[中国人大网]（2012-04-26 08:45）
今天上午，十一届全国人大常委会第二十六次会议召开联组会议，就国务院关于农田水利建设工作情况的报告开展专题询问。中国人大网将现场图文直播。
受吴邦国委员长的委托，联组会议由全国人大常委会副委员长乌云其木格主持。
[乌云其木格]
各位委员：现在开会。按照日程安排，本次全国人大常务委员会会议今天上午举行联组会议，对国务院关于农田水利建设工作情况进行专题询问。之前的分组会议已经对国务院的报告作了审议。审议中委员们认为，农田水利建设事关国家粮食安全和经济社会发展，具有十分重要的意义。2011年中央下发的“一号文件”《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，要求突出加强农田水利建设。一年多来，国务院有关部门、地方各级政府积极落实中央文件要求，高度重视农田水利建设工作，持续增加投入，深入推进体制机制改革，取得了积极成效。
但是随着我国工业化、城镇化进城的加快，“人增地减水缺”的矛盾日益突出，农田水利建设滞后的问题尤为凸显，农田水利基础薄弱、资金投入不足、建设管理体制机制有待改革，法制建设亟待加强的情况还是比较突出的。审议中委员们还就改革创新农田水利发展体制机制、加大财政投入的力度、完善管理服务体系、加强节约用水和水土保持工作的力度等提出了许多中肯的意见和建议。
国务院及其有关部门对这次专题询问十分重视，今天到会听取意见、回答询问的国务院有关方面的负责同志有：水利部部长陈雷同志，副部长李国英同志，发展改革委副主任杜鹰同志，财政部部长助理胡静林同志，国土资源部副部长王世元同志，农业部副部长余欣荣同志，银监会副主席周慕冰同志。
现在专题询问正式开始。先请六个分组报名和推荐的11位委员作询问发言。询问时间请控制在3分钟之内；回答时间请控制在10分钟之内，补充回答时间请控制在5分钟之内。问题回答完毕后，询问人如果想进一步深入了解有关方面的情况继续提问，请举手明示。
下面先请马启智委员发言提问。
[马启智]
根据2011年国家的公告，我国全年用水总量为6080亿立方米，农业用水是3790亿立方米，农业用水占全国用水总量的62.4%。根据生产2.4斤粮食需要耗水1立方米，也就是1吨的计算公式，农业用水3790亿立方米也就大体生产粮食9000多亿到1万亿斤这样的水平。我的问题是，在我国，特别是北方干旱缺水地区，随着城市的不断扩张和工业的发展，城市和工业用水与农业用水的矛盾越来越尖锐。在这种情形下，为了巩固农业的基础地位，保障我国的粮食安全，我想请问水利部的领导，我们如何应对农业用水资源越来越紧缺这一挑战。谢谢。
[乌云其木格]
请水利部陈雷同志作回答。
[陈雷]
刚才马启智委员的问题问得非常好。中国是个水资源相对短缺的国家，水资源总量排在世界第6位，但是人均水资源量只占到世界第125位，特别是由于水资源的时空分布不均，年内年际变化大， 人增地减水缺的问题日益突出。在中国的资源总量中，农业用水是大头。 2010年我国农业用水占总用水量的61.3%，工业用水占24%，生活用水占12.7%，另外有2%是生态补水。随着经济社会的发展，特别是工业化和城镇化进程的加快，一些地方挤占农业用水的问题也日益突出，农业用水面临的挑战越来越大。解决这个问题需要统筹考虑、综合应对。我们考虑：
第一，要在水资源的配置中充分考虑到农业用水和保障粮食安全的用水需求。水利部会同发改委等部门编制了全国水资源综合规划，明确了水资源配置的方案，其中充分考虑了近期、中期和远期农业用水的配置总量。
