各市、县人民政府,省人民政府各部门:

为进一步加快我省小型农田水利工程管理体制改革步伐,充分发挥小型农田水利工程效益,经省政府同意,现提出如下指导意见,请认真贯彻执行。

一、充分认识小型农田水利工程管理体制改革的重要意义

目前,我省已建成各类小型农田水利工程近二百万处,为改善农业生产条件、农民生活状况、农村生态环境和确保全省粮食稳定增产奠定了基础。但随着形势的发展,小型农田水利工程所有者主体缺位、管护责任不明、老化失修、经营管理不善、效益衰减等问题日益突出。认真解决小型农田水利工程管理体制存在的问题,加快推进小型农田水利工程管理体制改革是充分发挥我省农田水利工程作用的关键。因此,各级、各有关部门要统一思想,提高认识,切实抓好小型农田水利工程管理体制改革工作,扎实推进全省农田水利建设再上新水平。

二、明确改革对象、指导思想、原则和目标

(一)改革对象。

小型农田水利工程设施。

(二)指导思想。

全面贯彻中央水利工作会议和《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)精神,深化小型农田水利工程产权制度改革,明确所有权、使用权,落实经营权,强化管护主体责任和水行政主管部门管理责任,加快小型农田水利工程管理社会化改革进程,引导小型农田水利工程走向市场,实现良性循环和可持续发展。

(三)原则。

1.坚持民生优先,着力解决农村群众最关心、最直接、最现实的管理体制问题,切实维护农民用水权益。

2.坚持推进市场化改革,充分引入市场竞争机制,建立充满活力的工程管理和运营机制。除国家明确规定的“涉及地方人民群众生命财产安全的小(Ⅱ)型及以上水库”不准实行拍卖方式进行产权改革外,其他小型农田水利工程要面向社会、走向市场。

3.坚持责、权、利相统一,谁投资、谁所有、谁受益、谁负担,明晰所有权,落实经营权,强化工程建设和管护责任。

4.坚持政府扶持与农民自主兴办相结合,通过政策引导、资金扶持等手段,鼓励社会各界以多种形式参与小型农田水利工程建设、管理和经营。

5.坚持因地制宜,充分尊重农民意愿,实行民主决策,积极稳妥推进小型农田水利工程管理体制改革。

6.坚持节约用水,以建设节水型社会为目标,加强水资源统一管理,积极推广节水新技术,大力推行节水灌溉,提高水资源利用效益,实现水资源可持续利用。

(四)目标。

2012年12月前全面完成小型农田水利工程管理体制改革任务,建立健全适应农村经济社会发展需要的管理体制和运行机制。

1.以明晰工程所有权为核心,建立用水户协会等多种形式的农村用水专业合作组织和投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。

2.以建立良性运行机制为重点,采取承包、租赁、拍卖、股份合作等形式,搞活经营权,落实管理权。

3.除“涉及地方人民群众生命财产安全的小(Ⅱ)型及以上水库”外,明确不同类型小型农田水利工程所在县(市、区)、乡镇水行政主管部门的管理责任和管护经费补助办法。

4.以《水利工程供水价格管理办法》(国家发展改革委水利部令第4号)为依据,在充分考虑供水成本和用户承受能力基础上,合理确定非自用工程供水价格。

三、明晰小型农田水利工程所有权

确权是小型农田水利工程管理体制改革的前提和基础。县级水行政主管部门要牵头对小型农田水利工程数量、位置、产权归属、设施完好程度、管理形式、经营状况等逐一进行调查摸底、造册建档、划分类型,在此基础上明确各类工程的改革目标和完成时限。发展改革、国土资源、农业综合开发、扶贫等部门要做好职责范围内的小型农田水利工程基础数据统计调查汇总工作。要扎实做好各类小型农田水利工程产权确认工作,尤其要做好国家、集体参与投资的小型农田水利工程产权界定工作。

(一)不同出资方投资形成的资产产权界定。政府独资兴建的工程及参与投资经营性供水工程形成的股权为国家(县级水行政主管部门)所有。村集体或农村用水合作组织经营管理的工程,由国家补助资金形成的资产归农民用水专业合作组织所有。采用股份合作制兴建的工程,产权按股本或合同约定进行界定。村委会组织农民投资建设的工程,产权归农民所有。

(二)以农户自用为主的小微型农田水利工程产权界定。以农户自用为主的小微型工程实行“自建、自有、自用、自管”,产权归个人所有,产权证由县级水行政主管部门统一监制,乡镇政府核发。由国家补助资金形成的资产划归农民个人所有。农户自有工程未用完的水,依据当地物价主管部门核定的水价标准,允许农户之间按平等协商、互利互惠、有偿服务原则调剂余缺。

