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李国英:在2011年全国基层水利服务体系建设(南方片)现场会上的讲话
2011年8月19日
  水利部副部长     李国英  
    编辑:管理员 归档时间:2011/8/26    

同志们:

在中央水利工作会议刚刚召开不久,全国上下全面谋划水利改革发展大计的重要时刻,我们在湖北潜江召开基层水利服务体系建设现场会。这次会议的目的就是按照今年中央一号文件和中央水利工作会议关于“健全基层水利服务体系”的明确要求,积极推动各地尽快“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系”。水利部党组对这次会议非常重视,陈雷部长批示要把会议开好,把基层水利服务体系建设工作抓紧、抓好。财政部吕恒心处长、中央编办陈颖处长百忙当中专门抽出时间到会指导,湖北省赵斌副省长出席会议并发表了热情洋溢的讲话,各有关省(区、市)水利厅负责同志和新闻媒体的朋友们踊跃与会,充分表明大家对基层水利服务体系建设的高度重视、热情关切和鼎力支持。

考虑到我国南北方自然条件、水资源条件、水利建设任务、工程管理形式等因素的差异,为便于相邻相近的地区更好地互相交流借鉴,会议分南北两片分别召开。南方片现场会之所以选在湖北召开,是因为湖北是水利大省、农业大省,近几年来湖北省委省政府和水行政主管部门高度重视基层水利服务体系建设,努力推动基层水利管理体制改革,积累了丰富的经验,取得了很好的成效,近期又在研究出台加快基层水利服务体系建设的政策措施。湖北省潜江市经过多年不懈努力,建立健全了基层水利服务体系,破除了基层水利发展过程中的体制性障碍,全面提高了基层水利服务能力。在这里召开现场会,可学习经验,增强信心,拓宽推进基层水利发展的思路。

昨天,我们参观了两个县7个点,给大家留下了深刻的印象,代表们普遍反映受到了启发和鼓舞。刚才,湖北水利厅、浙江水利厅等6个单位作了发言,既有省级层面的,也有县级层面的,还有最基层的,介绍了各自的经验、做法和打算,很有代表性,讲得很好,希望大家充分交流、学习借鉴。下面,我讲几点意见,并希望与大家共同探讨。

一、基层水利服务体系建设的历史演变及其效果

基层水利服务体系始建于20世纪50年代末,随着水利事业的发展和改革开放的深入而逐步发展变化,大致经历了五个发展阶段。一是设员建站期。50年代末,一些地方为了推动合作社建设,在公社设立水利员从事水利工作,成为乡镇水利站的雏形。随后水利事业不断发展壮大,特别是20世纪六七十年代,随着大规模水利建设的开展,大部分公社设立水利员,高峰时全国共有水利员50多万人,不少公社开始建立水利站。二是改革转型期。农村实行联产承包责任制以后,随着农村集体经济的削弱,水利站开始失去经济支撑,人员大量流失,功能严重衰减,到1985年全国水利站近一半人员流失,不少水利站名存实亡,农田水利设施损毁严重,对农业生产造成较大影响。三是恢复发展期。1986年国务院全面部署开展建立健全乡镇水利站的工作,有关部门出台了定编定员文件。1992年国务院办公厅又进一步明确,水利站实行县水利局和乡镇政府双重领导,以水利局为主的领导体制。到1992年全国共设置水利站3.2万个,定编12万多人,初步形成了基层水利服务机构的框架,为农村经济社会特别是基层水利的发展提供了重要支撑。四是用水合作组织形成期。在随后的十几年间,由于乡镇机构改革、基层水利工作弱化等原因,部分乡镇水利站逐步被合并和撤销。20世纪90年代末,一些地方开始建立以用水户协会为代表的用水合作组织,2005年水利部、国家发展改革委、民政部联合印发了《关于加强农民用水户协会建设的意见》,对农民用水合作组织的性质定位等进一步予以明确,有力推动了用水合作组织的发展,目前全国共建成用水合作组织5万多个,管理灌溉面积3亿亩。五是服务体系建立期。2006年国务院关于《加强农业社会化服务体系建设的意见》要求,着眼于新阶段农业农村经济发展的需要,通过明确职能、理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新机制等一系列措施,深化改革,加快包括水利、林业在内的农业社会化服务体系建设。大部分省(区、市)高度重视,采取一系列办法措施加强基层水利服务体系建设,乡镇水利站(所)建设得到加强,农民用水户合作组织得到发展,其它社会化、专业化基层水利服务组织开始出现。今年中央一号文件出台后,各地进一步加大工作力度,积极研究出台加强和完善基层水利服务体系建设的指导意见。