第二，要着力提高水资源的调控能力和保障能力。因为中国的水资源分布不均匀，北方地区水资源总量只占到19%，南方地区占到81%。现在缺水的类型也比较多，概括起来就是四种类型：一是资源性缺水，就是本地的水资源总量不足以支撑经济社会的发展和农业的发展。二是工程性缺水，像现在的西南，年降雨量并不少，1000—2000毫米，但是年内年际分布不均匀，缺少调蓄工程。三是水质性缺水，原来的水资源总量可以支撑地方的发展，但是由于水质的污染，水环境没有保护好，导致了水资源出现紧缺。四是管理性缺水，就是用水比较粗放。目前从我们国家的用水情况来看，与发达国家相比还有很大差距。我国农田灌溉水利用系数到去年年底只达到了0.51，发达国家达到了0.7—0.8。解决资源性缺水的问题，要实施跨流域的调水，比如像现在正在实施的南水北调的东、中线工程，就是通过水资源配置工程的建设，形成合理的水资源配置格局，解决缺水地区的水资源不足问题。同时要加快江河湖库水系连通的进程。现在汛期降雨量和水资源量占到70%以上，但由于水利工程调蓄能力不足，不能够丰蓄枯用。所以，一方面要加强调蓄工程的建设，同时要把现有的江河湖库连通起来，使它能够引排顺畅、丰枯调剂，提高供水的保障能力。
第三，要实行最严格的水资源管理制度。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要实行最严格的水资源管理制度。今年年初，国务院3号文件印发了关于实施最严格水资源管理制度的意见，明确了水资源管理“三条红线”。第一条是水资源开发利用控制红线。明确了水资源开发利用的总量，就是到2015年水资源开发利用总量不超过6350亿立方，2020年不超过6700亿，2030年不超过7000亿，这是水资源开发利用上限。第二条是用水效率控制红线。明确农田灌溉水有效利用系数，到2015年要达到0.53，到2020年要达到0.55。同时还明确了工业用水，比如万元工业增加值用水量 “十二五”期间要下降30%，年均下降6个百分点。第三条是水功能区限制纳污红线。通过实施最严格的水资源管理制度，加强水资源的管理，可以实现水资源的高效利用。同时还要加大对一些城市、开发区的工业项目，以及新建工程，特别是高耗水项目的水资源论证，关口前移，严格把关。目前在工业项目、城市建设项目的立项过程中，一方面要进行环境影响评价，另一方面要进行水资源的论证。对于水资源过度开发的地区，或者地下水超采的地区，要实行区域限制开发，严禁新上高耗水项目。同时水资源论证通过以后要发放取水许可证。
第四，全面推进节水型社会的建设。节水型社会建设是今后发展的方向。这些年我们一直在大力推进节水型社会的建设，无论是农业还是城市，还是工业方面，我们都明确了用水指标、用水定额，大力推进节水型措施。
第五，要大力发展高效节水灌溉技术。农业是用水大户，现在9.05亿亩的有效灌溉面积中节水灌溉面积只占到4.3亿亩，还不到一半。另外，节水灌溉面积中的高效节水灌溉技术，像喷灌、微灌、管道输水灌溉还不到2亿亩，所以说，这方面节水的潜力非常大。
第六，要推进水权制度建设和水市场培育，用市场优化配置水资源。在这方面，水利部专门出台了指导意见，从2000年的时候，浙江的东阳向义乌进行水权转换，取得了成功的经验。近些年，宁夏和内蒙在引黄灌区，通过工业投资对老灌区进行节水改造，节省出的水量通过水权转换用于工业建设，这方面取得了很好的经验。
第七，要充分发挥水价的经济杠杆作用，通过建立合理的水价形成机制促进节约用水，促进水资源利用效率和效益的提高。
第八，多种措施开源，特别是要利用好非常规水资源。比如说雨洪资源的利用，现在我们在这方面做了一些工作，在保障安全的前提下，尽可能把汛期的洪水蓄积利用起来。城市现在也搞了雨污分流，充分利用雨水资源。还有污水处理以后的中水回用，中水利用潜力非常大。现在每年城市供水总量是507.9亿立方米，污水处理量331亿立方米，但是中水回用的量只有33亿立方米，仅相当于1/10。所以说，下一步的中水回用是补足水资源不足的有效途径。北京市这些年做了很多工作，去年年用水量36亿，其中中水回用的占到7亿立方米。下一步我们还要加大有关的措施，通过开源节流并重、管理并举，以提高水资源的利用效率和效益，有效应对农业水资源短缺的问题。
[胡彦林]
