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也谈节水农业发展战略
  黄介生  
    编辑:管理员 归档时间:2003/1/27    

关于发展节水农业的必要性和重要性,很多文章都从不同的角度进行了论述,可以说已经成为国人的共识。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出:“大力发展节水农业,把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓”,就充分说明了这一点。然而,究竟如何发展节水农业,如何真正实现节水农业,却是一个值得认真研究的问题。时下,各种报纸杂志都发表了不少关于节水的文章,提出了不少建设性的建议,但笔者感到有些观点也不无偏颇之处,因此有必要进一步加以深入地探讨。

一、发展节水农业,首先要有科学的态度

谈到节水农业,笔者感到不少人对这个问题的理解带有片面性。有人一提节水农业,就是喷灌滴灌,或者渠道防渗,管道灌溉;有人则说只有非充分灌溉才是真正意义上的节水。

对这个问题没有一个正确的认识,必然会导致行动上的盲目性。笔者以为比较全面的理解应该是以提高灌溉水的利用率和水分生产效率为目的,以各种工程的和非工程的措施为手段的农业生产体系。从节水环节来讲,灌溉水从水源到作物吸收一般划分为三个环节:一是从水源到田间的输配水环节;二是将输送到田间的灌溉水转换为土壤水的灌水方法和灌水技术;三是作物吸收水分后通过光合作用形成有机物质。三个环节环环相扣,互为一体。如果仅在某一个环节上做文章,或者过分强调某一个环节,是不可能真正做到节水的。因此,三个环节必须统筹考虑。

我国幅员辽阔,各地自然条件和社会经济条件千差万别,水资源的紧缺程度也都不同。因此,各地在制定节水农业的发展战略时应切切实实地结合本地区的实际情况。首先应从宏观上对本地区的水资源收支状况作一个科学的分析,并根据本地区的人口增长,工农业生产的发展水平和趋势对未来的水资源供求关系进行科学预测,在此基础上制定本地区的节水农业发展规划。对于那些水资源相对丰富的地区,重点应放在如何避免浪费,通过工程和管理措施,提高灌溉水利用系数;对于那些水资源不足的地区,除了要从工程和管理上采取措施坚决杜绝浪费以外,还应在内涵上下功夫,推行节水灌溉制度。特别是对于那些严重缺水的地区,应尽量采用先进的灌水技术以及其他诸如非充分灌溉,培育抗旱新品种等各种可能的措施,努力提高水分生产效率。总之,发展节水农业,应采取科学的态度。

同时,发展节水农业还应讲求经济效益,要考虑本地区经济发展水平,量力而行。现在有些地方和部门一提节水,就是要发展多少万亩喷灌滴灌,甚至要在大田推广滴灌。喷灌滴灌是要发展,但应考虑它的适用条件和经济承受能力。一般来讲,喷滴灌所要求的投资及运行费用都比地面灌溉要高得多,主要适合于果园、经济作物。所以,发展节水农业仍然应该是在以地面灌溉为主的前提下来考虑。

还有一种现象值得引起人们的重视。那就是为节水而节水,搞运动,走形式。比如有些地方提出一年要发展多少万眼窑窖,却不管是否有雨可集,既不进行科学分析,也不算经济帐。有些地方尽管水资源并非十分紧张,却为了标新立异提出搞非充分灌溉。还有些地区为了造声势,弄虚作假,树立假节水典型。这些都是一种浮夸现象,需要加以警惕和防范。否则不仅不能真正实现节水农业,还会给国家造成严重的损失。

二、发展节水农业,要从全方位考虑

发展节水农业是一项公共事业,不是靠某一个人或某一个部门所能实现的,需要全社会的共同努力。发展节水农业所涉及的问题,也不仅仅是技术问题,而是涉及到社会的各个方面,因此要从全方位来考虑。目前讲节水大多数都是从技术的角度来考虑的。然而,以笔者的观点,尽管技术上我们与发达国家有一定的差距,但这并非造成我国目前灌溉水利用系数和水分生产效率低下的主要原因,而是由于投入不足,管理不善,用水粗放,教育落后,人的素质不高等原因,使得现有的技术并没有真正地发挥作用。我们有很多的科研成果,但这些科研成果或者停留在纸上,或者只是在某些示范区里作样板。我们的科研人员在不断地追踪世界先进技术和成果,而广大的农民依旧按照祖先留传下来的习惯耕作和灌溉。因此,从我国目前的实际情况来看,发展节水农业,更多的应从社会经济、法律法规、管理体制以及教育等层面来考虑问题。而科学研究应结合这些问题来开展。