总的来看,各个时期各地都在针对自身特点;不断探索适宜的基层水利建设管理模式,有力地促进了地方水利的建设与发展。但我们也要看到,基层水利服务体系建设还很不完善,存在问题还比较多,远不能适应当前水利改革发展的需要。据调查,目前全国仅有61.1%的乡镇设有水利站,一些乡镇只设1-2名水利员,有的既无站也无员,已有水利站1/4靠自收自支,经费没有保障。不少地方基层水利服务体系线断、网破、人散,导致一些地区农村水利不仅存在田间工程不配套等工程建设上的“最后-一公里”问题,也出现了末梢管理薄弱等工程管理上的“最后一公里”问题,出现了农村小型水利工程“政府管不到,集体管不好,群众管不了”的局面。

通过回顾各个时期基层水利服务体系发展情况,总结不同时期、不同地区的经验、教训,不难得出这样的结论:不管经济体制怎样改革,不管生产关系如何调整,水利都是支撑经济社会发展的重要基础,健全和完善基层水利服务体系则是确保水利生产力发展的重要保障。加强基层水利服务体系建设,农村水利事业就会蒸蒸日上,良性发展,忽视基层水利服务体系建设,农村水利事业就会停滞不前,甚至倒退滑坡。

二、增强基层水利服务体系建设的紧迫感和责任感

今年中央一号文件和中央水利工作会议为今后10年水利发展规划了宏伟蓝图。未来10年,水利将迎来新的跨越式发展。历史的经验证明,实现新的发展,不仅要建立完善的工程体系,而.且要建立健全完善的管理服务体系。

(一)建立健全基层水利服务体系是党中央对农村水利工作的重要部署

今年中央一号文件的出台和中央水利工作会议的召开,标志着水利改革发展进入了一个新的历史纪元。中央一号文件不仅明确要求把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,突出加强农田水利等薄弱环节建设,同时也在不断创新水利发展体制机制的要求中明确提出“建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系,全面提高基层水利服务能力。以乡镇或小流域为单元,健全基层水利服务机构,强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能,按规定核定人员编制,经费纳入县级财政预算。大力发展农民用水合作组织”。在中央水利工作会议上,胡锦涛总书记、温家宝总理也都明确要求健全基层水利服务机构,加大对防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务、乡镇水利站、农民用水合作组织的扶持力度,建立健全基层水利服务体系,夯实基层水利工作基础。这是党中央、国务院分析总结我国水利建设管理的经验,科学研判水利工作面临的形势,统筹规划未来水利改革发展目标而作出的正确决策和重要部署,符合现阶段我国农村水利发展的实际,也是确保实现农村水利事业又好又快发展的必由之路。我们必须提高认识,统一思想,凝聚力量,强化措施,不折不扣地落实好中央的决策部署,扎扎实实地抓好基层水利服务体系建设。

(二)建立健全基层水利服务体系是实现农村水利可持续发展的迫切需要

当前和今后一个时期,农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。为此,中央决定,突出加强农田水利等薄弱环节建设,斥巨资大兴农田水利建设。可以预料,未来10年,农村水利建设管理任务将会十分繁重,各类项目将遍布全国的村村寨寨,涉及千家万户。面对如此巨大的投入,如此繁杂的项目类型,如此艰巨的建设任务和运行管理要求,我们面临的挑战也将是空前的。过去一段时期,中央财政投资主要安排大型重点工程,安排地方一般性项目较少,大多数地方财政投资安排的农村小型水利项目也少,这种情况下,基层水利服务体系不健全、不到位也不会凸显不适应,但随着近几年面向基层、面向农村的中央水利投资项目越来越多、地方政府建设水利的积极性越来越高、群众加快农村水利发展的要求越来越迫切,若基层水利基础工作薄弱、管理能力不足、服务体系不健全,则会明显暴露出不适应的问题。我们不仅要把农村水利工程建设好,还要把工程维护好,用得好,保证建得成,管得好,长受益。而要把工程建好、管好、用好,没有健全的基层水利服务体系,没有过硬的基层水利队伍,是根本不可能的。只有在加强农村水利工程建设,解决工程“最后一公里”的同时,同步加强基层水利服务体系建设,解决管理“最后一公里”的问题,才能巩固农村水利建设成果,实现农村水利的可持续发展。