昨天陈雷部长的报告，我感到是一个实事求是的报告，农田水利建设工作取得了很大的成绩，但存在的矛盾和困难也不少，喜中有忧。喜的是水利部这些年来，在党中央和国务院的正确领导下，为我国的水利改革发展事业做了大量富有成效的工作。我国的主要江河的防洪能力不断提升，农田水利设施体系不断完善，水利保障的能力也不断增强，水利建设在农业、农村的经济发展中发挥了重要的作用。忧的是，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的重大制约因素。农田水利设施的薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。2010年，西南五省大旱，2011年年初华北地区的干旱，以及目前云南地区的连续大旱，屡次的灾害将我国农业的脆弱抗灾害能力暴露无遗。农田水利是农业的命脉，是农村经济、农村社会发展的重要基础设施，加大、加快以农田水利基本建设为重点的农业基础设施的投资力度，不仅确保国家的粮食安全，不断提高我国农业竞争力的现实需要，也是全面建设小康社会、推进中国特色的社会主义现代化进程的客观要求。我们希望国务院有关部门，特别是水利部门的同志们，以更强的忧患意识、紧迫意识、责任意识将这项事关执政为民、事关国家发展的重大民生工程切实抓紧抓好。今天我要询问的第一个问题是，目前我国许多地区目前使用的基本上都是上世纪五六十年代、六七十年代修建的农田水利设施，据有关资料显示，我国病险水库达4万多座，绝大部分散布在农村，这几年水利部也把水库的除险加固工作作为一项重点工作来抓。我想知道的是，这项工作进展得如何，成效如何，对还没加固的病险水库的监管又采取了哪些措施。询问的第二个问题，我国是一个水资源短缺的国家，只占世界的6%淡水资源，但我国的水资源利用率不高，报告中说，我国农田灌溉的水有效利用系数远低于0.7—0.8的世界先进水平。我们国家，或者说我们现在的农田灌溉水的有效利用系数是多少？提高的措施是什么？刚才陈部长已经涉及到了，还有我国仍有半数的耕地“望天田”，这个问题我们如何解决？
[陈雷]
谢谢胡委员，我来回答这个问题。
[乌云其木格]
我插一句，在您回答中间，是不是把“有效利用系数”这个概念给大家说一下。据我所知，有不少人都不了解。
[陈雷]
灌溉水有效利用系数指的是从渠首出来的水到田间灌溉作物的利用效率，也就是水灌到田间作物利用量与出水口引水总量之比。咱们国家灌溉渠道主要分干、支、斗、农、毛五级，目前主要是农田灌溉“最后一公里”问题比较突出，末级渠道不健全、不完善，所以有些水从干渠、支渠下来，到最后一公里的时候损失、渗漏、蒸发的很多，利用效率比较低。
胡彦林委员实际上问了三个问题，第一个是病险水库的问题，第二个是灌溉水利用效率的问题，第三个是发展旱作农业的问题。
我先回答第一个问题。中国从水库数量上来说，现在有87873座水库，是世界之最。但是这些水库大多建于五十年代、六十年代、七十年代，建设的时候就先天不足，建成以后管养维护经费又不到位，后天失调，所以病险的问题非常突出，有48000座左右都是病险水库。病险水库实际上对防洪安全的影响是非常大的。大家都知道，病险水库大都位于城市的上游，很多既承担着城市的防洪作用，又承担着城市供水和农业灌溉的作用。所以到汛期的时候，我作为水利部的部长，我们都是提心吊胆的，因为病险水库一般高程都比较高，而且蓄水量大的话落差也大，一旦出事，对下游将是灭顶之灾。所以，这些年来在党中央、国务院的高度重视下，在中央经济工作会议上，锦涛总书记和家宝总理提出，要用三年的时间，就是从2008年开始，2008、2009、2010年这三年时间，对大中型病险水库和重点小型病险水库进行除险加固，要消除病险危害。用三年时间，国家投入了700多亿资金，对全国的7356座大中型病险水库和东部的重点小一型病险水库进行了除险加固和维修改造。到2010年底，7356座大中型和重点小型病险水库的除险加固和改造任务已经圆满完成了，现在这些水库百分之百的通过了验收。同时，从2010年开始，提出对小型病险水库进行除险加固。后来我们对小型病险水库分为两类，一类是重点小型病险水库，就是小（1）型病险水库，这个库容在100万方以上，999万方以下的水库。这类水库从2010年开始，我们和财政部、发改委三个部门共同启动了对5400座小（1）型病险水库进行除险加固，在今年年底以前将完成除险加固任务。同时还有41000座小（2）型病险水库，小（2）型病险水库大多比较小，但是危害也是比较大的，另外病险的问题造成蓄不了水，经济效益和防洪效益都不能发挥。我们又会同发改委、财政部共同研究，从小（2）型病险水库，也就是库容在10万方以上，99万方以内的，挑选坝高在10米，库容20万方以上的，作为重点小（2）型水库，这样一共有15900座。
