一、 引言水资源问题成为世界普遍关注的根本原因，就在于它不仅影响、制约现代社会的可持续发展，而且将成为21世纪全球资源环境的首要问题，直接威胁人类的生存和发展，并将由此引发战争。
继1972年联合国第一次人类环境会议发出“水将导致严重的社会危机”的呼吁以来，水资源问题不仅没有得到根本解决，而且愈来愈严重。为此，在1994年，近80个国家的环境部长出席的首次国际饮用水和环境会议上，UNEP主任伊丽莎白·多德斯韦尔呼吁世界各国采取一致的行动，像解决臭氧层问题那样，认真解决非常现实的水资源危机。最近，受联合国粮农组织、环境署、开发计划署、教科文组织和世界银行资助的“世界水委员会”成立了“21世纪水世界委员会”。其主要工作就是指导制定21世纪水、生命和环境的长期构想，站在人类未来的高度，满足未来对水的需求和保证可持续用水。该委员会在1999年4月15～16日，在上海召开了一次工作会议，探讨提出中国21世纪水的展望与构想的可能性，并准备在2001年“世界水日”在荷兰召开第二次世界水论坛与部长级会议，届时将提出该委员会对21世纪水的展望报告，提出世界21世纪水的行动建议。在2000年3月17～22日召开的第二届世界水资源论坛会上，110多位部长认为人类水安全面临七大挑战，其中包括“通过可持续管理确保和谐的生态环境”及“以更加明智的方式管理水资源”，此次会议通过的《海牙宣言》，制订了确保水资源安全的相关计划。
中国水资源问题更加严重，毫不夸张地说，21世纪水资源安全问题的解决关系到中华民族的繁荣兴旺，我们必须予以高度重视。
二、21世纪中国水资源面临的主要问题
人们通常将我国目前水资源开发利用存在的主要问题形象地概括为“水多、水少、水脏”。进入21世纪，随着人口的增加和国民经济的快速发展，这些问题依然存在，并且有愈演愈烈的趋势，同时出现许多新情况，导致21世纪中国水资源问题更加严峻，主要表现在：
1.水资源供需矛盾达到白炽化
目前，我国水资源供需矛盾比较严重。在全国600多个城市中，缺水城市达300多个，其中严重缺水的城市100多个，日缺水1600万t，每年因缺水造成的直接经济损失达2000亿元，全国每年因缺水少产粮食700亿～800亿kg。
2000年，中国太干渴了，特别是北方土地在干裂。据有关官方消息，截至6月2日，我国受旱面积有1813万hm2，其中作物受旱面积1067万hm2，缺水缺墒面积427万hm2，1770多万人发生临时性饮水困难。降水与历年同期相比，海河流域大部分偏少9成，淮河偏少8成，黄河中下游偏少2～3成，长江中下游偏少1成，重旱区的中小河流大部分已经断流。全国352座大型水库蓄水较上年同期减少146亿m3，31座重点大型水库已有４座在死水位以下，重旱区绝大部分小型水库和塘坝已经干涸。我们举几个例子说明缺水情况。山东沂蒙曾有大小河流2000多条，淡水资源在山东来说也是数一数二的，然而现在却成了多河缺水的地带。水成为沂蒙乡村最珍贵的礼物，山民走亲探友时带的是水，干部下乡扶贫车屁股上驮的是水，部队进山支农汽车上拉的是水。
进入21世纪，我国水资源供需矛盾将进一步加剧。据预测，2010年全国总供水量为6200亿～6500亿m3，相应的总需水量将达7300亿m3，供需缺口近1000亿m3，2030年全国总需水量将达10000亿m3，全国将缺水4000亿～4500亿m3，到2050年全国将缺水6000亿～7000亿m3。值得说明的是，在1949～1994的46年间，我国的供水量仅增加4000亿m3，在此期间水资源开采利用较容易，难度较小，如果在今后30余年水资源供水量增加4000亿～4500亿m3(或者50多年增加6000亿～7000亿m3)，完成这项任务将非常艰巨。
由此可见，21世纪我国水资源供需面临非常严峻的形势，如果在水资源开发利用上没有大的突破，在管理上不能适应新的要求，水资源很难支持国民经济迅速的发展，水资源危机将成为所有资源问题中最为严重的问题，它将威胁中华民族的腾飞，前景十分令人担忧
2.水质危机所导致的水资源危机 大于水量的危机
