今年我国北方先后发生严重旱灾，有的地区连续几年干旱，给工农业生产造成了严重的影响。近日，我们到北方旱灾较为严重的辽宁调查。多年来辽宁省委、省政府高度重视水利工作，“九五”期间，抓住了国家实施积极财政政策、加快以水利为重点的农业基础设施建设的大好机遇，加大投人，先后建成了一大批重点骨干工程；开展了大江大河整治，提高了防洪标准；实施了“3655”节水灌溉工程建设（5年投资 36亿元，新增加500万亩水浇地），治理水土流失等，水利建设取得了明显成效。但是，同时我们也看到，辽宁省连续几年遭遇了严重的大旱，我们认为除不可抗拒的自然因素外，多年来水利投资方向上的一些问题，也是造成抗旱能力较弱、减灾能力不强，大旱遭大灾的重要原因。 一、问题和原因
（一）拦蓄工程投资不足，地表水和天上水未被充分利用辽宁是我国北方严重缺水省份之一，人均占有量860m3，仅相当于全国的1/3左右；亩均占有量为778m3，也仅相当于全国的1/3。辽宁省多年平均降水量为688mm，常年地表径流为324m3。目前，全省积蓄地表水径流主要依靠906座水库，年蓄积能力为60亿m3，仅相当于地表径流的18.5%。这些水库80%建成于1978年以前，省属7座大型水库，只有2座水库是改革开放后建成的。“九五”期间，中央及辽宁各级政府的水利总投资为113亿元，但用于水库建设的投资仅为1.6亿元，占总投资的1.4%。由于修建水库投资大，周期长，往往不能在领导的一届任期内见效，对政绩有影响，地方修建水库的积极性不高。
在干旱、半干旱地区兴建小水窖、小山塘、小水坝、小水池等集雨节灌工程，截留、贮存天然降水，是解决抗旱水源不足的有效措施。但由于在小水源建设上，过分依赖开采地下水，忽视利用天上水，多年来，这一投向一直是各级政府安排水利投资的空白点。据统计，“九五”期间，辽宁省没有在这方面安排过投资。由于缺少政府投人的引导，除农民星星点点自建一些集雨灌溉工程外，全省小型集雨灌溉工程没有形成规模。
（二）地下取水工程投资过多，地下水源紧张
与建设小型集雨灌溉工程相比，建设打井工程，一直是水源建设投资的重点。“七五”以来，各级政府投人打井汲水工程资金7亿多元，先后打井8万余眼，结果是并越打越密。朝阳市在新中国成立以来共打井1.9万眼，密度之大用老百姓的话形容“10米1眼井”；越打越深，近十年来，打井的深度平均增加了3～8m。将打井作为投资重点的原因，一是利益驱动，打井投资见效快，半月可打1眼井，在急于用水的情况下，打井汲水工程成了投资解决缺水和抗旱问题的捷径；二是农业发展目标与水资源利用规划脱节，一段时间以来，发展农业大力提倡旱地改水田，“八五”以来，辽宁省发展了300多万亩靠井灌的水田，将有限的水资源工程建设资金重点投人在打井汲水工程上，加重了对地下水资源的依赖，大旱之年，应急措施只能是增加投资继续打井，进一步加剧了水资源建设工程投资的不合理。
（三）水土保持投入少，生态环境恶化
今年辽宁大旱，旱情最严重的是辽西地区。据1775年的《朝阳县志》记载，当时的辽西地区植被茂密，山清水秀，溪流淙淙。除地理和气候的因素外，近几十年，生态环境恶化、地表植被覆盖率低，是造成辽西地区十年九旱的重要原因。由于地表植被覆盖率低，绝大部分降水在短时间内形成地表径流流失。辽宁开展小流域治理工作已经有20多年，但长期以来，水土保持方面的投资在整个水利投资中所占比重不高。“九五”期间，各级政府投资于水上保持的资金为2.54亿元，占同期政府水利总投资的2.24％。20年来，全省共治理水土流失面积3000万亩，需要治理的还有6500万亩，每年因此流失的水资源量估计为50～60m3，如果按目前的投资力度，全省初步治理一遍还需要50年。
恢复和重建一个地区的生态环境是一项长期而艰巨的任务，在处理大骨干工程和小流域综合治理关系上，一些地方政府还存在严重的短期行为，缺乏增加水土保持投资的原动力。
（四）重建设、轻管理，水利设施效益衰减
新中国成立以来，在国家投资支持和带动下，各地建设了大量的水利灌溉设施。今年的大旱对这些水利设施的运行状况是一次深刻的检验。表现一是病险水库多，蓄水能力减弱，辽宁省现有906座水库中，有301座带病运转，占34.2%，每年减少蓄水能力2亿m3左右；二是灌区设施老化，水资源大量被浪费，辽宁省现有有效灌溉面积近2000万亩，目前每年正以20万～30万亩的速度衰减。
水利设施运行状况不佳，既反映了水利部门在工作中存在重建轻管的问题，也反映了水利作为基础产业自身积累投人能力较弱。分析原因：一是灌区供水水价偏低，辽宁农村用水的水价为0.03元/m3，而供水成本0.117元/m3；二是水管单位人员严重超编，辽宁灌区管理单位人员平均超编4O%～50%，水库管理单位超编达100%，政策规定从水价中提取的0.01元/m3的维修基金，基本上全部被超编人员吃掉，全省平均每年要被吃掉4000多万元。