我们又启动了重点小（2）型水库的除险加固任务。从去年开始，用三年时间，到明年年底将要完成15900座小（2）型水库的除险加固任务。中央财政对每座水库安排240万元的资金用于除险加固，剩余的还有25000座，坝高在10米以下，库容在20万方以下，就是比较小的水库，这些水库由地方政府作为责任人，在5年的时间内加以消险解决。这项任务也已经启动了，25000座水库要在2015年底以前完成。应该说，经过大中型病险水库、重点小（1）型病险水库和小（1）型、小（2）型病险水库的除险加固，水库的防洪安全问题会得到很大的提高。
另外，您刚才又问到了除险加固的效果。除险加固的效果总的来讲可以体现在以下四个方面：一是消除了工程的安全隐患。近些年来，可以说在汛期，无论是流域性的洪水还是区域性的洪水，还是局部超标准的洪水，没有一座大中型水库垮坝事故，每年只有几座小型病险水库，大部分都是没有除险加固的出现了事故，但是大部分没有死人，因为有预案，有预警设施。二是提高了防洪减灾能力。提高了34亿的防洪库容，通过水库的除险加固，包括清淤，新增了34亿的防洪库容。另外还新增了98亿的兴利库容，过去不敢蓄，现在可以安全蓄水了，增加了98亿的兴利库容，这对缓解水资源的短缺、保障供水安全、保障粮食安全，应该说起到了明显作用。三是发挥了水库的综合效益，增强了水资源的调蓄能力和抗旱的供水保障能力。四是我们在对病险水库进行除险加固工程建设的同时，我们同步推进了病险水库的管理体制的改革和建设体制的改革。我们对全国的大中型病险水库，从2002年起推行水库管理体制的改革，明确了水库的性质，把水库划分为公益性的、准公益性的和经营性的水库。对公益性的水库，中央财政和地方财政要纳入预算，要定岗、定编，要明确“两费”，也就是人员基本支出和管养维护经费。到目前为止，“两费”的到位率已经接近，基本支出达到了92%，维修养护经费达到了80%，目前也在往小型病险水库深化水管体制的改革。同时对量大面广的小型病险水库，我们在建设管理方面明确了由县级人民政府组建项目法人，有关部门参加，而且纪检、检查、监察和质量监督部门现在也都提前介入，采取“四制”,即项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制等等。总体来看，效果还是不错的。关于安全渡汛的责任，我们对于尚未进行除险加固的和正在进行除险加固的水库，我们采取了一些措施。第一项措施，明确管护责任。每年汛前都要公布，我们和监察部联合公布地区的防汛责任人，包括重点水库的防汛责任人，特别是病险水库的行政责任人。第二项措施，要明确汛期的汛线控制水库，特别是病险水库，很多都是要求在没有进行除险加固之前，汛期要降低水位，确保能够安全渡汛，或者是空库迎汛。第三项措施，制定了比较完善的应急渡汛的方案，特别是对汛期的一些极端情况的应急排险、避险措施。第四项措施，都落实了抢险队伍、抢险物料和抢险责任。
第二个问题，关于刚才问到的渠系水利用系数的问题。渠系水利用系数，中国虽然与发达国家有差距，但是在发展中国家来说水平还是居中偏上的，因为中国的灌溉面积太大了，中国9.05亿亩有效灌溉面积，如果加上经济作物、蔬菜的灌溉面积，中国达到9.89亿亩。同时，我最近也看了一下，从1980年到2011年，中国的灌溉发展的情况。第一，从1980年到2010年，中国的农业灌溉水的有效利用系数从0.3提高到现在的0.5亿，应该说30年有了很大的增长。第二，中国的有效灌溉面积从80年代的7.3亿亩，现在达到了9.05亿亩。第三，粮食产量，从80年的6500多亿斤提高到去年的11400亿斤，是非常大的一个跨越。另外，农业的用水总量基本上没有变，还有一个就是农业用水占总用水量的比重大幅下降。80年代的时候，农业用水占总用水量的比重是85%，现在降到了61.3%，是一个很大的跨越。应该说近30年来，中国的灌溉走的还是以内涵为主进行节水改造的一条发展路子。一方面扩大了有效灌溉面积，一方面实现了农业用水的零增长或者说是微增长。