水资源是量与质的高度统一，21世纪我国面临着水量的危机，同时水质危机更加严重，甚至因水质问题所导致的水资源危机大于水量危机。
目前，无论是地表水还是地下水，我国的水质污染非常严重。根据1998年对全国109,700km河流进行的评价，符合《地面水环境质量标准》Ⅰ、Ⅱ类标准的只占29.4%(河段统计)，符合Ⅲ类标准的占33.0%，属于Ⅳ、Ⅴ类标准的占20.3%，超Ⅴ类标准的占16.9%，如果将Ⅲ类标准也作为污染统计，则我国河流长度有70.6%被污染，占监测河流长度的2/3以上，可见我国地表水资源污染非常严重。
我国地表水资源污染严重，地下水资源污染也不容乐观。“八五”期间水利部组织有关部门完成了《中国水资源质量评价》，其结果表明，我国北方5省区和海河流域地下水资源，无论是农村（包括牧区）还是城市，浅层水或深层水均遭到不同程度的污染，局部地区（主要是城市周围、排污河两侧及污水灌区）和部分城市的地下水污染比较严重，污染呈上升趋势。
进入21世纪，虽然随着我国环境治理力度加大，水质恶化的势头有所控制，但从总体上来判断，水质恶化的趋势不可避免，从空间上，将由大陆向海洋，从城市向农村扩展，如果不采取有力的措施，一些城市、地区或流域甚至全国可能发生水质危机。可以说，水质危机危害远远超过水量危机，必须引起高度重视。
3.水资源“农转非”严重，水权成为重大问题
“农转非”是指农业水资源通过不同的途径改作他用，导致单位水资源所产生的效益高于原有的水资源利用模式。从世界角度来看，这是一种趋势。产生这种现象的根本原因是比较效益在发挥导向作用，可以估算，单位水资源用于农业所产生的效益远远低于用于工业所产生的效益。我国水资源“农转非”现象更加普遍，而且随着时间的推移趋势更加明显。
1949年我国农业用水量约为1001亿m3，占全国总用水量1031亿m3的97.1%，到1997年，该比例下降到75.5%；与此同时，工业和城市生活用水比例由2.9%上升到24.6%。如果仍以1949年的比例为基准进行估算，那么1997年约有1206亿m3水资源被转移到工业和城市生活，其中工业用水接受了993亿m3，城市生活用水接纳了223亿m3；即便是以1980年为基准，也有710亿m3水资源总量被转移利用。
21世纪，水资源“农转非”的现象更加明显。据有关专家预测，到2050年，全国需水构成比例农业用水占54%，城市生活用水占46%，如果仍以1949年的比例为基准，那么到2050年将有3427亿m3水资源被转移。
大量的水资源“农转非”并没有制约农业的持续发展，仅以粮食生产为例，1949年只生产粮食1132亿kg，1998年则达到49000亿kg。水资源只是农业持续发展众多因素中重要因素之一，农业用水向城市生活和工业转移没有影响农业发展的根本原因是优质种子、化肥和科学技术的进步推动，其中农业节水技术发挥了不可替代的作用。可以说，水资源“农转非”挤占了农业生产所必需的农业水资源资产，它迫使农业生产走高效用水之路，因而促进了农业节水技术的发展，其最终结果是水资源资产增值。
水资源“农转非”并不是无限的。我们必须清醒地认识到，水资源“农转非”在一定程度上侵犯了农民的水权。所谓的水权是指水资源的所有权和使用权。我国宪法规定水资源归国家所有（集体除外），但现实上存在着所有权与使用权的分离。随着市场经济逐步完善，水权问题更加突出，必须认真研究水权的取得、水权的交易、水权的实现与水权调控等一系列重大问题，使“农转非”问题在水权方面得到圆满解决。如果对此忽视，那么必将引发一系列社会矛盾，导致该种模式的实施出现障碍。
4.水资源开发引起的生态环境问题更加严重
为了满足21世纪水资源需求，必将加大水资源开采力度；水资源过度开发，无疑会导致生态环境的进一步恶化。通常认为，当径流量利用率超过20%时就会对水环境产生很大影响，超过50%时则会产生严重影响。目前，我国水资源开发利用率已达19%，接近世界平均水平的3倍，个别地区更高，如1995年松海黄淮等片开发利用率已达50%以上。据预测，到2050年全国地表水资源利用率为27%，除西南诸河利用率较低外(12%)，其他各流域均超过20%，特别是海滦河、淮河、黄河地表水资源利用率均超过50%，分别为62%、60%和56%。