(三)受益农户较多的小型农田水利工程产权界定。国家补助、群众投工投劳和乡村集体投资兴建的村内小型农田水利工程,以及国家和集体共同投资兴建的跨村跨乡镇小型农田水利工程,产权归农村集体经济组织(村委会或用水合作组织)或合作人所有,产权证由县级水行政主管部门统一监制,乡镇政府核发。受益农户较多的小型农田水利工程实行多种形式的用水合作组织管理机制。

(四)村镇集中供水工程产权界定。以国家和集体投资为主修建的乡镇集中供水工程和跨村工程产权归国家(县级水行政主管部门为代理人)和参与投资的集体所有,所有者权益按出资比例划定,并由县级水行政主管部门组建工程管理委员会负责经营管理。以国家和集体投资为主修建的村、组集中供水工程产权归参与投资的各方共有,工程经营管理权授予受益范围内的用水合作组织;经用户协商同意,也可由村委会或村民小组先履行用水合作组织的经营管理职能。

(五)经营性小型农村供水工程产权界定。向乡村企业、果园、种植场、养殖场等供水的经营性工程,组建法人实体,实行企业化运作。单个人投资的工程,工程投资者作为责任主体;多方投资入股的工程,实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。由国家补助资金形成的资产,可优先转让给其他工程投资人或经营者,也可卖给其他个人经营。

(六)争议产权界定。对产权有争议的,由上一级政府委托本级水行政主管部门协调界定,也可提请法院裁定。

新建小型农田水利工程必须符合当地水利发展总体规划,坚持以农民自筹为主、国家补助为辅,多层次、多渠道筹集建设资金,同时明晰工程所有权和管理主体。

四、转换运行机制

(一)强化农村用水合作组织主力军地位。大力发展农村用水合作组织,建立健全以农民专业用水合作社为主体的农村用水管理体系。农村用水合作组织是在用水户自愿基础上,由成员或成员代表大会确定的农村集体经济组织管理机构。在基层组织健全、成员大会或成员代表大会同意的地方,可由村委会、村民小组履行农村用水合作组织职责。

农村用水合作组织主要职责是组织实施成员大会或成员代表大会有关小型农田水利工程资产管理的决议,制定和执行小型农田水利工程资产管理制度,组织对小型农田水利工程进行拍卖、承包、租赁、股份合作等体制改革,检查承包、租赁、股份合作经营者对小型农田水利工程资产的管理使用情况。农村用水合作组织可以自己经营管理工程,也可聘用有一定技术知识、生产经验和经营管理能力的人经营管理工程,受聘者直接对用水合作组织负责并受其监督。

(二)承包制。通过签订承包合同,由工程所有者将工程的经营管理权委托给承包者,承包者按合同进行经营管理。承包者可以是用水合作组织内部成员,也可以是外部人员或其他组织。

(三)租赁制。通过招标的办法与承租人签订租赁合同,在合同约定的期限内,承租人自主进行生产经营活动,按期缴纳租金,并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。承租期内允许继承,但承租人不得擅自转让;如转让须经所有者同意,由所有者与新的承租人重新签订租赁合同。

(四)股份合作制。通过资产评估,将工程资产划分为若干股,出售部分或全部股份,由两个或两个以上股东参与经营管理。股东按照章程或协议,可以用资金、土地、劳务、技术、设备等参股,共同拥有工程的所有权和经营权,实行按劳分配与按股分红相结合,并留出一定比例的公共积累用于工程的维修改造。实行股份合作的,要按照有关规定,订立股份合作章程。

以上各种方式必须依法签订合同,规定工程的性质、用途,明确双方的权利、义务、违约责任等。

(五)拍卖。将工程的使用权或所有权公开竞价出售,由购买者自主经营管理。根据工程设施的资产结构和规模,可以只出售使用权,也可以出售全部或部分所有权。

涉及地方人民群众生命财产安全的小(Ⅱ)型及以上的水库的所有权不允许拍卖,可按受益范围成立多种形式的用水合作组织;小型塘坝、抽水排涝泵站及小型渠道等工程设施,允许实行承包、租赁、拍卖或股份合作等经营管理方式。

(六)规范承包、租赁、拍卖等程序。要严格执行国家有关法律、法规,按照划分范围、界定所有权、资产评估、确定方案、公开招标、签订合同、报批备案、建档立案等步骤组织实施,规范化操作。

1.确定工程范围和所有权。对工程进行摸底,界定范围,明确产权归属,提出管理使用要求。

2.搞好资产评估,合理确定工程底价。根据工程设施的规模、使用年限、完好状况等,由具备资质的机构对固定资产进行资产评估。

3.组织公开招标。由产权所有者成立招标委员会,张贴或刊登公告,召开招标大会,竞价转让所有权、经营权或管理使用权。

4.签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律、法规和当地水利发展总体规划,明确规定发包方与承包方、出租方与承租方、卖方与买方的权利、义务和违约责任等。

