的劳动积累工约为5亿个工日，按每个工日10元折算，年投入相当于50亿元，另外，还有相当一部分群众集资，当时乡村的“三提五统”中有相当一部分资金也用于农田水利建设，这样基本能维持全省农田水利的简单运行和适量发展。据测算分析，全省现有的农田水利工程维修养护及管理以保证正常运行，每年约需31亿元；实现小型农田水利工程发展规划目标，每年约需13亿元，两项合计共需投入44亿元，而到2003年农村税费改革全面取消了“两工”以后，实际年平均投入约25亿元，缺口达19亿元。据湖北省不完全统计，全省用于水利建设投工投劳数量从2002年以前的每年10亿个左右呈直线下降趋势，近5年勉强维持在2亿个左右，且大都作为国家重点项目配套，用于农田水利工程的数量微乎其微。从全国情况来看，“两工”取消造成每年农田水利投入减少约80亿个工日，每个工日按均价折算为25元，这方面的缺口为每年2000亿元。自2003年至2010年，7年间累计缺口1.4万亿元。

投入的巨大缺口造成全国有一多半耕地缺少基本灌排条件，农田水利设施损毁严重，大型灌区骨干建筑物的损坏率近40%；中小型灌区干支渠完好率只有50%左右，配套率不足70%；小型农田水利工程设施配套率平均只有50%，渠道衬砌率仅为5%。全国小型自流灌区的渠道完好率只有47%，渠系建筑物完好率为51%；扬水灌区提水设备完好率为50%，渠道完好率49%，渠系建筑物为51%。全国灌溉水平均利用率只有48%。

（二）投入机制不完善

农田水利建设投入分散，各自为政，整体效益不能得到充分发挥。一是“投入渠道多，都是各搞各”。目前小型农田水利建设投入渠道，有水利部门本身的，有财政和水利结合的，还有国土整治、农业综合开发等等。由于部门间各自为政，工程规划及布局上缺乏统一考虑，建设投资标准也不一致，各部门要求不同，造成农村小型水利建设难以形成合力，整体推进难度大。二是“上面各搞各，下面难整合”。虽然有一些很好的整合探索，但总体来看，整合难度大。有些项目甚至重复建设。

按照目前国家水利投资政策，农田水利工程项目建设实行中央财政补助，补助比例一般为1/3、50%和60%，个别类项目为80%，地方资金配套压力比较大。实行税费改革以来，随着“两工”取消，农民负担减轻，但“一事一议”很难实行。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变相收费，投工投劳严重不足，跨村跨乡规模较大的农田水利建设更难组织，水利工程普遍陷入“劳力投入难、资金筹措难、建设组织难”的三难境地。另外，农业供水水价普遍在成本水价的40%左右，不能补偿成本，加之水费难收取，无法为水利工程提供稳定资金投入。在工程损坏失效时，管理者往往无力履行维修和更新责任，仅能发挥“只用不管”的作用。

（三）投入主体责任不明确

首先，中央和地方的事权与财权不匹配。1981年国家财政体制改革后，将农田水利费包干到地方后，农田水利建设成为地方应直接承担的责任。但是，1994年实行分税制，对中央与地方的收入分配进行了重大调整，中央财政收入占全国财政收入的比例由1993年的22%提高到1994年的55%，地方财政收入比例大幅下降。但是在财权调整的同时，未对农田水利建设的事权进行相应的调整，农田水利建设费用仍由地方负担，地方财政建设农田水利力不从心，尤其是县市一级财政更加困难，中西部的大部分县市是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设。2005年起中央设立小型农田水利财政补助资金，从2005年的3亿元增加到2010年的80亿元，也仅占2010年中央财政总支出预算的0.17%（2010年中央财政总支出预算46660亿元）。

其次，政府与农民在投入上的关系没有理顺。目前小型农田水利工程建设方式主要有以下几种：集中连片的工程，如大中型灌区末级渠系、塘坝、泵站等水源工程，一般由水利部门集中建设（有的地方称为“代建制”），主体工程公开招投标，受益群众投劳。分散的工程，如水窖等单户或几户受益的工程，一般采用“以奖代补”的方式，由群众自己建设，政府给予奖励。对于小型农田水利工程的建设方式，最常见的提法是“民办公助”。目前，一些小型农田水利工程建设项目的实际操作更像是“公办民助”，无论在资金投入上，还是在项目建设过程中，受益农户在工程建设过程中（立项、建设、验收等）的责任权利不明确。有些项目在建设过程中由政府（水利部门或乡镇政府）一手包办，农户参与决策和监督少。

