我省自1995年在世行项目区内开展用水户参与灌溉管理试点工作以来，通过创办试点，积累经验，到稳步推广，经历了10多年的发展历程。截止目前，全省共组建农民用水者协会近2000个，控制灌溉面积1800余万亩，参与农户达180余万户。

一、大力发展农民用水者协会取得的成效

我省在农田灌溉工程中积极推广农民用水者协会参与工程的建设和管理，既促进了灌溉事业的发展，产生很大的灌溉效益，又有十分明显的社会效益。归纳起来，主要体现在如下几个方面：

(一)理顺了农村灌溉用水秩序。为了建立适应新形势发展要求的新体制，大力发展农民用水者协会，有效理顺了农村灌溉用水秩序。一是破解了农村用水户分散难以组织的难题。以水文边界为单元将分散的农户组建成农民用水户协会，内部实现“自我管理、自我约束、自我服务、自我发展”；当地政府和水行政主管部门从农业灌溉用水繁重的协调事务中得到了“解放”，管理单位要直接面对千家万户局面的压力减轻了。二是化解了基层用水矛盾。用水矛盾的及时解决，有利于基层稳定。以漳河三干渠为例，未建协会前逢大旱年，打架斗殴等严重事件时有发生；普及用水户协会后基本没有发生重大水事纠纷。此外，组建协会后，农民将水费交给协会执委会，直接与供水单位挂钩，中间环节大大减少，避免了水费收取层层加码，消除了潜在矛盾。三是完善了灌区管理体制。我省漳河等灌区在完成管理体制改革的同时，协会成为灌区支渠以下管理责任主体，负责渠系的维修养护，与灌区管理单位签订供水合同并配水到户，完善了“灌区管理+协会+农民”的灌区管理体制。

（二）提高了灌溉用水效率效益。协会成立后，灌溉效率和服务水平有明显的提高。一是增强了农民节水意识。农民参与灌溉管理，特别是在推行“两部制水价”过程中，协会参加末级渠系水价商定，农民切身感受水资源的经济价值，有效地增强了节水意识。二是强化了灌溉用水计划性。协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面明显比过去管水组加强了。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。三是扩大了有效灌溉面积。由于协会建立后，普遍改善了工程状况，多年灌不上水的下游恢复了灌溉。近几年,我省通过灌区“两改一提高”，恢复和改善400多万亩灌溉面积，其中近三成来自协会的贡献。如漳河三干渠洪庙支渠，建协会时灌溉面积3800亩，后来恢复到5200亩。

（三）加强了小型农田水利设施建设和管理。十余年灌溉管理的实践，充分说明农民用水者协会是确保田间灌溉工程良性运行的最佳模式之一。一是成为了小农水工程设施建后管护改革的突破口。农民用水户协会的快速、健康发展，在加强田间灌溉工程管理的同时，带动和促进了适合其它类型的小型农田水利工程特点的管理模式，例如山丘区根据小型蓄水工程的特点，创造出了产权受益者共有的管理模式；鄂北岗地的机井工程及水源工程，实行承包、租赁、拍卖、股份合作等产权制度改革。二是形成了农民“一事一议”参与小农水建设的支撑点。我们通过对当阳黄林支渠、宜昌鸦鹊岭、漳河二干渠、京山孙桥等十余个乡镇进行调查时，发现只要是由农民用水者协会组织实施的农村小型水利基础设施建设的“一事一议”，效果十分理想，议事的成功率超过90%以上。三是构建了小农水工程建设政府主导、群众主体的结合点。近几年，国家出资的一批小型农田水利基础设施建设专项资金项目是农民用水者承担建设，由农民用水者协会组织受益农民自始自终参与工程建设全过程，工程建成后，政府将工程设施的所有权、使用权、经营权、管理权移交给农民用水者协会。这种模式，解决了政府不能解决的诸如组织群众投工投劳的问题，受益农民参与管理，自主管理意识明显增强，效果十分明显。

二、我省发展农民用水者协会的主要做法及经验

我省通过大力发展用水专业合作组织，创新工程建设和建后管护长效机制，充分发挥农民用水者协会的建管作用，涌现出如全国农水系统知名的当阳市东风三干渠、黄林支渠农民用水户协会，取得了一定的成绩。主要做法及经验是：