1.发展节水农业,经济是基础

毋庸置言,要发展节水农业,首先离不开农田水利基本建设。没有完整的灌排工程系统,节水就是一句空话。我国现有耕地面积1亿hm2(15亿亩)左右,而有效灌溉面积目前只占到大约1/2。也就是说,还有相当一部分耕地是处于靠天吃饭的状况。对于这一部分耕地来说,不存在灌排系统,无法对水的使用进行控制,当然节水也就无从谈起。对于已有的灌溉工程来讲,不少灌区配套水平还很低,有的是干支渠修了,田间渠道却没有;有的是渠道有了,控制建筑物却没有。同时,由于大部分灌区都是在50年代后期到70年代初兴建的,老化破损问题也普遍存在。在这种情形下,尽管有了灌溉工程,但实际上对水的利用还是不能进行有效的控制和管理,因此,也难以做到节水。事实上,我国现有灌溉工程的灌溉水利用系数平均只有0.4,很大程度上与工程不配套,年久失修有关。因此,发展节水农业,首先应在农田水利基本建设以及已建工程的更新改造和配套上加大投入。如果采用先进的灌水技术,如喷滴灌技术就更需要大量投入。投入从何而来?理论上讲,应尽可能多渠道集资。实际上农民自筹是极其有限的,农民的投入一般是投劳,而主要的投入渠道还是依靠国家和各级地方财政。然而由于我国经济发展水平总的来讲还比较低,对于农田水利基础设施的投入能力应该说是有限的,只能随着经济的发展逐步提高。因此,我们应该把发展节水农业作为一项长期而艰巨的工作来抓。同时,也要研究节水农业如何与经济发展水平相适应。

2.制定和完善相应的法律法规是发展节水农业的必要保障

在我国,一方面水资源紧缺的矛盾非常突出;另一方面水的浪费现象又十分严重。同时水利纠纷,诸如上下游争水,地区间争水,农户间争水的现象也时有发生。在有些地方,甚至出现由于上游用水无度而造成下游断流的局面。水利工程的人为破坏现象也比较普遍。这些都是影响节水农业发展的阻碍因素,需要从法律的层面加以解决。

另一方面,发展节水农业,从某种意义上讲是对水资源使用权力的一种重新调整,是对人们用水行为的一种约束。从各部门或产业的用水比例来看,目前农业用水约占75%,而在发达国家,这个比例只占50%左右。随着国民经济的发展和城乡居民生活水平的提高,工业用水和居民生活用水的比例必然要加大,因此而增加的用水量除了新开水源以外,很大一部分必定是来自农业节水节省出来的水,因此,可以说这是一种部门间或者用水户间的利益调整;从水资源相对较丰富的地区向缺水地区调水,限制上游地区的过度用水等则是一种地区间的利益调整;在北方井灌区,推行节水灌溉,限制用水户对地下水的过度开采,在保护环境的同时,实现水资源的可持续利用,也可以说是一种世代间的利益调整。这种利益调整如果没有相应的法律法规予以保障,仅靠宣传教育,靠人们的自觉性,是难以真正实现的。

尽管1988年我国颁布了《中华人民共和国水法》,但水法体系远未形成。针对节水灌溉的法律在《水法》里虽有所涉及,但具体操作还需要有相应的专项法律。同时,由于我国水法体系尚处在建设过程中,一些已经出台的法律还有待进一步完善,执法力度需要加大,人们的法制意识也有待加强。

3.理顺管理体制,健全经营机制

体制不顺,管理不善是我国各行业都普遍存在的问题。水利行业更是如此。这个问题提了很多年,但由于我国目前仍处在计划经济向市场经济的转轨时期,新的机制尚未形成,在这样一个大环境下,灌溉管理体制和运行机制的问题也只能是逐步探索。真正要解决这个问题,还有待于时机的成熟和政府的决心。这个问题不解决,也不可能真正实现节水农业。因此,现阶段对这个问题必须认真加以研究。

目前灌溉管理体制与运行机制存在的问题主要表现在以下两个方面:

(1)管理机制不健全,责、权、利关系不明确。政府、灌溉管理机构、农民用水户这三者的关系中,灌溉管理机构更多的是依附于各级政府,而与农民用水户之间也是通过基层政府发生关系。因而,无论大事小事,都不同程度地直接受到政府的干预,灌溉管理机构缺乏自主权,处于一种被动地位。而农民用水户由于不能参与灌溉管理,其积极性也没有调动起来。如此一来,灌溉管理机构的职能作用就得不到充分发挥,所以工程老化破损没人管,用水严重浪费也就不足为奇了。因此,发展节水灌溉就应该健全机制,理顺关系,明确灌溉管理中各方的责、权、利。政府减少干预,灌溉管理机构成为独立的法人,农民用水户更多地参与灌溉管理应该是今后发展的方向。