下一步想采取几项措施：第一，加大大型灌区以节水为中心的续建配套和更新改造的力度。中国的大型灌区，就是30万亩以上的灌区是大型灌区，有460座，其中我们从2000年开始制定了大型灌区节水改造的规划，这些年和国家发改委一起对434座大型灌区列入改造规划的灌区进行了节水改造和续建配套，目前已经有110个灌区完成了规划的投资任务。按照十七届三中全会的要求，到2020年要基本完成434座大型灌区的节水改造任务。通过大型灌区的改造，可以大幅度的提高农业用水效率和用水效益，同时也可以通过提高单产来增加总产。第二，我们在北方地区大力推广喷灌、滴灌、微灌、管道灌溉和渠道防渗等节水灌溉技术。这些年来，财政部、发改委给予了很大的支持。第三，从今年开始，我们和财政部、发改委等有关部委一起，启动了东北四省的节水增粮行动，计划用四年的时间，总投入380亿元，发展3800万亩高效节水灌溉面积，包括大型机械性喷灌和膜下滴灌等等，进一步夯实东北地区的节水增粮的基础。第四，我们要进一步加大小型农田水利重点县的建设力度。应该说到目前为止，在财政部的支持下，我们投入了221亿元资金，对1250个小型农田水利重点县的建设给予了支持。从这些年来看，效果是非常明显的。从今年开始，财政部准备进一步加大力度，再启动400个节水小农水重点县。下一步我们还想把小型农田水利重点县覆盖到农业大县，并进一步继续向牧区大县拓展。第六，还是要大力研制、开发适合中国国情，具有中国特色的高效节水灌溉技术和设备，加大节水灌溉的普及、推广力度。计划到2015年再新增有效灌溉面积4000多万亩，新增高效节水灌溉面积5000万亩到1亿亩左右，这样的话，到2015年农业灌溉利用水的系数可以达到0.53以上。
第三个问题，关于“望天田”的问题。中国18亿亩耕地，实际上是18.258亿亩耕地，其中一半以上是没有灌溉条件的，也就是不能够旱涝保收的农田，这些农田主要还是靠发展雨养农业。对于解决“望天田”的问题，我们想采取这样几个措施。一，努力扩大有效灌溉面积，特别是中低产田，通过发展灌溉排水系统，让它变成了旱涝保收的农田。二，大力兴建“五小水利工程”，五小水利工程是短平快的，而且能够解决实际问题的。三，着力实施高效的旱作农业，比如深翻秸秆还田等等。四，调整旱区的种植结构，发展高效耐旱的种植品种。
[乌云其木格]
接下来请郝益东委员发言询问。
[郝益东]
听了陈雷部长的报告，感觉从粮食安全、现代农业和生态环境互相结合的角度做水利，体现了科学发展的思想。报告也抓住了北方农区产品基地缺水的主要矛盾和草原牧区水利建设滞后的一些薄弱环节，我认为是符合实际的，我对这个报告表示赞成。有一些问题，特别是对当前有效灌溉总量和节水这两方面的任务都重，都需要大量投资，但是如何协调好，把政府的有限资金用好，能够加快两方面的建设，感觉在这方面还是有一些工作应该进一步明确。从总量来看，报告中讲到，全国仍有半数的“望天田”靠天吃饭。从内蒙古来说，有效灌溉的比例就更低了。从90年代8000万亩耕地，现在增加到12000万亩还要多，耕地总量增加了，但是保灌的面积没有能力按比例增加，所以说，实际上保灌的比例是在下降的。同时，草原牧区的水利建设在报告中多次提到，应该说重视程度，在我们看到的，关于“三农”问题的报告中是比较少见的。重视牧区水利，但实际上投资渠道还是非常有效的。另一方面，从节水灌溉来看，现在水利项目是分六七个部门安排项目，不少项目都是在同一块农田上轮番建设、轮番安排项目，都要求高起点、高标准，但实际上增加的保灌面积是有限的。政府资金是有限的，任务都很重，如何用好，使两方面都能够兼顾得更好，搞得更快一些，我认为应该有高层次的规划，制定有效的法规和法律，把这两个问题结合兼顾起来。政府的投资，我认为主要用于扩大保灌面积，提高有效灌溉的比例。节水改造主要通过社会资金和水权置换，现在水权置换在内蒙古发展的规模还是非常大的，这方面是有路子可走的，希望能够更好的协调起来。