(一)合力推进。水行政主管部门及灌区水管单位要积极发挥作用，扶持农民用水户协会发展。我省各级水行政主管部门通过成立专班、总结经验、培训交流和媒体宣传，积极培育和推广农民用水户协会，扎扎实实地推动了协会的发展。先后下发了《关于加强农民用水者协会审查登记的通知》、《湖北省农民用水者协会管理办法》，各地还相应出台了一系列管理办法和指导意见，为农民用水者协会的发展提供了制度保障。截止目前，组织出版如《灌区用水自主管理探索与实践》等培训教材10余套，共向水管理单位和协会发放3000余册，培训人员3600余人次。灌区水管单位作为灌区专管机构，处在水行政主管部门和农民用水户协会联系的中间环节，较为全面掌握了灌区工程水文情况，在调配水、水费计收方面发挥了支配作用，在发展和规范协会方面具有不可替代的地位。要重视发挥灌区水管单位在扶持农民用水户协会发展中的地位，调动灌区水管单位在发展和规范协会中的积极性。

(二)统筹改革。统筹推进小农水产权制度改革和水管单位改革，为协会健康持续发展提供好的制度环境。农民用水户协会的发展、水管单位改革和小农水产权制度改革都是农村水利改革的重要内容，缺一不可，相互关联，需要统筹推进。实践证明，灌区水管单位的实质性改革，必然产生促使农民用水户协会发展的强大动力，有利于协会规范组建，也是推进协会发展的关键所在。如漳河灌区、东风渠灌区和天门引汉灌区水管单位体制改革基本到位，农民用水户协会也比其他灌区发展要好。小农水产权制度改革的推进，则是农民用水户协会可持续发展的有力保障。由于灌区产权制度改革滞后，用水户协会难以按水系（用水单元）组建，大多数协会仅发挥了灌溉供用水和收取水费的职能。要在按程序组建协会的同时，明晰协会管理的渠系、协会范围内的小型水源设施、排灌设施等所有权、经营权和管理权，调动协会各用水户管理和维护的主动性和积极性，实现灌区持续发展。

(三)“两改”同步。各级财政要持续增加小农水建设的投入，将推广农民用水户协会为主的小农水管理改革与田间末级渠系改造有机结合起来，同步推进。近几年来，我省通过小型农田水利重点县建设，每年改造末级渠系5000千米左右，在改善农业灌溉条件、推进灌区改革方面成效显著。我省在加强末级渠系建设和管理方面做了大量工作，实践证明，各级财政安排部分资金，以农民用水户发展为载体，加强末级渠系建设，是有效可行的途径。通过协会开展“一事一议”，可以更好的发挥财政资金的效益，有效改变末级渠系工程状况。同时，也调动了地方政府、灌区管理单位和受益农户组建规范好农民用水户协会的自觉性和积极性，有利于加强农民用水户协会的运作能力建设，从而形成末级渠系良性运行机制。

三、存在的问题及其原因分析

近几年，我省用水户协会发展十分迅猛，在农村水利建设和管理中的巨大作用是毋庸置疑的，大力发展用水户协会也是一项农村水利改革重要任务。但现有协会也存在一些不容忽视的问题，主要是协会内部运作不规范，表现在以下几个方面：

（一）部分职能失位。我省绝大部分农民用水者协会只履行了农业供水、水费收取、水事协调等职能，而其它职能出现失位，更有个别地方组建的农民用水者协会主要职能仅仅是收取水费。

（二）管理标准不明确。很多协会管理粗放，没有合理确定协会人员岗位设置、职能划分、管理目标和保障措施，管理标准不明确，工作业绩无从评价，内部控制无从着手，协会效能也无从发挥。

（三）规章制度不完善。一些协会不是根据职能，结合自身实际，通过一定程序制订规章制度，而是对其他协会的现有规章制度生搬硬套，根本不考虑规章制度的严肃性、可行性。日常工作无章可循，随意性强。

(四)内部凝聚力差。部分协会内部缺乏沟通协调机制，协会与成员间缺乏利益关联。成员参与管理的组织形式也不严谨，少数协会只有在灌溉季节，协会负责人才召集执委会和用水户代表，组织本辖区农田灌溉工作，灌溉一结束，协会解散，协会成员各行其事。

(五)缺失约束激励措施。全省绝大部分协会缺少收入来源，工作人员每年只是每年领取几千元的补助。不少协会是德高服众的老党员、老同志凭良心维持协会运作，义务替群众服务。这种状况，既不能调动协会现有工作人员的积极性，也不利于吸收素质高的群众到协会工作。