(三)建立健全基层水利服务体系是适应农村生产经营方式转变的必然要求

随着农村经济社会的发展,农村生产力和生产关系不断调整,农村水利建设也呈现一些新的特点。一是“两工”取消后,过去靠集体组织“两工”维护农村水利工程的方式行不通了,需要通过基层水利服务组织来解决千家万户家庭经营的个体性与农田水利设施建设的公共性的矛盾。—二是随着农村劳动力大量离开农村,能够承担农田水利建设和管理任务的人员越来越少,靠千军万马干农田水利的作法已基本成为历史,需要通过基层水利服务组织来解决劳动力紧缺与水利建设管理任务繁重的矛盾。三是随着农民收入渠道的增多,越来越多的农民不再依靠土地,土地流转加快,农业企业、种植大户不断涌现,农业生产规模化速度加快,需要通过基层水利服务组织来指导协调水利建设与管理工作。四是随着农村经济和现代农业的发展,农村水利建设与管理的机械化、专业化、现代化要求越来越高,需要有专业化的水利服务组织来做技术支撑。因此,要适应农村生产经营方式的转变,适应水利向更高发展阶段的推进,必须加强基层水利服务体系建设,以健全的基层水利服务体系来实现农村生产经营方式的专业化、集约化和现代化。

总之,无论从落实中央对农村水利工作的重要决策部署,从实现农村水利可持续发展的迫切需要,还是从适应农村生产经营方式转变的要求出发,都必须建立健全基层水利服务体系,这是我国农村经济社会发展的客观规律和必然要求。对此,我们要有充分认识,牢牢把握国家加快水利发展的重要机遇,加快推进基层水利服务体系建设。

三、强化基层水利服务体系建设的功能性、系统性和有效性

今年中央一号文件已对基层水利服务体系建设作出了全面部署,提出了总体要求。贯彻落实中央精神,做好基层水利服务体系建设工作,应把握好以下重点。

(一)基层水利服务体系建设的基本框架

基层水利服务体系之所以称为体系,应该是为基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织与机构形成的有机整体,不是某一个组织或者某几个机构的代称。基层水利服务体系至少应包括以下三个层面的内容:一是基层水利服务机构。它是以小流域、区域或乡镇为单元设置,作为县级水行政主管部门的派出.机构,是国家最基层的水利单位,在其辖区内行使水行政职能,主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能,其特性是政府职能的延伸,是基层水利服务体系的基础力量。二是农民用水合作组织。它是按照一定章程,由受益农户自愿组成,自我服务的民间合作组织,它填补了农村小型农田水利工程管理主体的缺位,是解决小型农田水利设施的公共性与农户家庭经营的个体性矛盾的有效途径,是农民群众自主兴办和管理小型农田水利工程设施的社会团体,其特征主要是合作互助,主要从事受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解,负责末级渠系的建设与管护等。三是准公益性专业化服务队伍。因其服务对象是具有公益性的灌溉设施,所以它的服务不能是盈利性的,服务成本的付出应享受国家财政补贴,如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等。它是适应农村水利建设管理新形势的要求,为农民提供水利技术服务的专业化队伍,包括专业设备提供、维修服务等,其特征主要是专业和技术服务。一般应由县水行政主管部门负责组建。三者相互联系,互为补充,互相支撑,共同解决水利建设管理的“最后一公里”问题。

(二)基层水利服务体系功能定位及运行机制

基层水利服务机构建设,重点是定性质、职能、编制、隶属关系。一是明确公益性职能。多年来,基层水利服务机构职责不清,公益性职能与经营性服务混为一体,与管水单位合署办公,与施工企业“两块牌子一套人马’’等现象比较普遍,既影响了作用的发挥,也影响了政府给予的保障程度。今年中央一号文件明确要求强化水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能,这是新形势下基层水利服务机构建设的准确定位,也是搞好基层水利服务机构建设的重要前提。在确定基层水利服务机构职能时,应把上述公益性职能固定下来,把可以由市场解决的经营性服务分离出去,按市场方式运作。二是科学设置机构。基层水利服务机构设置要综合考虑当地经济社会发展水平、水资源禀赋、幅员面积、水利及农业生产特点等因素来设置,在水利建设和管理任务较重地区,可以以乡镇为单元建立基层水利服务机构,其他地区可以以流域或区域为单元建立基层水利服务机构。三是理顺隶属关系。基层水利服务机构是基层水利服务体系的核心力量,应作为县级水行政主管部门的派出机构,行使相应的行政职能。要实行“条块结合、以条为主”的管理体制,县级水行政主管部门负责人员调配和业务指导,人员考评、晋升、调动充分听取所在乡镇等地方的意见。这种隶属关系,有利于县级水行政主管部门统一调配基层水利服务机构的力量,避免乡镇各、自为政,力量分散,从而能更好地适应当前和今后一段时期大规模开展农村水利建设的要求,适应农村水利规模化、专业化、现代化发展的形势。四是,合理核定编制。要综合考虑当地农村水利设施数量、灌溉面积、农业生产特点等因素,按照专业、精干、效能的原则合理确定。要确保一线工作的水利技术人员比例及其专业性质,保证其公益性职能的正确履行。