（四）投入资金有待整合

从2005年开始，国家对小型农田水利建设实行专项投入政策；并于2009年启动小型农田水利重点县建设。在小型农田水利重点县建设政策中，为充分调动各方面积极性，要求以县级农田水利规划为依据，以小型农田水利工程建设补助专项资金为引导，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，积极整合各项涉及农田水利建设资金，统筹安排，集中使用。但目前各重点县普遍存在资金整合方面面临的困难，主要是资金数量小、标准不统一、整合难以形成合力。涉及小型农田水利建设投入和管理部门较多，包括发改、农业、水利、财政、开发办、扶贫办、土管等多个部门均参与支农资金的分配使用与管理，由于缺乏沟通、配合、协调，导致支农资金多头管理、多渠道分配、项目点多面广、资金安排分散，严重影响了财政资金的使用效益。资金整合中的问题具体表现在以下方面：一是部门积极性不高。整合前部门各自为战，对分管资金有充分的支配权，整合后必须服从全县统一安排，集中使用，削弱了部门对资金的支配权，部门利益受到影响，所以部门积极性不高，给整合工作增加了难度。二是有些专项资金难以整合。专项资金都明确有专项用途，并且有其具体的管理办法，对其整合直接影响到项目实施。如农业综合开发土地治理项目，工程必须严格按照设计执行，资金必须用于规定的项目区，否则项目不能通过上级验收。对这一类资金难以集中整合。三是部门职能交叉，财政难以统揽。由于现行行政体制因素，造成一些部门工作职能交叉、重叠。每年能从上级争取哪类资金、能到位多少很难确定，资金一旦下达又都有明确的专项用途，仅靠财政部门力量，难以统筹安排。

课题组在江苏、四川、甘肃等地调研期间，各地均反映参与农田水利建设的部门过多。通常情况下，水利部门是小农水建设的主体部门，国土部门以投入土地整治项目资金的方式进行农田水利建设，农业综合开发部门也是水利建设资金的重要来源。水利、国土、农业综合开发、扶贫、烟草等部门均会投入资金建设农田水利，项目重复建设频现。有基层同志反映，最多时有16个部门不同程度地涉及农田水利建设项目。虽然中央和省级部门加大了小型农田水利有关资金的整合力度，但是多数基层单位的小农水工程仍然是由多个部门组织实施，资金运用效率较低，甚至引发一些矛盾。比如，各个部门补助标准差异较大，国土部门和农业综合开发部门的水利建设资金基本不要地方配套，地方实施水利项目建设的积极性较高，而水利部门要求地方配套的比例较高，增加了相关工程的实施难度。

（五）社会参与明显不足

首先，农业投资效益低，农户投入意愿不强是农田水利建设滞后的重要原因之一。小型农田水利建设是政府和农民共同受益的事业，但由于农田水利一次性投入大，收益低，回报周期长，投资农田水利对农民吸引力不大。再者，改革开放后，大批农村劳动力转移至城市就业，农田水利建设投劳困难。改革开放之前建设农田水利的“人海战术”已难以适应当前的形势。各级政府公共财政已占据了资金投入的主体地位。从2009年的投资情况来看，全国共落实水利固定资产投资1702.7亿元，中央政府投资占39%，地方政府投资占46%，外资仅占0.21%，国内贷款占11%，企业和私人投资占2.2%，其他投资占1.59%。

其次，由于农田水利设施多数只具有排灌功能，不会直接产生稳定持续的现金流，以盈利为目标的银行业金融机构对农田水利建设支撑不足。国家开发银行和中国农业发展银行作为政策性银行，承担着为国家基础设施、基础产业和支柱产业提供长期资金支持的任务，包括为农业和农村经济发展服务。其中，农林水利设施也是其主要业务领域和贷款支持重点。但是，这两家政策性银行为水利设施、尤其是农田水利提供的贷款支持并不多。商业银行对水利设施的贷款支持更是杯水车薪。2009年全国水利固定资产投资中，国内贷款仅占一成。以湖北省为例，“十一五”前4年实际完成水利投资404亿元，其中中央投资完成了78%，省级及地方自筹投资完成了74%，而水利水电建设贷款仅完成了45%。

近年来，在农田水利建设投资中，往往强调建立“以政府公共财政投入为主，充分发挥市场融资作用，积极鼓励群众投入，广泛吸引社会资本参与”的所谓四位一体的政府和社会共同推动水利发展的体制机制。实际上，由于农田水利设施难以为投资者带来稳定可观的收益，与其他投资领域相比，社会资本和私人部门普遍缺乏投资于水利工程的内在利益冲动。这种所谓“广泛吸引社会资本参与”的政策取向，实属一厢情愿。

三、创新小型农田水利投融资体制机制

目前，我国农田水利投融资无论是从规模还是增速来看，都与建设项目需求存在着巨大的差距，依靠单一渠道，难以从根本上满足大规模水利建设需求。根据我国农田水利投融资的实际情况，在借鉴世界各国水利行业投融资经验的基础上，需要探索农田水利投融资新机制。总体思路是：坚持把公共财政投资作为农田水利建设投入的主渠道，实现投入主体的多元化；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；形成多样化融资方式，实现资金来源的多渠道。

一是加大各级财政投入，大幅度增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。中央财政要把农田水利作为投资重点，继续加大投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。省级财政要按照财政收入增长比例，优化支出结构，增加对小型农田水利工程建设的投入。耕地占用税新增部分要全部专项投入农田水利建设。提高水资源费征收标准，从征收的水资源费中每年安排资金用于小型农田水利工程建设。根据《全国小型农田水利建设规划》，到2020年全国现有灌溉面积中约有80%需要进行配套、改造。据测算，总投资约为4466亿元，年均投入约406亿元。考虑中央财政补助比例，建议中央财政专项补助资金每年不低于200亿元。