（五）农艺节水无投入，农田用水浪费置大
提高抗旱能力，在水资源的利用上，必须开源节流并重。多年来，辽宁省比较重视水利节水措施的投入，对农艺节水投资较少。实践证明，坐水点种、旱育秧、种子包衣、施用抗旱保水剂等农艺节水措施的节水效果是十分显著的。在辽宁经过改良土壤、培肥地力的耕地，与板结的耕地比较，土壤蓄水能力提高20%～30%/亩，农业部门称之为营造土壤水库。
对农艺节水措施没有安排专门的投资。一是多年来水利投资政策没有跳出就水利论水利圈子，没有树立大水利的观点；二是水利部门和农业部门对节水工作的认识不统一。
二、政策和建议
（一）建立专项投资，加快集雨节灌工程建设
我国是一个水资源紧缺的国家，自然降水在时间和空间上分布不均，加剧了水资源紧缺。解决水资源时间上分布不均的重要途径，是采取各种措施截留，收集并贮存自然降水，实现“季水年用，闲水忙用”，从根本上解决时间分布不均状况。与建设水库相比，建设各种小型集雨工程，配套实施节水灌溉，发展小微型灌溉农业，解决人畜饮水困难，是一条投资小，见效快的水源建设工程新路子。今后，用抗旱救灾经费打井建设的应急水源工程，只能重点用于解决人畜饮水，解决灌溉用水水源主要要依靠建设集雨节灌工程。由于干旱、半干旱地区同时也是贫困地区，各级政府通过给予适当补助的形式，引导农民群众建设集雨节灌工程，是水源工程建设投资的新方向。在水利投资总额不能增加的情况下，各级政府应当从现有水利建设基金中，调剂出一部分资金，建立集雨节灌专项补助资金，支持集雨节灌工作。
（二） 增加基本建设投资，建设调水工程
解决水资源空间分布不均的重要途径是实施跨流域的远距离调水，重新配置水资源。我们认为，今后国债、非经营性建设基金安排的水利建设项目，应该把调水工程作为投资重点。具体到辽宁而言，要对现有的水资源重新进行合理配置，应尽快实施东水西调工程。
（三）重视工程措施投资，尽快改善辽西地区的水资源生态环境
在干旱、半干旱山区恢复和重建生态环境，要把工程措施与生物措施摆到同等的位置，进行小流域综合治理。忽视对工程措施投资，将直接影响到植树种草的成活率，没有工程措施配合，林草涵养水源、保持水上的作用也是有限的。与生物措施投资相比，各级政府对工程措施的投资偏少，在辽西地区，小流域治理工程措施的成本是250元/亩，但“九五”期间，各级政府对工程措施的成本是16.2元/亩，影响了小流域治理的步伐。我们建议，今后把小流域治理工程措施投资纳人生态建设投资计划，加大投资力度，加快小流域综合治理步伐。
（四）建立适应市场经济的水利自我积累投入机制
目前的水利投资来源，上靠各级财政投入，下靠农民投工投劳，水利自身没有积累投入。今后，应当明确水利设施运行管护、维修及更新改造投资，由水利自身承担，实现“以水护水”。为此，应该逐步提高供水价格，将管护、维修及更新改造投资来源，计入供水成本进行预提，增强水利自我积累投入能力。水利设施管护单位也应当结合事业单位改革，转移、分流超编人员经费开支。
（五）调整农业结构必须与抗旱节水紧密结合
调整农业结构必须紧紧围绕抗旱节水进行，把减少农业和农村用水量作为调整农业结构的一个方向。只有这样，才能建立可持续发展的农业和农村经济体系。沈阳市结合调整农业结构，今年计划将现有的水田280万亩压缩至50万亩，这一调整的方向是正确的。在辽西地区，要改善连年欠收的状况，必须一手抓发展水浇地（喷灌），一手抓大幅度压缩种植面积。辽宁省现正结合农业“3655”节水灌溉工程，大力发展喷灌水浇地，在辽西实施人均1亩水浇地工程。辽西现有农业人口746万人，耕地1481万亩，人均1亩水浇工程完成后，其余735万亩耕地应当从种植业中退出来，可以种植牧草和经济林，既节省农业用水，涵养水源，又让农民有条件发展畜牧业和林果业，在实现农业结构调整的同时，合理开发利用水资源。在农业结构调整中保留下来的耕地，投资实施节水措施，应当重视将农艺节水措施纳人投资范围。
（六）保留农民义务工，稳定水利投资的主要来源
在调查中，基层干部向我们反映他们担心的一个问题，即农村实行“费改税”取消农民义务工后，水利建设投资将失去主要来源。据统计，1991～1999年，辽宁省投入水利建设的农民义务工年平均为500万个工日，按20元/工日计算，价值10亿元，相当于全年各级政府安排的水利投资总额。取消水利义务工投人后的水利投资缺口，各级政府难以负担弥补。因此，他们建议，实行“费改税”后，继续保留水利建设义务工投入制度。
