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以提高效益为中心因地制宜采取综合措施大力发展节水灌溉和旱作农业
  高俊才  
    编辑:管理员 归档时间:2003/1/27    

我国是一个水资源短缺的国家。多年平均水资源总量为2.8万亿m3,人均占有水资源量2200m3,约相当于世界平均水平的1/4;单位耕地面积占有水资源量只有世界平均水平的1/2。不但人均水资源量少,水资源的时空分布也很不均衡,北方干旱、半干旱地区及南方易旱山丘区旱灾频繁发生。全国 19.5亿亩耕地中有11.5亿亩没有灌溉条件,8亿亩灌溉面积中,相当一部分的灌溉保证率不高,不能满足作物生长对灌溉的需要。干旱缺水已成为制约农业发展的重要因素。近年来,随着经济和社会发展,全国范围特别是北方地区旱情有进一步加重的趋势。要解决水资源不足的问题,应该按照全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则,对水资源进行合理开发、高效利用、优化配置、全面节约和有效保护。采取综合措施,大力发展节水灌溉和旱作农业,既是当务之急,也是长期的战略性任务。

一、大力发展节水灌溉和旱作农业的重要性和紧迫性

随着各行各业用水量的不断增加,我国水资源开发的难度逐渐增大,技术经济指标相对较好的水利工程已经建成或正在建设,如再建新的大型水资源开发工程,大都是投资多、建设周期长、发挥效益慢,成本也越来越高,相比之下,节水的成本较低,而且见效快。同时,从整个国民经济持续发展的需要和水资源的可能考虑,今后一定时期内新增的供水能力将主要用于城乡生活、工业发展和生态环境。在灌溉水利用率较低的情况下,实施节水措施潜力大,效果好。

农业用水占全国总用水量的近70%,节水的潜力很大。由于目前灌溉设施建设标准低,更新维护不足,部分设施老化失修严重,用水管理粗放,近一半的灌溉水量在输水过程中因渗漏而损失,再加上田间灌溉方式和技术落后,全国灌溉水的平均利用率仅为40%左右,比先进国家低25%~30%。

我国北方地区的很多土地,光热条件好,适合农作物生长。但由于水资源紧缺,不具备发展灌溉的条件,农业产量低而不稳。南方部分易旱山丘区,年平均降雨量不少,但由于缺少调蓄水资源的工程设施,难以发展灌溉面积,极易受旱。在这些地区充分利用天然降雨和土壤水,发展集雨节灌和旱作农业,同时再结合其他农业措施,对我国农业生产力整体水平的提高具有十分重要的意义。

目前,我国北方地区水资源开发利用程度已相当高,水资源过度开发,造成北方地区水生态环境恶化,局部地区已经相当严重,江河断流现象呈加重趋势;地下水大量长期超采,导致地下水位持续下降,地面下沉,部分沿海地区海水人侵范围越来越大;落后的灌溉方式不仅浪费了宝贵的水资源,还带来耕地次生盐碱化等一系列问题。

发展节水灌溉和旱作农业,一方面可以有效地减少水资源的过量开采和不合理使用,从而防止水环境的恶化;另一方面可以通过充分挖掘雨水资源和土壤水资源的潜力提高农业综合生产能力,改善区域生态环境。

节水灌溉和旱作农业技术的发展,结合其他农业综合措施,可促进发展优质、高效、高产农业,促进农业增产和农民增收。节水灌溉的普及,还可促进农业机械化、集约化、现代化水平的提高,增强农业发展的后劲。发展节水灌溉还带动了节水灌溉设备制造等相关产业的发展,提高了农业灌溉设备的科技水平。

“九五”以来,全国上下明显加大了对农业节水的投人和工作力度,取得了显著成效。在城市和工业用水量持续增加,农业灌溉用水总量基本维持不变的情况下,有效灌溉面积净增加了5000多万亩,原有灌溉面积的供水条件也得到了改善,农业综合生产能力得到了较大幅度的提高。

