河北省干旱缺水严重，人均水资源占有量仅为全国人均的1/6，在全国各省市区中排列第25位，是全国最缺水的省份之一，水资源紧缺已成为全省经济社会发展的主要制约因素。

农业水危机正随着干旱的频繁发生、经济和人口的增长变得日益尖锐。

据有关专家分析，目前节水农业持续发展的制约因素主要有三方面：第一，认识问题。一是对节水农业认识上存有误区，认为节水农业就是节水灌溉农业，节水技术是灌区的专利。这种狭义的节水农业观不利于水资源的整体、高效、持续利用，不利于农业全面摆脱水危机。二是社会公众的水危机和节水意识淡薄，特别是水源条件好的灌区农户采用节水技术的积极性不高。三是用水户对水是商品认识不足，对调整水价不理解。第二，技术问题。技术结构不尽合理，现有的节水技术多适用于高产值的园艺作物，而适用于大田粮食作物大面积推广的节水技术严重短缺。第三，机制问题。首先是市场机制在水资源配置中不到位，尚未发挥应有的作用。搞节水农业工程政府一厢情愿的多，农户自觉行动的少。二是投入有限，受地方和农户的投资能力的限制以及农户的价值取向的影响，节水农业的发展步履艰难。三是管理体制不适应。现行水管机构节水功能缺损，不适应市场经济和节水农业发展的需要，灌溉管理系统缺乏效率。

纵观石津灌区的农业灌溉历史，上述分析是切合实际的。石津灌区是河北省的国有大型灌区，年平均农业用水量由20世纪六七十年代的6.95亿m3下降到90年代的3.5亿m3，有效灌溉面积由16.7万hm2下降到目前的9.1万hm2。造成这种状况的原因是多方面的，包括水源不足、浪费严重、工程老化、配套不全、缺乏投入、管理粗放等。其中水源不足和管理粗放是主要因素。

一、建立利益驱动激励机制是实现节水的关键

近年来，通过对市场经济条件下灌区经营管理工作的再认识，灌区上下对实施节水灌溉形成了共识，认为节水灌溉关系到灌区农业持续发展，是水管单位实现良性循环的需要。建立适应灌区特点的节水灌溉模式，对改善灌区农业生产环境、减轻农业生产灾害、保障农业稳产高产有十分重要作用。同时还可以降低农业灌溉成本，减轻农民负担，这样水管单位才能长久地从用水户的收益中得到回报，形成以经济利益为纽带的双赢关系。在目前形势下，水源紧缺已成定势，开源不通只有节流。而实现节流，除了解决认识问题，采取工程节水技术措施外，更根本的是改变粗放的管理模式。其关键在于建立利益驱动激励机制，即在灌区节水过程中，国家、管理者、用水户三者之间要围绕水资源利用建立一定的联系，构成权利、责任、利益关系体系，协调、理顺灌区经济管理中的各种复杂的利益关系，充分调动职工管水的积极性和用水户节水的积极性。

建立利益驱动激励机制，应首先从基层开始，改革支渠以下水利设施的基层管理体制，使之摆脱计划经济体制下形成的旧模式，逐步适应社会主义经济体制的要求。为此，石津灌区于1996年底提出了基层管理体制的改革构想，通过两年多的实践，已初见成效。

二、基层管理体制改革的基本目标

灌区基层管理体制的改革，要以合理配置水资源、发展节水农业为目标，以理顺产权关系、转换经营机制为核心，改变计划经济条件下政企不分、产权不明、单项作业、分散经营的管理模式，建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代基层水利企业制度；根据“社会办水利，水利为社会”的原则，建立多层次、多渠道、多元化的基层水利投资体系；按照成本核算的办法理顺水利价格体系；同时完善基层水利社会化服务体系，利用市场机制调节水资源配置，推广先进的节水灌溉技术，充分利用水资源，发挥有限水资源的最大效益，为农业增产、农民增收、农村稳定创造条件。

三、基层管理体制改革的主要内容

灌区基层管理体制改革的主要内容，是在现行管理组织模式的基础上，借鉴国内外的成功经验，推行参与式灌溉管理模式。在支渠以下灌溉区域，按照市场经济原则，转换经营管理机制，有步骤地清产核资、界定产权、清理债权债务。本着先易后难的原则，首先在支渠渠系内成立农民用水户协会，将灌区斗渠以下灌溉设施的使用权、管理权转让给用水户协会。由用水户协会自己决策对水利的投入和产出。同时强化、规范灌溉站的水管理职能，使灌溉站成为各用水户协会的一个行业利益联合体，寻求股份合作制在基层水利产业管理中的实现形式。随着用水户协会制度的不断发展和成熟，逐步向“犬协会”过渡。对于灌溉面积不大，涉及村庄不多，政治经济条件较好的灌溉站可以以灌溉站为单位成立用水户协会。

1.灌溉站

灌溉站即原支渠会，是群众性水利管理组织，是灌区专管机构与用水户联系的桥梁和纽带，在灌区基本建设与经营管理中发挥着巨大的基础作用。进行灌区基层管理体制改革，要进一步强化灌溉站的行业专管职能，拓宽经营领域和服务范围，开发水利市场，搞活水利经济。不仅在组织灌溉浇地、协调用水矛盾、维护支渠工程、开展农田建设方面继续发挥专管职能，还要逐步以独立的经济实体通过参股、控股发展区域水利经济，逐步实现水资源统一管理，争取形成以城乡供水为龙头的水利产业，以水为本，多种经营。

(1)在清产核资的前提下界定产权范围。一般地，国家在支渠工程设施上已经投人的部分引导资金形成的固定资产，可以参股经营或委托管理，做到保值增值。农民的投资和投劳折资，以用水户协会为单位人股。