农民用水合作组织,在农村水利建设与管理过程中,鼓励和引导农民自愿组织起来,互助合作,承担直接受益的农村水利工程建设、管理和维护责任,可以解决农村土地家庭承包经营后集体管水组织主体“缺位”的问题,解决大量小型农村水利工程有人用、没人管的问题,是农村取消“两工”后,调动农民群众参与农村水利建设与管理的重要途径。多年的实践证明,农民用水合作组织在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效。推进农民用水合作组织的发展和改革,深受地方政府、水利工程管理单位和农民群众的欢迎。对此,2005年国务院办公厅转发的《关于建立农田水利建设新机制的意见》给予了明确支持,“鼓励和扶持农民用水协会等专业合作组织的发展,充分发挥其在工程建设、使用维修、水费计收等方面的作用”。为了扶持、鼓励和规范农民用水合作组织建设,水利部、国家发展改革委、民政部联合印发的《关于加强农民用水户协会建设的意见》,对农民用水合作组织建设的指导思想和基本原则、职责和任务、组建程序、运作机制、能力建设、扶持政策等都提出了具体的指导意见。各地要进一步提高认识,统一思想,采取切实有效的措施,加强和积极培育、支持农民用水合作组织建设。

专业化服务队伍,作为向农民群众提供专业化服务的组织,适应农村水利规模化、专业化、现代化发展趋势的必然要求,是农村水利建设管理的重要技术服务力量。但专业化服务队伍的建设,除抗旱服务队经过几年实践逐步摸索出一套较为成熟的管理经验外,其他都还在探索之中。胡锦涛总书记在中央水利工作会议上提出,要加大对防汛专业抢险队、抗旱服务队、水利科技推广服务等专业服务组织的扶持力度。各地要结合各自的实际情况,根据本地农村水利建设管理的实际需求,积极探索、总结适应本地特点的专业化服务队伍建设管理模式,积极推进专业化服务队伍建设。

(三)完善基层水利服务体系运行机制

一是完善人事管理制度。要认真研究“条块结合、以条为主”前提下,基层水利服务机构人事管理的新机制,要合理划分县级水行政主管部门和乡镇政府在基层水利服务机构人事管理方面的职责,确保县级水行政主管部门和乡镇政府有效管理落到实处。要科学设岗、竞聘上岗,  以岗定人、能进能出,逐步实现水利员资格准入。二是健全工作考核评价机制。把基层水利』艮务机构工作机制建设放在突出位置,建立岗位责任制,明确服务内容,量化考核指标,实行日志制度,建立由服务对象、所在乡镇政府和主管部门三方参与的考评机制,并将考评结果与职务晋升、.职称评聘、解聘续聘等挂钩。三是创新服务方式方法。要根据新阶段新特点,从方便群众的角度出发不断创新服务方式,积极探索建设水利服务“110”,大力推广服务承诺制,逐步形成咨询服务方便化、应急服务快速化,政务信息公开化的服务新机制。

(四)强化基层水利服务体系保障措施

投入不足、保障不力是基层水利服务体系不健全、服务功能不强的主要原因,这个问题不解决,服务体系就很难巩固和发展。解决这一问题,必须明确县以上各级政府的保障责任。如果保障措施让乡镇政府来负责,受乡镇政府能力所限,体系不稳的隐患就会长期存在。因此,今年中央一号文件明确规定“经费纳入县财政预算”。在中央水利工作会议上,胡锦涛总书记的讲话中进一步明确参照农技推广体系的做法推进基层水利服务体系建设,类比农业服务体系建设做法,省区和中央有关部门要共同承担基层水利服务体系能力建设的相关责任。