二是确保各级政府土地出让收益优先用于支持小型农田水利建设。弥补水利建设巨大的资金缺口，必须拓宽投入渠道。不仅要保障中央财政预算内基本建设投资向水利倾斜，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于水利建设。加快落实中央提出的“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策规定。考虑到各地政府土地出让收益规模与承担的农田水利建设任务的不对称性，需要中央集中一部分土地出让收益，主要用于支持粮食主产区发展农田水利。

三是建立小型农田水利工程经常性管护资金财政补助机制。小型农田水利工程平均使用年限为20年左右，需要定期进行维修和更新改造。建议将小型农田水利工程维修和更新改造经费列入中央和地方财政经常性支出，在县级财政设立小型农田水利工程维修基金。各县根据本县小型农田水利工程维修、更新的实际需要，由有关部门在此专项基金中安排资金及时进行维修和更新。据测算，维持小型农田水利工程长期正常运行每亩每年约需25元。若实施维修更新时，农民投劳折资占10%，每亩每年需由财政安排资金22.5元。中央、省、市、县财政按照5∶3∶1∶1的比例分担，中央财政每年约需安排100亿元。

四是建立农田水利资金整合机制。农田水利资金渠道多、主管部门多，涉及水利、农业、农业综合开发、国土、扶贫等部门和单位。要总结推广小型农田水利建设资金整合经验，既要立足现有体制环境，坚持以县级水利发展规划为基础，推进水利建设资金整合，也要鼓励各地积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径，打造资金整合平台，引导农发资金、烟水配套资金、以工代赈、土地治理等资金整合，通过项目的实施带动水利建设资金的集中使用，提高水利资金运用效率。抓紧制定国家小型农田水利工程建设规划，通过规划整合使用资金，落实资金使用计划，落实各部门在规划实施中的任务。

五是减免地方农田水利配套资金比例。农田水利建设任务较重的县，往往是农业大县或产粮大县，财政收入十分有限。应参照病险水库加固和饮水安全工程的建设标准，把小农水作为一项民生水利工程，由中央承担80%的小农水建设资金，20%由省财政完成配套，全部免除国家级扶贫开发工作重点县、集中扶贫片区、产粮大县水利建设配套资金。

六是改革完善水利建设基金制度。水利建设基金是各地重点水利工程建设、中小河流治理、重点城市防洪设施建设、地方水利工程维护、病险水库除险加固等投入资金的重要来源。鉴于全国水利欠账多、建设任务重、资金缺口大，建议延长水利建设基金征收年限至2020年，并适当扩大征收范围。确保三峡基金转化的重大水利工程建设基金、水资源费、城市维护建设税安排的水利建设基金等全部用于水利建设。

七是增加政策性金融对小型农田水利建设的投入。在中央财政预算内基本建设投资不足的情况下，应充分发挥政策性金融的作用，使其成为水利建设的重要融资渠道。农业开发银行自2007年开始开办农业综合开发和农村基础设施贷款，支持项目涉及农村道路、小农水、饮水安全、电网改造、污染治理、文教卫生设施建设等领域。应积极探索通过政策性金融获得资金支持，建设农田水利项目的新路子。财政投入和金融投入有效结合，为农业基础设施建设提供长期低息融资，是许多国家普遍的做法。应加快建立健全财政与金融相结合的投入机制，在资金来源、税收优惠、财政贴息、监管标准等方面对承担农业政策性金融业务的机构实行差别化政策，发挥政策性金融机构的信用放大功能，为水利等农业和农村基础设施建设提供中长期融资支持。建立政府水利投融资平台，支持干支渠续建配套为主的小型农田水利工程建设。

八是积极利用股权、债权融资、项目融资方式等新型融资模式。凡发展较快的基础设施部门，无不表现出全方位筹资、多形式投入的特点。相比较而言，水利建设仍缺乏这种多样化的筹资机制。今后，水利建设除了必须更积极地使用国内外贷款，还应当在形成自我积累机制、发行专项国债和通过政府担保发行工程项目债券等方面采取必要的措施。要正确进行政府和市场的定位，促进政府与私人部门的分工合作。对于经营性农田水利工程项目，应该明确和细化市场准入范围，为私人资本投资经营性农田水利项目提供完善的制度保证。同时，应该健全并且创新补偿机制，通过合理提高水价等方式，提高私人投资收益，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。政府对其经营活动还需给予必要的管制和引导，并在必要的情况下提供政府补贴、税收优惠等政策支持。

九是引导农民参与水利建设。农村税费改革取消“两工”后，为了有效地遏制投工投劳锐减的趋势，解决农村小型水利基础设施建设投入不足的问题，各地相继出台了引导和鼓励农民对直接受益的小型基础设施建设投工投劳工作的政策。对通过“一事一议”农民自愿积极集资、投工投劳兴建开展的村内农田水利设施建设的，各级财政给予奖补，并提高中央财政奖补标准。为了规范完善农民投工投劳政策，对农民投工投劳的范围、上限、程序等做出规定。

链接：国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题专题报道