5.工程改革所回收的资金归工程产权所有者。由政府投资建设的工程改革后回收资金归国家所有,缴入国库后由县级财政和水利部门监督使用,专项用于发展当地农村小型水利事业。财政部门要会同水利部门制定资金使用申报和监督管理制度。

6.改革后的工程供水水价及排水收费标准要按照《水利工程供水价格管理办法》规定,在当地政府的指导监督下,由供需双方在物价主管部门和水行政主管部门确定的指导价幅度内商定。

7.工程承包、租赁等合同年限可结合各类农田水利工程实际分别予以确定。

五、强化保障措施

(一)加强组织领导。各级政府要按照省政府的统一部署,明确责任,分解任务,制定改革方案和措施,建立完善机制。县级政府要切实承担小型农田水利工程管理体制改革主体责任,扎实做好改革的实施工作。乡镇、村要抓好落实,探索适合本地不同类型小型农田水利工程的管理体制和机制。要鼓励引导农民群众参与改革,支持农民组建各种形式的用水合作组织。

(二)搞好协调配合。各级水行政主管部门要牵头做好组织、协调、指导、服务和督促检查等工作,统筹推进小型农田水利工程管理体制改革。各级发展改革、财政、国土资源、农业等部门要加强同水行政主管部门的沟通,逐步完善改革配套措施,为小型农田水利工程实现自主管理、民主管理和良性运行创造有利条件。

(三)依法规范推进改革。各级特别是县级水行政主管部门要依照有关法律、法规,坚持从实际出发,确定各类小型农田水利工程的产权确认办法和经营方式,宜包则包、宜租则租、宜卖则卖、宜股则股,不搞一刀切。工程产权所有者或代理人要在充分考虑用水群众利益的基础上,选择有利的经营形式,制定切实可行的工作方案。完成管理体制改革的工程管理者要把所有相关文件资料报水行政主管部门备案。工程产权、使用权发生转移时,要及时办理变更手续。

(四)强化运行服务和监督。各级水行政主管部门要切实履行管理职责,统筹制定全面系统的农田水利建设、管理和发展规划,建立完善各类水利设施的运行和管理制度,认真落实改革后农村水利工程安全运行的属地责任,探索完善对小型农田水利工程管护主体的奖补机制和办法,加强政府集中投入项目区的运营管理,对保留公益性功能的少数小型农田水利工程在财力物力上给予支持,确保其安全、可持续运行。严禁掠夺式开发和垄断水资源及擅自改变工程用途的行为,坚决制止截留挪用水费和无偿平调农民投工等行为。要落实国家现行的优惠政策。水利部门要会同财政、发展改革等部门制定改革后小型农田水利工程管养资金筹集使用办法,建立规范的资金投入、管理、养护、维修和监督机制,确保小型农田水利工程长效运行。

(五)健全服务体系。要把小型农田水利工程纳入基层水利服务范畴,改革后的各类小型农田水利工程可享受政府基层水利的公共服务。要形成乡镇、村基层水利服务体系。结合以乡镇或小流域为单位的基层水利服务机构建设,提高对小型农田水利工程的水资源管理、防汛抗旱排涝等公益性服务水平。

(六)增强依法治水意识。小型农田水利工程的所有者和经营者必须严格遵守有关法律、法规,坚持依法治水、依法用水、依法管水,自觉接受水行政主管部门的监督和指导,服从防汛抗旱调度,不得擅自更改工程功能,特别是必须确保蓄水工程安全和防洪安全。水利部门要在保障工程安全、服务农民、农业用水的基础上,提高工程运行效益和投资人及经营管理者收益。

(七)鼓励和支持农民兴办小型水利设施。按照多筹多补、多干多补的原则,加大村民“一事一议”筹资筹劳财政奖补力度。对符合《河南省人民政府关于印发河南省村民一事一议筹资筹劳管理办法(试行)的通知》(豫政〔2010〕36号)的村内小型农田水利基本建设以及政府给予资金支持的多村共同直接受益的小型农田水利设施项目,要按照规定积极开展筹资筹劳活动,充分调动和保护农民群众参与小型农田水利工程建设的积极性。同时,鼓励社会资金参与农田水利工程建设。

(八)加强对小型农田水利工程管理体制改革工作的监督考核。把小型农田水利工程管理体制改革成效纳入“红旗渠精神杯”竞赛活动考评范围,鼓励先进,督促后进。

河南省人民政府办公厅             

二○一一年八月十六日