地下水的开发利用也将达到相当程度。2050年，全国地下水利用率平均为64%，除内陆河较低外(27%)，其他流域(不含西南诸河)地下水利用率均大于56%，特别是海滦河、淮河、黄河地下水利用率将分别高达100%、74%、93%。过度开采地下水会引起地面沉降、海水入侵、海水倒灌等一系列环境问题。
三、21世纪中国水资源安全对策
1.开展以提高用水效率为中心的技术革命
用水效率和水资源利用率是两个不同的概念，它偏重于单位水资源所获得的效益。我国的水资源开发利用率较高，但是水资源利用效率比较低下，导致宝贵的水资源浪费十分严重。
我国是农业大国，农业用水量占总用水量的73.4%(若考虑农村生活用水则占81.7%)。我国的农业长期以来采用粗放型灌溉方式，水的利用效率很低，现有灌溉用水量超过作物合理灌溉用水量0.5～1.5倍，潜力相当可观。当前我国灌溉用水的利用系数只有0.3～0.4，与发达国家0.7～0.9相比，相差0.4～0.5；农作物水分利用率平均为0.87kg/m3，与以色列2.32kg/m3相比，相差1.45kg/m3。
工业和城市用水浪费现象也很严重，除北京、天津、大连、青岛等城市水重复利用率可达70%以外，大批城市水资源的重复利用率仅有30%～50%，有的城市更低，而发达国家已达到75%以上，我们低于先进国家几倍甚至十几倍。全国多数城市自来水跑、冒、滴、漏的损失率估计为15%～20%。
我国节水有很大的潜力可挖。城市生活用水的节水潜力也很大，大约有1/3到1/2潜力可挖。我国目前节水效益水平与国际上比较还是低的。据有关资料分析，美国1990年用水效率为10.3美元/m3，日本1989年为32.4美元/m3，我国1995年用水效率为10.7元/m3，只有美国1990年的1/8、日本1989年的1/25(汇率按1995年8.32美元计算)，说明我国节水潜力很大。1978～1984年的资料表明，北京、天津两城市工业总产值分别增长了1.8倍和1.6倍，但由于提高了水的重复利用率，从40%～46%提高到72%～73%，而万元产值耗水量却减少了。
因此，我国必须掀起一场提高用水效率的革命，大幅度提高用水效率。据估算，如果科学地发展节水农业，到2030年我国灌溉水的利用系数达到0.6～0.7，水分生产率达到1.5kg/m3，即在30年内，灌溉水的利用效率提高0.3，按现状4000亿m3计算，则可节水1200亿m3，按1.5kg/m3计，可增产1.2亿t粮食。这对于保证未来粮食安全是非常重要的。
为此，我们应该进行以提高用水效率为中心的技术革命，如提高水利产业中的科技含量，农业大力推行节水灌溉技术，工业要采用先进技术和工艺，提高循环用水的次数，生活用水设施采用先进节水措施等。
2.水资源管理一体化
所谓的水资源管理一体化，是指将水资源放在社会椌脳环境所组成的复合系统中，用综合的系统方法对水资源进行高效管理。水资源管理一体化的主要思想是，水资源不仅是自然资源，而且是对环境有相当制约的环境资源。它对国民经济发展、人们生活福利的提高以及人类社会的可持续发展都有重要的影响。所以，水资源管理不能采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，而应该采取“牵一发而动全身”的系统方略。
水资源管理一体化在客观实施上具有多层次性。如区域水量与水质管理的协调统一，流域管理与行政管理的协调统一，水资源管、供、用和治理协调，水资源利用和湿地保护统一，水资源地表与地下水——降雨联调，水资源开发利用与森林保护相统一，区域产业结构的调整和布局充分考虑水资源承受能力，等等。
管理上的一体化，其中起重要作用的是机构协调和目标的一体化，要求有关部门管理协调统一，部门之间必须拧成一股绳，协同作战，不能各自为政。水资源管理涉及众多部门，例如，节水农业是一个系统工程，涉及到农业、水利、科技、气象、城建、环保、宣传、计划等众多部门，单靠某一部门开展节水农业是难以实现的。如果各自为战，难以形成合力发挥最大效益，效率低下，而且造成国家财富的损失，必须通过有关部门的大力协作来完成。