二、工程措施与非工程措施结合,因地制宜的选择正确的技术路线

长期以来,我国在学习国外先进经验的同时,从我国的特点出发,从试点到推广,采取了各类节水增效技术措施,主要有:加强农田用水管理、提高水价、渠道防渗、管道输水。短畦灌溉、沟灌、喷灌、滴灌、渗灌、小管出流、波涌灌、膜上(膜下)灌、集雨灌溉、咸水灌溉、水田浅湿灌溉、有限灌溉、污水资源化、坐水种(穴灌)、机械保墒、化学保墒。秸秆(薄膜)覆盖等。其中:进行渠道防渗的农田面积已达1.4亿亩左右,管道输水面积已达8000万亩左右,喷灌、滴灌和微灌面积已近2500万亩,另外水稻节水灌溉、坐水种、膜上灌等非工程节水面积共计2亿多亩。今后,各地应该从当地的实际情况出发,因地制宜的选择工程措施和非工程措施。

1.渠系输水过程节水工程措施——渠道防渗和管道输水

我国灌溉渠系水利用系数约为0.5左右,在灌溉用水总量中通过渠系损失的水量每年约为1800亿m3,据有关资料分析,其中500亿~9p亿m3为真正意义上的水量损失(其余损失的水量,由一种形式的水资源转换为另一种形式的可以利用的水资源,比如渠道损失的水一部分回归为河道径流或者转换为地下水),这部分损失水量,可以通过渠道防渗、管道输水等节水措施加以利用。

1998年以来,国家加大了灌区续建配套和节水改造的投资力度,各地所采取的主要工程措施也是进行渠道防渗。渠道防渗,可采取多种形式,近几年采取“三面光”、U形槽的形式比较多,这些形式的技术和工艺比较简单、效果好,边建设、边受益,可以大量推广。国家补助投资进行配套和改造的100多个大型灌区以及塔里木河、黑河等流域的综合治理,也主要是采取渠道防渗、合渠并口等防渗节水措施。

管道输水可使渠系水利用系数提高到0.95以上。在美国西部加州的一些灌区,20世纪20年代就开始用混凝土管代替明渠输水;6年代以来,加大了推广低压管道灌溉技术的力度,现在已有约一半的大型灌区实现了管道化。我国的一些地区80年代以来也大量采取了管道输水,比如:新疆兵团从80年代就采取塑料软管输水;近几年来,北方广大农村也大面积推广了水泥管、塑料管等代替农、毛渠道,节水效果好,成本也较低。

2.田间灌水过程节水的工程措施

从世界总的情况来看,仍是以地面灌溉为主。比如美国,以沟灌为主的地面灌溉面积约占总灌溉面积的约2/3。少数国家,比如以色列,已经大部分采用喷、微灌。瑞典、英国。德国、奥地利、法国等发达国家,为了节省劳动力,也大量发展了自动化程度较高的喷灌。从我国的实际情况出发,在今后一定时期内,总体上说仍将是以地面灌溉为主,经济比较发达的地区,也可大面积发展喷微灌,比如北京的顺义县、河北的三河县、山东的临淄地区等大面积发展喷灌,大田基本上实现了喷灌化,取得了良好的效果。

3.合理布局,井渠结合,地表水与地下水联合运用

井渠结合既可重复利用灌溉水的渗漏量进行灌溉,达到开源作用;又可减少地表水的取水量,起到节流的作用;还可解决地表水供水与作物需水在季节上的矛盾。目前,在我国的地表水灌溉量中,有1/3左右补给了地下水,总量约为 1000亿m3。在地下水没有开发利用的地区,灌溉对地下水的补给将引起地下水的无效蒸发,招致土壤盐渍化。在井渠结合的灌区,不仅灌溉对地下水的回补量可以充分利用,而且可以减少潜水蒸发,还可腾出“地下水库”蓄存降雨。但要防止过度打井,以免超采地下水。有些地区打井过多,类似“蜂窝煤”,井越打越多,抽水总量越抽越少,既破坏了水环境,也提高了生产成本。要按照“采补平衡”的原则,合理布局,使经济、社会和生态效益最佳统一。