以上问题造成的结果就是协会自主性差，缺乏效能。有些协会问题严重，徒有其表，无法有效运作，极个别协会甚至成为政府申报项目、收取水费的工具。其主要原因：

一是小农水工程产权改革滞后。小农水工程产权改革不到位，工程管理主体在加强工程管理必然缺乏内在动力。产权改革也不是灵丹仙药，一改就灵，必须加强工程管理。推进产权改革和强化工程管理是小农水工程建后管护改革的两个重要方面，相辅相成，缺一不可。我省在小农水工程产权改革做了一些工程，探索出如宜都市小型农村水利工程产权“受益户共有制”改革的经验，但从全省范围来看，小农水工程产权改革推开范围有限，很多协会管理的小型农田水利工程没有进行产权改革，成为制约协会规范运转的深层次原因。

二是上级部门扶持针对性不强。我省各级水利部门在扶持用水户协会方面做了大量工作，出台了一系列政策和措施，极大地推动了用水户协会发展，成效显著。但很多政策和措施更多的是从协会的外部施策，其内容偏重于理顺灌区管理体制、规范用水秩序，其对象偏重于灌区管理单位和县（市、区）水利局。而从协会自身运作规律考虑，具体剖析协会内部管理存在的问题，有针对性地施策做得不够。

三是协会组建上存在“先天不足”。 很多协会不是按水文边界为单元进行组建，而是以行政区划（村、组）为单元进行组建；有的协会既没有到民政部门注册，也没有协会章程，协会只是名义上的协会；很多协会不是通过受益区农民民主选举产生协会负责人，而是指定村、组干部兼任协会负责人。这些协会有的基础较差，有的对政府和灌区水管单位依赖性过强，无法实现自主管理。

四是受到一些客观因素制约。农村青壮年基本都外出打工，协会既缺能人维持，又无有力的群众基础，工作自然就不能有效开展。部分协会管理的渠道没有改造，渠系建筑物、量测水设施不配套，协会健康发展得不到保障。目前我省农业水价普遍偏低，协会留成的水费十分有限；多数协会没有经营性收入；政府补助多用于工程建设，基本没有安排给协会。协会经济普遍拮据，也严重制约了协会的规范运作。

四、建议

大力发展农民用水合作组织是各级水利部门一项十分重要而紧迫的任务。今后各级水利部门在加大扶持协会发展力度的同时，应更加注重培育协会自主管理能力，更加注重加强协会内部管理。建议：

（一）政府应安排财政资金，对协会进行补贴。今年的中央一号文件要求，大力发展农民用水合作组织。近几年，国家将农田水利工程这类公益性基础设施纳入公共财政框架，加大投入力度，加强农村水利基础设施建设，为农民用水者协会的发展创造了条件。同时，国家也先后将抗旱服务队、灌溉试验站纳入公共财政扶持范围。协会管理对象是农田水利工程，其大部分工作是公益性质。国家应将协会纳入财政补贴范围。灌区或县（市、区）水利部门、乡镇组成考评责任主体，对协会建设实行量化考评，考核管护运行状况并充分听取受益用水农户的意见，形成考评结果。政府根据考评结果对协会进行补贴，主要用于协会能力建设。

（二）水利等部门应制定措施，促进协会良性运行。各级财政部门在安排支持社会组织发展专项资金应侧重向协会倾斜。各级涉水部门在安排农田基本设施建设项目和资金，特别是“以奖代补”资金时，应优先安排协会管理范围内工程。乡镇应创造条件，支持协会优先参与“以钱养事”，获取相应的经营效益。水利部门及灌区管理单位应侧重指导协会规范发展；借助各种舆论工具，广泛宣传，组织举办各种形式的技术培训，将农民用水者协会的基本知识送进千家万户。各部门在制订和落实各项扶持协会的政策措施时，应建立有效的工作机制和协调机制，加强政策间的协调性和互补性，达到综合效果。

（三）协会应加强自身建设，不断发展壮大。协会应在水利部门、中国农业节水和农村供水技术协会等专业机构的指导下，根据职能和自身特点，科学制定协会管理标准，加强内部管理。管理标准应侧重于规范协会内部体制机制，充分体现互助合作、自愿参加、自主管理、自我服务、民主议事、平等协商、公开透明的宗旨。经济实力是协会正常运行的基础，协会应积极“开源节流”，各级财政补一点，农业水费收一点，经营渠道赚一点，各项开支省一点，多方筹集资金，确保协会工作人员工资发放和维持协会正常运行。按照农业水费政策，合理确定协会辖区内的末端水价，足额收取水费，留足协会运行管理费用。在章程范围内，发挥行业优势，从事工程养护，并收取工程养护费用；依托辖区内塘堰，打造多种经营基地，增加收入。

二〇一一年十月二十六日