(2)灌溉站水管员实行竞争上岗，优化组合。由当地乡镇政府从具有初中以上文化程度的农民中推荐办事公道、责任心强、热爱水利事业、有一定群众工作能力的人员，通过灌区专管机构(管理局)的文化、素质考核后聘用。

(3)实行独立核算、自负盈亏的财务管理制度。灌溉站经费来源于水利经营收入，包括水费提成和其他经营收入。

(4)建立良性运行机制，增强灌溉站自我发展能力。分解生产经营指标，责任到人，建立激励机制，将经营效益与利益分配挂钩。使灌溉站的水利产业经营步人良性循环的轨道。

2.用水户协会

用水户协会是农民自己的管水组织，自主经营，独立核算，具有法人资格。用水户协会的主要任务是依照国家有关法律和水利产业政策，在灌区专管机构和当地政府的指导下，管理、改善和开发本灌区的水利设施，经营本灌区的水利资产，保证水利资产的保值和增值。

用水户协会的宗旨是：在灌区农村水利建设与管理工作中，坚持“谁受益，谁负担”的原则，适应社会主义市场经济体制和农村工作政策的要求，减少对国家投资的依赖，改善灌溉条件，节约用水，科学用水，提高水的利用率，降低灌溉成本，减轻农民负担。

用水户协会以渠系布置为主，适当结合村落布局设立。用水户协会通过章程规定协会的

组织制度、代表大会和执委会的职权、会员的权利与义务等。

(1)用水户协会的组织制度。用水户协会可由若干个用水组组成，用水组以水文边界为基础，按渠系划分，同时兼顾行政村和村民小组的土地边界。本灌区内所有受益农户户主都是本协会的会员。各用水组通过本组内所有会员参加的用水组大会选举，在本组内产生若干名代表。通过本协会内各用水组的全体代表参加的用水户代表大会选举，在代表中产生3-5名执行委员会成员，其中主席一名，副主席2-4名，灌溉站选派一名代表担任副主席。

执委会主席是本协会的法人代表。

(2)代表大会的职权。用水户代表大会是本协会的最高权力机构。其职权包括：选举和罢免执委会成员；审查、通过执委会的各项工作计划；审查执委会的年度财务预决算；协调解决本协会内各用水组间的水事纠纷；按照成本核算的原则确定本协会内水费征收标准及其他费用标准。

(3)执委会的职权。执委会是协会的办事机构，在用水户代表大会闭会期间行使以下职权：通过与灌溉站、村委会协商，制定用水计划、工程维修计划、用工计划、集资办水利计划等，提交用水户代表大会审批；编制本协会年度财务预决算报告，提交用水户代表大会审批；执行用水户代表大会决议并向代表大会报告工作；组织、指导用水户代表和浇地专业队管理本协会范围内的灌溉设施；负责各用水组之间的灌溉调度，平衡各用水组之间的利益；解决用水组之间的水事纠纷；收集各用水组的水费，与灌溉站结算水费。

执委会可以聘用会计和工程技术人员，也可以委托灌溉站代管财务和提供工程技术服务。

(4)用水户代表的职权。用水户代表是用水组的管水员，行使以下职权：参加用水户代表大会，对大会各项决议进行表决；通过与有关村委会和村民小组协商，制定本用水组的用水、工程维修、集资办水利等计划，报用水组大会审批，并将批准的计划报执委会备案；组织浇地专业队，维护本组内的灌溉设施，安排调度本组内的水量，平衡会员之间的利益，解决本组内会员之间的水事纠纷；收集本组的水费并及时上交执委会。

(5)用水组大会的职权。用水组大会是用水组的决策机构，其职权为：选举和罢免本用水组代表。审查、通过本用水组代表的用水计划、工程维修计划和集资办水利的计划；审查本用水组代表的年度预决算。

(6)会员的权利与义务。参加由本组代表召集的会议；选举或被选举为本用水组的代表；向本组代表反映用水中存在的问题；按时交纳水费；在代表的领导下保护、维修本组范围的水利设施。

3、浇地专业队

浇地专业队是用水户协会招聘的灌溉用水专业队伍，是灌区农村抗旱的服务组织。用水户协会对浇地专业队可以实行目标管理，也可以实行单项承包。

灌溉用水期间，由浇地专业队进行统一护渠和灌水。在灌溉站的指导下平衡各用水户的利益，推行节水灌溉技术，实行“小畦灌溉，二八改畦”的节水方法。解决因计量设施不健全、户与户之间“喝大锅水”而造成的大水漫灌问题。使用水户均衡负担、均衡受益，达到节约用水、降低成本的目的。

四、基层管理体制的实施与初步成效

1997年开始，灌区有计划、有步骤地开展了用水户协会的试点工作。1998年上半年，灌区相继出台了《石津灌区用水户协会组建办法》(试行)和《石津灌区组建用水户协会实施办法》，起草了《石津灌区用水户协会章程》(范本)。通过民主选举成立了崔村、王家庄等7个用水户协会，受益面积1.5万hm2，涉及12个乡(镇)102个行政村，建立了73个浇地护渠专业队。用水户协会使农民成为灌区的管理者和建设者，自主决策用水管理和工程管理，在节约用水、降低成本、增加投入、改善工程、财务公开、民主管理等方面发挥了较好的作用。同1996年相比，1998、1999年春灌平均每公顷节水225m3和180m3，年均节水量2180万m3，可增加灌溉面积1.4万hm2；农民投入工程维修资金57万元，支渠以下工程状况得到明显改善；水务公开结合村务公开，使水费征收和财务管理增加了透明度，有效控制了水费搭车等不合理收费与开支，灌溉成本降低18％。试点运行情况显示了参与式灌溉管理的优越性，基层管理体制改革前景光明，有必要在全灌区推广。