4.无灌溉条件的旱作耕地应采取综合措施,减少旱灾

无灌溉条件的旱作耕地11亿多亩,应通过农田质量建设、墒情监测、蓄水保墒、集雨补灌、生物和地膜覆盖、保护性耕作、种植结构调整等综合措施,降低旱灾风险率。

通过实施节水灌溉技术、旱作农业技术和其他先进农业技术及优良品种,在单位耕地面积平均用水量逐步下降的情况下,使单位面积的产量和效益不断提高,实现节水、增产、增收的总体目标。

三、加强管理,建立良性运行机制

根据不同的条件,对不同类型特别是小型工程要因地制宜实行多种形式的管理体制改革,比如实行承包经营、股份合作制、租赁拍卖等。大中型灌区要积极推广用水户参与管理的经验,逐步形成民主决策和监督机制。要加强灌区内部管理,精简机构,分流冗员,落实各种形式的经营管理责任制,降低成本,提高经济效益。所有大中型灌区都要进行相应的管理体制和经营机制改革。在重视工程节水措施的同时,健全完善节水法规与政策,大力推进水费改革和灌区管理体制、管理方式的改革,发挥政策、法律和经济杠杆在节水中的作用,节水技术和机制都要有所突破;节水灌溉要与农村家庭联产承包责任制相适应,并贯彻农业结构调整的始终。在节水灌溉中注意改善农业生产条件与改善生态环境相结合。在地下水超采严重、河道断流等生态环境恶化地区要把改善生态环境放到节水工作的突出位置。对深层地下水的开采应该十分慎重,一般只用于生活,严格控制其他用途。在水资源供求紧缺的流域和地区,要严格控制发展新的灌溉面积。新建和改扩建的灌区工程必须采取节水措施,草原灌溉也必须采取节水灌溉方式。依靠和发挥农民节水积极性与政府宏观扶持引导相结合。量大面广的田间节水及旱作农业生产主要依靠农民的力量,政府适当补助、引导。农民从节水灌溉和旱作农业中得到了实惠,可以激发他们发展节水灌溉和旱作农业的主动性与积极性。农业节水搞好了,还可以减轻对生活、工业、生态等用水的压力。

四、增大资金和科技的投入力度

1.建立多渠道、多层次的投入机制,增加节水农业投入

节水灌溉和旱作农业的投入应坚持以地方和群众为主,国家适当补助的原则。国家补助的项目主要是:大型灌区骨干工程的续建配套、节水改造、重点节水增效示范以及旱作农业示范项目。近几年来,北方很多地区利用国际金融组织和外国政府贷款,建设农业节水项目既弥补了资金不足,又引进了先进的设备和管理经验。今后,随着农业效益的提高,可以更多的利用外资和国内银行的贷款。结合种植结构调整、品种改良、耕作制度和施肥方式的改革和先进农业科技的应用,可发展优质、高效、高产农业,增加农民收入,这样既可调动农民对发展节水灌溉和旱作农业投人的积极性,又增强农民的投人能力。从总体上说,农民既是节水农业的直接受益者,也是节水农业的投入主体。

2.加大节水农业设备的研制和技术推广的力度

为解决我国节水灌溉设备生产企业规模偏小,生产工艺相对落后,部分地区不合理引进国外价格过高的节水灌溉设备的问题,一是要加快节水灌溉设备的开发研制和技术进步,加快节水灌溉先进科技成果的集成、转化和应用,建立适合我国国情的节水灌溉设备研制、开发和生产体系,推广使用国产设备。二是要加强节水灌溉设备的质量技术监督,加强节水设备制造厂商的资格认定工作,严格把好节水灌溉设备和产品的质量关,防止不符合质量要求的假冒伪劣产品进入市场。三是重点支持有一定规模的、条件较好的节水灌溉设备龙头生产企业。