在基层水利服务体系建设过程中,要按照基层水利服务机构的公益性服务职能和性质,由县级财政将其人员工资、补贴和日常办公经费纳入县级财政预算,由财政全额负担。对于贫困县应按农村综合改革的有关政策,由省、市财政适当给以补助。要落实基层水利服务机构人员参加事业单位养老保险的有关政策,执行事业单位养老保险制度。要逐步加强基层水利服务机构基础设施规范化、标准化、制度化建设。水利部正在制定基层水利服务机构建设标准,争取尽快颁发。各地要按照填平补齐的原则,加强基础设施建设,改善技术装备和服务手段,切实提高基层水利服务机构服务能力。要加强农民用水合作组织的能力建设,有计划有步骤地扶持农民用水合作组织建设。要制定扶持准公益性专业化服务队伍发展的相关政策,促进其健康、快速发展。

四、扎实抓好各项工作的落实

基层水利服务体系是水利改革发展的基础,推进基层水利服务体系建设对于保障群众生命财产安全、用水安全,对于提高我国农业综合生产能力,保障国家粮食安全意义重大。各级水行政主管部门要以高度负责的精神,求真务实的作风,切实有效的措施,积极推进基层水利服务体系建设。

(一)提高认识,加强领导

基层水利服务体系建设,政策性强、涉及面广、任务繁重、影响长远,各级水利部门的领导必须高度重视,狠抓落实。要主动谋划,主动向党委、政府汇报,提出建议意见,积极争取党政领导的重视和支持,推动落实。要主动加强同编制、人事、财政、发展改革、劳动保障等部门的沟通协调,争取支持,共同研究制定落实政策,推动基层水利服务体系建设在政策层面取得实质进展。

(二)明确目标,落实责任

今年中央一号文件对基层水利服务机构建设提出了明确要求,水利部、财政部、中编办准备出台具体指导性文件,计划用两年时间完成基层水利服务机构的建设任务,各地按照这个目标去部署、去谋划、去推进。要出台实施意见和操作办法,制定路线图和时间表,加大工作力度,积极沟通协调,突破重点难点,  同时做好组织实施工作。本省区实施意见出台以后,水利部门要及时加强对县级工作的指导,逐县指导制定实施方案、逐县审查实施方案、逐县督促落实实施方案,确保两年内基本建成全覆盖的基层水利服务机构。

(三)因地制宜,合理设置

基层水利服务机构的设置要因地制宜,能按流域设的按流域设,能按乡镇设的按乡镇设。现有的运行好的,要按照中央一号文件的要求进一步巩固完善。尚未建立完的要按照中央一号文件的要求一步到位。要坚持先行先试、典型引路,积极引导和鼓励各县按照中央一号文件的要求,结合各自条件,积极探索有效的建设管理模式。

(四)项目挂钩,促进落实

要把基层水利服务机构建设情况作为水利项目立项的重要条件,与项目立项直接挂钩。目前,安徽等省区建立了基层水利站奖励机制。有些省区把基层水利服务体系建设纳入农田水利基本建设评比竞赛范围实行一票否决。今年从第三批小农水重点县开始,将建立健全基层水利服务体系作为小农水重点县建设的重要目标。明年要把基层水利服务机构建设作为农田水利工程项目立项的约束条件,推行“先建机制后建工程,不建机制不建工程”的做法。这不仅是突破当前农村水利发展瓶颈的需要,更是保证工程建得起、管得好、长受益的客观需要。

(五)总结交流,不断完善

当前基层水利服务体系建设尚处在探索阶段,经验不多、问题不少,不能指望一步完善,一蹴而就,可以先繁荣、后规范。各地要积极探索,摸索经验。要建立信息沟通机制,密切关注各地动态,及时做好情况沟通,切实加强信息交流,及时发现问题、及时解决问题,建议媒体关注基层水利服务体系建设的好典型,弘扬先进有效的好经验、好做法,为推进基层水利服务体系建设营造良好的舆论氛围。

同志们,推进基层水利服务体系建设是一项重要而艰巨的工作。我相信,在各级党委政府的高度重视和领导下,在各级编制、财政、人事等部门的支持下,在水利干部职工和广大农民群众的共同努力下,基层水利服务体系建设一定会取得预期的成效,为保障农田水利工程长期发挥应有效益做.出积极贡献!

谢谢大家!

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