从效益上来看，水资源管理一体化的最终目标是水资源开发利用必须达到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。如充分利用当地的降雨资源，从局部上来考察，可能提高了水的利用效率，具有较好的社会效益和经济效益，但从整个流域的角度来认识，假设流域的各个区域皆以留住当地水资源为己任，流域水资源地表径流会发生大的改变，甚至导致大江大河的断流，引起更大的生态环境问题。所以，充分利用当地水资源是以流域的承受能力为极限，是有条件限制的。对于大空间的水资源一体化必须通过政府的调控来实现，区域是无法来完成的，特别是在随着社会主义市场经济的逐步完善，各个区域皆以经济效益为最终目标的条件下，政府的水资源管理一体化宏观调控功能更应该加强和完善。
3.建立高效有序的水资源管理体制
水资源管理一体化，必须有相应的管理体制作为保证，建立高效有序的水资源管理体制，是解决２１世纪水资源安全不可或缺的重要途径。
目前，我国水资源管理体制不合理，造成水资源开发利用出现许多问题。仅以农业水资源开发利用为例，主要存在以下问题：(1)水资源短缺与水资源浪费共存；(2)现行体制和政策难以形成有效的节水机制，管理单位失去节水的积极性，不利于节水，甚至鼓励多用水；(3)灌溉工程老化，仅以渠道工程老化为例，在被调查的373座渠首建筑物中，完好的仅占4%；(4)过度超采，生态环境恶化，出现大面积地下漏斗、地面沉降或裂缝、黄河断流、海水入侵等；(5)水利工程管理单位收不抵支，举步维艰。为了21世纪水资源安全，水资源管理体制必须有一个大的突破。
首先，必须将节约用水、保护水资源作为一项基本国策，并像实施计划生育国策那样来实现这一国策。在全社会形成节水和保护水资源的风气，把它作为全民的行动，与社会经济可持续发展结合起来，要坚持不懈，无论产业结构布局和调整，还是各项政策的制定和实施，必须充分考虑水资源的制约因素，建立节水型社会。
其次，在管理方面，改变原有的管理方法，由供给管理转向需求管理与供给管理的有机结合，进而逐步实现需求管理。
传统的水资源管理可以统称为供水管理，其主要特征是根据工农业用水需求，建设大中型水利工程来实现水资源供需平衡，它为缓解甚至彻底解决水资源供需矛盾发挥了重要作用，并且在今后相当长的一段时间内，在某些地区仍将发挥重要的作用。随着水利工程不断兴建，工程难度愈来愈大，成本也不断增加，而且随着径流开发加大，带来了一系列的生态环境问题，水资源供需矛盾也不断加剧，完全依靠增加工程解决水资源问题已经不可能，运用综合手段缓解水资源供需矛盾成为一种必然。供水管理的最大缺陷是忽略了用水者节水的可能性，它将水资源供需矛盾的解决寄托在水源供给上，其结果是水资源浪费的增加和低效。必须变供水管理为需求管理。
所谓的水资源需求管理就是综合运用行政的、法律的和经济的手段来规范水资源开发利用中的人类行为，从而实现对有限水资源优化配置和合理利用。它强调把水资源作为一种稀缺的经济资源，对水资源的优化利用应着眼于现存的水资源供给，而不是自发地向新的供水能力投资以满足未来对水的需求。在今后相当长的一段时间内，农业水资源供给量不可能增加，我们必须依靠现在的4000亿m3左右水实现农业的可持续发展。实施需水管理是实现这一目标的关键所在。
第三，改革现行的行政管理体制，实施“事企”剥离。其目标是：在水行政部门的宏观指导下，真正做到产权清晰，权责明确，建立用水户参与管理决策的民主管理机制，如“经济自立灌排区”水管理模式。
第四，制定《节水法》，依法促进节水型社会和水管理体制的转变。通过法律途径规范节水型社会的建设和高效水管理体制的形成，是依法治国的组成部分之一，也是节水得以顺利发展的前提和方向。根据我国水资源实际情况，应该在有关法律基础之上，尽快制订《节水法》。
4.充分重视水资源战略储备及相应技术的技术储备
为了应付21世纪我国面临的严重的水量与水质危机，我们必须做好水资源后备战略储备及相应技术的技术储备。
作为后备的战略水资源，最主要的是海水利用、调水、大气水的开发。