五、运用价格杠杆,促进节约用水

在解决水资源短缺的多种措施中,水价是起关键作用的经济杠杆。目前水价及管理体制存在的主要问题:一是水价形成机制不合理,供水价格偏低。长期以来,水利工程管理单位,大多是公益性的事业单位,水价低于供水成本,供水管理单位长期亏损,导致水利工程老化失修、效益衰减。二是收费不规范,缺乏有效监督,终端水价秩序混乱。农村用水,一方面国有水管单位收缴水费困难,实收率低;另一方面,乱加价、乱收费现象严重,层层加价和搭车收费,加重了农民实际水费负担,使农民并未享受到低水价的好处。如果不理顺现有农村供水管理体制,改变不合理的水费收取办法,即使提高水价,也难以达到促使农民节约用水的政策效果。三是计量手段落后,农业供水大多没有实行计量收费,水费按亩计收,与用水多少没有直接关系,农民没有节约用水的积极性。水价改革要兼顾各方面的承受能力,统筹规划,分步实施,逐步做到以下几个方面:

1.制定合理的水利工程,供水价格

水利工程一般兼有防洪、供水、发电、养殖、种植、旅游等多种功能。水利工程各项开支,应区分性质,分类补偿。用于社会公益性的成本费用由各级财政预算支付;用于生产经营性的成本费用由价格(收费)补偿。按照“补偿成本、合理收益、公平负担”的原则,制定水利工程供水价格。

2.改革农村供水管理体制,减少供水中间环节

农用灌溉体系,要逐步作为水利产业的延伸,实行统一规划,统一管理,服务到户。当前要重点理顺非国有水利部门管理的斗渠以下环节的供水体制,逐步建立农民用水者协会等形式的农民用水合作组织,实行民主管理,让农民自己参与管水,减少农业供水的中间加价、收费环节,提高水费管理透明度。

3.提高水价要做到“四个结合”

“四个结合”即提高水价与改革管理体制、整顿水价秩序相结合;与改造供水渠系、计量设施相结合;与推广节水科技相结合;与加强用水定额管理、推行科学水价制度相结合。

4.加大供水工程及计量设施的资金投入

加快农业灌渠的改造,逐步实现渠道衬砌和管道输水,减少水的流失和渗漏。逐步实行按用水量计量收费。在此基础上,将农业用水价格逐步提高到合理水平,使农民具有自觉节水的积极性,引导农民改变传统的大水漫灌方式,因地制宜采用多种形式的节水灌溉方式,实现渠道与田间的双重节水。

5.加强对农村水价的管理和监督

各级价格主管部门要将农村斗渠以下的水价纳入管理范围,合理核定斗渠以下水利工程供水成本及到农户的最终水价,强化监督检查,取消各种搭车收费和加价,切实减轻农民实际的水费负担。

6.规范水费的使用管理,完善水利工程供水折旧、维修费的使用办法

水价提高后,水管单位要按财务规定提取折旧和修理费,专项用于灌溉工程设施的更新、改造和维修;要加强管理,严格控制人员编制和不合理的成本开支;要加强监督检查,防止挪用折旧、修理费用于发奖金等非生产性开支,确保水费收人“取之于水,用之于水”。

7.强化水资源的分配和管理,实行鼓励节约用水的科学水价制度

实行定额管理,超用加价。在调查研究的基础上确定每亩耕地的合理用水量,对乡。村、农民用水合作组织或农户分别制订基本用水定额,定额内用水考虑承受能力,把价格逐步调整到位,超定额用水实行累进加价。

8.加大宣传力度,提高水价政策透明度,接受群众监督

各级有关部门要利用各种媒体宣传水价政策,提高社会各界对水价改革的认识。对农业用水价格要加强社会监督,实行水价、水量和水费“三公开”,坚决杜绝水价外乱加价、乱收费行为。

综上所述,节水灌溉和旱作农业是系统工程,应该充分认识其重要性,从各地的实际情况出发,以提高效益为中心,因地制宜地采取经济、技术、行政、法律、宣传等配套措施,在不断总结经验的基础上加大力度,才能既缓解干旱缺水问题,又能取得好的经济、社会和生态效益。

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