(2)水价问题。不少文章谈到水费偏低导致了用水浪费现象,同时使得灌溉管理机构不能维持正常的运转。笔者也非常赞成按供水成本确定水价,但水价并非问题的全部,主要的问题还是在机制。事实上,不少地方,农民的水费并未少交,有些地方甚至并不低于所谓按供水成本核算的价格。关键是农民上缴的水费并没有直接交到灌溉管理机构,而是通过各级基层政府上缴,中间环节过多,层层加码,层层截留的现象屡见不鲜。所以,这种机制如不改革,单纯提高水价是不能真正解决问题的。另一方面,目前大部分地区的水费都是按亩征收的,并非按方收费。而由于技术和经济的原因,短时间内恐怕也难以普遍实行按方收费。

所以,单纯提高水价是否就能让农民用水户自觉节水很值得研究。

4.发展教育,培养大批基层水利科技人才

发展节水农业最终还是要依靠广大的基层技术人员和农民用水户才能实施。然而我国目前基层水利科技人才却十分缺乏。不少县市水利局都分配不到大学毕业生,青黄不接现象严重。乡镇水利站就更是如此。但另一方面,作为培养水利人才的高等院校有一部分却取消了农田水利工程专业的招生,有一部分又缩小了该专业的招生规模。工作环境差,收入待遇低导致招生分配难是一个重要原因。因此国家应采取一些鼓励政策发展相关专业的高中等教育,培养大批基层水利科技人才。

另一方面,对农民进行节水意识的教育以及节水技术知识的培训也是重要的一环。由于长期以来农业生产条件的落后,很多地方形成了粗放用水的习惯。是否应该灌水,该灌多少水往往根据习惯来判断。有时并不需要灌水也灌。灌水定额一般也都超过实际需要。如某地新建的喷灌工程,刚灌水时,农民看不到地面积水,很不放心,结果又自己抽水进行了地面灌。因此,推行节水农业,农民的培训教育问题不容忽视。

5.密切结合生产实际开展科学研究

对于节水方面的研究国家给予了高度重视,各级政府在这方面都有较大力度的投入。广大科研人员为此也付出了辛勤的劳动,取得了大量的成果。但是,也存在一些值得注意的问题。首先一个突出的问题,就是科研成果没有及时地转化为生产力。科研成果的转化或应用一要投入,二要市场。如前所述,由于种种原因,我国目前对农田水利基本建设的投入十分有限,而农业市场则由于农民收入低下还远不成熟,加上没有配套的政策,又缺乏必要的机制等等使得众多的科技成果束之高阁。另一方面,我国农田水利基本建设的总体水平还比较低,有些先进的技术或研究成果由于比较超前而没有条件推广,或只能在示范区里示范。其次,科研与生产实际脱节的现象也广泛存在。由于片面强调创新,强调高水平,使得不少研究人员为创新而创新,脱离生产实际。有的只顾追踪世界前沿发展动态,而不考虑其应用前景。对于那些生产实际中出现的问题,则往往由于不能出“高水平”的成果或写“高水平”的文章而不屑一顾。有的则为了“创新”,而又避“重复研究”之嫌,随意创造新名词。如此等等。产生这些现象的原因与我国目前的科研管理体制不无关系。尽管我国的科研管理体制在不断改革和完善,但仍有一些地方需要改进。比如项目管理,有些项目如节水灌溉制度的研究受气候条件的影响,它不同于节水器材的试制,三五年的时间一般很难得到可靠的成果,往往需要较长时间的试验研究,但国家对此却采取与节水器材的研制相同的管理办法。

要求三五年内既要有创新成果,又要推广应用。显然这样的管理是不科学的。此外,对于软科学的研究,也应给予足够的重视。如前所述,发展节水农业需要研究解决的问题很多都属于软科学的范畴,如不加以重视,是很难真正实现节水农业的。

综上所述,发展节水农业是一项长期而又艰巨的工作,需要我们实事求是,脚踏实地,一步一步地去努力。同时发展节水农业又是一项全方位的综合性工程,不仅要重视技术问题的研究,更重要的是要从社会经济、法律法规、管理体制以及教育等方面采取相应措施。

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