[乌云其木格]
请陈雷同志和农业部的余欣荣同志作回答。
[陈雷]
郝益东同志提出的问题很好，我来回答一下。实际上您问了三个问题，一是关于有效灌溉面积的问题；二是关于牧区水利的问题；三是涉农资金的渠道和整合的问题。
第一个问题，关于大力发展有效灌溉面积的问题。刚才我也说到了，应该说这些年，我国灌溉农业的发展还是取得了长足的进展，中央的投入和地方的投入都在逐步增加。农田水利的投入，去年中央的农田水利投入资金达到了659亿，地方的农田水利投入达到了600亿，加起来一共1200亿，增幅是非常大的。特别是国家明确从土地出让收益中拿出10%用于农田水利建设以后，我想我们国家的灌溉农业还会迎来更快的发展。按照我们的“十二五”规划，到“十二五”末要新增4000万亩的有效灌溉面积。从目前我们的投入和正在实施的项目来说，以及从各地的规划目标来说，是能够实现这个目标的。
关于扩大灌溉面积。第一，还是要坚持外延与内涵相结合。内涵就是对老的灌区配套不完善的这些灌区进行挖潜改造，特别是着力解决好“最后一公里”的问题，这样可以使有效灌溉面积得到恢复和改善。第二，在水土资源条件组合比较好，有开发利用潜力的地方，结合千亿斤粮食生产规划，大力发展新增灌溉面积。第三，大力推行节水措施，包括北方地区的节水、东北四省区的节水、西北地区的节水。第四，要充分地调动农民的积极性，调动社会的资金。比如像刚才郝益东同志提出，内蒙搞的大型喷灌，基本上很多都是用的社会资金来搞的。还有水权置换，工业企业要上新项目，但是没有用水指标，那么就支持河套灌区的农业节水，通过节出来的水量发展工业项目。
关于牧区水利建设，这是下一步我们要加大力度的支持重点。这项技术从上世纪90年代末就开始了，但是投入的资金比较少，到现在，一年也就是不到2亿元的资金，搞了700多万亩的饲草料基地。实际上我们国家的草原资源是非常大的，天然草场60亿亩，可开发利用的有40亿亩。我也跑了很多牧区，很多牧区都是天然草场，由于超畜的问题、过载的问题，使得退化问题非常严重。像内蒙，过去我调研的时候是40亩天然草场养一个羊单位，但是如果搞一个节水灌溉，搞饲草料基地或者灌溉草库伦的话，一亩地大概可以养4个羊单位，这样就可以集约的通过舍饲圈养解决过去的放养和过牧的问题，实现轮牧、禁牧措施。这方面我们也制定了规划，下一步将增加这方面的渠道，加大牧区水利建设的力度。
再有，关于资金整合的问题。去年中央1号文件出台以后，中央水利会召开以后，农田水利的资金渠道进一步明确了。到现在，我统计了一下，用于农田水利建设的资金渠道大的有八个方面。第一个是中央财政的小型农田水利设施建设的补助专项资金，包括小型农田水利建设重点县建设资金。第二个是中央固定资产水利投资中用于农田水利建设的投入，包括新增千亿斤粮食产能资金。第三个是国家农业综合开发用于农田水利建设的投入。第四是农村土地整治用于农田水利建设的资金。第五个是一事一议财政奖补资金。第六个是现代农业发展基金、产粮大县的奖励资金用于农田水利的资金。第七个是各地扶贫开发用于农田水利建设的资金。第八个是烟草、糖业搞烟水配套工程等等的投资渠道，比较多。如何整合好这些资金，使这些资金形成合力，使农田水利建设更好更快地发展，在这方面我们也有初步考虑，也有实践，包括和发改委、财政部，和农口的部门也在做这方面的探索。一个是统一规划，最近制定了农田水利的县域建设规划，覆盖到2000多个县。同时包括灌区的发展规划、节水灌溉的规划。二是统筹资金，会同财政部出台了统筹和使用资金的指导性文件和意见。三是加强分工协作，建立一个沟通、协调的机制。四是信息共享。另外还有明确各自的职责。最后，在地方这个层面，因为最后是组织实施的单位，他们再把资金进一步整合、统筹好，发挥好资金的使用效益。我就简单回答这些。