海水是战略后备水资源基地，具有“取之不尽，用之不竭”的特征。在我国水资源日益紧张的情况下，充分利用海水和向大海要淡水成为一条必由之路。
20世纪30年代初期海水利用尚处于尝试阶段。80年代，全球已建成7536座海水淡化厂，特别是淡水资源奇缺的中东地区，现已把海水淡化作为提供淡水的惟一途径。沙特80年代建立了第一个大型海水淡化联合企业，现已发展到23个大型现代化工厂，淡水水量也由开始的0.277亿ｌ淡化水增加到现在23.64亿ｌ，基本解决长期困绕的淡水问题。日本早在本世纪30年代就使用海水作为工业冷却水，1980年工业用水的50%为海水，日本沿海大多数火力发电、核电、冶金及石油化工等行业都在以不同形式利用海水，仅电力企业的海水利用量就达1000亿m3。美国在80年代初工业冷却用海水已达720亿m3，目前工业用水的20%为海水。
1997年，我国500m3/d的脱盐设备已有40多个，总产水量18.69×104m3/d(占世界海水淡化总量的0.8%名列第20位）。
目前我国沿海城市一半以上缺水，海水淡化和海水利用应作为解决沿海和岛屿水资源不足的重要途径之一。应该做好相应的规划，并进行海水资源开发利用研究和实践，在充分吸取国内外经验的基础上，设计和建造适宜于我国需求的海水淡化系统。
调水是解决水资源分布不均衡的重要手段之一。“南水北调”是一项战略性工程，从长期来看，是必然要实现的，只是选择最佳时间问题。
我国另一个具有战略意义的水资源在西南诸河，西南诸河具有丰富的水资源，可以通过适当的方法来调控。
西藏的大江大河较多，从北向南依次有金沙江含通天河、澜沧江、怒江、雅鲁藏布江简称四江。“四江”水量丰富，具备调水条件。“四江”多年平均径流量4513亿m3出口处，75%年份的来水量为4023亿m3，可调出435亿m3，基本可以满足北方经济发展对水的需要。必须指出，此资源开发难度较大，且河流为国际河流，所以，必须事先多做准备。
大气水的开发利用是解决水资源危机的另一条途径。国际上自1946年首次实施人工降雨成功以来，至今技术逐步成熟，积累了一定经验。我国也开展了一些工作，如1995年河北开展的人工降雨取得了显著的效益，据测算，产出效益和投入比在30∶1以上。因此，我国应该采取一定措施，从战略的角度重视大气水的开发利用，从全国的角度制订大气水开发利用规划，研究大气水的开发利用对地表径流及生态环境的影响，开发投入低、产出高的新技术。
由于后备水资源开发利用难度较大，技术要求很高，我们应该从讲政治和战略的高度，加强有关技术的研究和储备，否则，难以支撑21世纪水资源需求。
5.面向国内国际市场，适当开展水资源贸易
市场是资源配置的重要手段，向国际、国内市场要水资源，并且适当开展水资源贸易，是解决21世纪水资源的重大方略之一。
对于国内市场，主要包括两个方面。其一是拉动经济杠杆，建立节水型经济激励机制，包括：补偿奖励机制，即国家或政府根据节水的实际情况，给予供水单位适当的补偿奖励；惩罚奖励机制，即对于完成节水指标的用户给予适当的奖励，对于没有完成的用户，给予适当的惩罚，奖励与惩罚相结合；水权交换机制，即研究水权的理论和可操作的交换机制，通过市场的交换，实现水资源的有效分配。其二是建立科学的水价体系。科学的水价体系是水利经济良性运行的重要保证，也是合理利用水资源的调解器。以水价改革为突破口，建立良好科学的水价体系，主要包括：制定符合社会主义市场经济发展规律的水价办法；按供求关系调整水价，实行动态水价和超计划累进加价制度；建立科学的水价体系，确保地表水、地下水及降水联调机制顺利实施。
对于国际市场，由于水资源运输的不经济性，开展水资源直接贸易存在一定困难，可以通过间接的办法来实现，例如多出口消耗水量小的产品，在进口时，多进口消耗水量大的产品，通过这种方式，便可以达到水资源的国际贸易目的。实际上，目前我们也有条件实施这种贸易，如通过粮食进口渠道来实现。从全球来看，我国粮食生产并不具有优势，而且粮食是水资源耗用大户，我们完全可以在不威胁国家粮食安全的条件下，多进口一些粮食，剩余的水资源可以通过“农转非”方式实现高效利用。