[乌云其木格]
请农业部余副部长接着回答。
[余欣荣]
我结合农业部的职能补充汇报一下我国旱作农业、节水农业技术推广的有关情况。干旱缺水是我国农业主要瓶颈之一。我国有近10亿亩的耕地是无灌溉条件的旱地，所以长期以来，农业部始终把加快旱作农业的发展作为全局性的、战略性的工作来抓。“十一五”以来组织编制了旱作节水农业示范工程建设规划，印发了农业部关于推进节水农业发展的意见，连续五年召开了全国农田节水会议，推动了旱作节水农业的发展。截止目前，一批成熟的、有成效的节水技术大面积推广，大体上达到4亿多亩，初步形成了分区域、分作物的旱作节水农业的技术体系。就拿今年来看，大家知道，今年东北、西南旱情很严重，东北部分地区到今年2月底降水量只有常年的30%，有的比这个更低。针对这种情况，国家今年又专门出台了防灾减灾稳产增产关键良法技术补助政策。针对西南的薄膜覆盖的抗旱保苗技术也给予了财政支持。今年东北、西南的抗旱、春播有了一个好的基础，为今年丰收奠定了好的基础。“十二五”期间农业部将进一步加快旱作农业发展，重点是在突出“三个结合”。
一是强化节水意识与搞好科学规划相结合。我们将采取多种措施，进一步加强各级政府和广大基层干部群众的惜水节水意识，同时指导各地根据水资源的特点，因地制宜的制定旱作农业的发展规划，进一步明确不同区域的旱作农业的技术路线，突出重点区域、重点作物和关键技术的节水手段的研究和应用，推动形成各具特色的旱作农业的格局形成。
二是强化工程措施与农业措施相结合。旱作节水农业是我们今后发展的重要途径。一方面，我国水资源短缺，和大水漫灌浪费并存，工程措施与农业措施脱节，水资源的利用率虽然这些年有了很大的进步，但是我们与发达国家相比还有很大的潜力，这就是我们下一步要继续努力的。在工程措施上，水利部作了大量的工作，从农业部来讲，怎样把工程措施和农业新措施的研究、推广、应用结合起来，走出一条具有中国特色的旱作节水农业的路子，农业部就是要强化推广分区、分品种、分时段的节水高效的生产技术。具体讲，在东北地区要大力地推广机械深松、抗旱坐水种、膜下滴灌、保护性耕作等技术。在西北地区大力推广全膜双垄沟播、垄膜沟灌、保护性耕作等覆盖性保墒技术。在西南地区大力推广玉米覆膜种植技术。在黄淮海地区大力推广测墒灌溉保护性耕作，深松、镇压、秸秆还田等保墒技术。同时积极推广膜下滴灌、水肥一体化、喷灌等高效节水技术，力争“十二五”期间新增旱作田技术1亿亩以上。现在一个很大的特点，就是农业技术进步到不是某一种单项技术，它是把综合性的农业、农机、节水和其他工程相结合的阶段，我们在这个方面因势利导，把成果继续巩固下去。
三是强化示范基地的建设与全面的推进科学抗旱、优化作物布局相结合。2012年到2015年协同发改委安排中央预算内基本建设投资24亿，在全国建旱作农业基地500个，由财政、水利、农业三部联合开展，东北四省节水增粮行动，投资228亿元，建设3800万亩的高效节水耕地。通过这些技术示范能够在这些地方取得先行的先导性的作用，进而不断推广。在示范的同时，我们现在正在着手全面建立健全土壤伤情的监测网络体系，及时地监测、发布旱情，为农业抗旱健在提供依据。同时注重优化作物的布局，指导各地建立与水资源条件相适应的的作物格局，充分利用自然降水变被抗性的种水为时宜性的种水。在资源型缺水地区，积极培育和选用耐旱作物的品种，扩大低耗水作物种植面积，在季节性缺水地区，因地制宜地实施水旱轮种，发展间作套种，以全面提高我国农区的水资源的利用效率，为农业降耗增产可持续发展作出新的贡献。
[乌云其木格]
下面请刘振伟委员进行询问。
[刘振伟]
我提一个问题，最近人大农委到五个省就小型农田水利管护情况进行调研。在调研中一些地方反映，现在一些小型农田水利工程存在产权不清晰、管护主体不落实、没有管护渠道的问题，也有一些地方存在重建轻管理的问题。2011年中央一号文件对深化小型水利工程产权制度改革提出了明确的要求，要明确所有权、使用权，建立起良好的管护机制。请水利部介绍一下改革的思路和主要的措施，怎样才能建立起既能促进建设，又能管好、用好的小型水利工程建设运行机制。谢谢。
[陈雷]
刘振伟委员提的问题非常好。小型农田水利工程量大、面广、点多，全国的小型水利工程大概有2000万处，目前我们已经实行小型农田水利产权改革的工程有700多万处，接近三分之一。但是因为小型水利工程资金来源主要是国家投入、集体投入和农民个人投入，产权性质也不同，特别是农村土地经营机制发生变化以后，产权制度改革一度出现了滞后的情况，产权不清晰、管理主体不明确，管理不到位的问题也非常突出。为了解决好这个问题，水利部专门制订了农村小型水利工程产权制度改革的指导意见，总的采取措施如下。
一是明确新建工程的所有权。新建的小型水利工程我们明确要求先建机制、后建工程，财政的补助资金所形成的资产归农民用水合作组织和农村集体所有，由县级人民政府核准颁发工程的产权证书，所有权主体可以采取自主选择、承包管理、委托专业机构管理等多种形式。
二是对于已有工程推进产权制度改革。我们将工程规模比较大，受益户比较多的工程，明确为农村集体、农民合作组织所有。对受益户较少的，或者是比较分散的工程，明确为用户自主管理，同时通过租赁、承包等形式进一步搞活经营权，明确管理权和使用权。
三是明确管护责任。针对不同工程的性质和特点，要采取专业化管理、社会化管理和自主管理等多种方式，将工程管护责任落实到产权的所有者和使用者，同时健全管理制度约束管理主体，确保工程能够正常的发挥效益，确保用水户的利益不受损害。
四是落实好维修、管护的经费。用水合作组织或者集体组织统一负责制定水费、统一的收取水费、统一负责工程的维护。从去年开始，中央财政和地方财政都增列了一个渠道，用于西部地区、民族地区、边远贫困地区小型农田水利设施的管理经费补助。目前农民用水合作组织的发展比较快，现在全国农民用水协会和农民用水合作组织已经有7.8万个，这在管好、用好小型农田水利工程中发挥了重要的作用。
[乌云其木格]
下面请邹萍委员发言询问。
[邹萍]
2009年国家为彻底改变小型农田水利建设严重滞后的现状，提高农业抗击自然灾害的能力，实现小型农田水利由分散投入向集中投入转变，由单向突破转向整体推进，由重建轻管转向建管并重。国家财政部、水利部以县为单位，整体推进分批实施。“十一五”期间全国净增灌溉面积2600多万亩，新增了节水能力189亿立方米，新增粮食增产能力400亿斤。比如我们云南的禄丰县，被第一批列入了重点县的建设，现在任务已经完成，共新增改造小型灌区16处，改造渠系193公里，新增有效灌溉面积4.34万亩，有效灌溉面积占耕地面积的比重提高了15%。全县的新增增产能力得到提高，建立了小型农田水利工程良性运行机制，成为在连续三年旱灾面前抵抗旱灾能力最强的县，受到了当地群众的欢迎和拥护，激发了群众大干农田水利建设的热情。我们根据农业部的调查，对粮食生产来说，灌溉的投资回报率是最高的，达到了5.64。所以说，小型农田水利重点县的建设，是一项强基础、惠民众的长远工程，希望国家扩大范围，增加财政补贴。请问水利部和财政部，小型农田水利重点县的建设作用十分明显，今后如何继续扩大范围，加大财政补贴力度？
[乌云其木格]
请财政部胡静林同志汇报。
[胡静林]
2005年，财政部和水利部设立了小农水专项资金。从2005年到2012年，,累计安排456亿元，2012年预算安排158亿元，比2011年增加32亿元的，增长25%。这项工作是逐步摸索、积累经验、总结提高的过程。一开始也出现了这样那样的问题，2009年，在总结经验的基础上，我们采取了“集中投入、成片改造、整县推进”的模式，通过这种方式启动了小农水重点县建设。主要内容：
一是提高投入强度。每个县连续三年安排中央补助800万，要求省级不低于中央补助规模。在第三批重点县，我们又增加了高标准农田建设示范县和高效节水灌溉重点县各100个指标，每个县的投资强度由800万增加到1200万—1500万。
二是统筹整合资金。除小农水以外，通过小农水重点县项目平台把其他的资金整合在一起，形成合力。
三是加强监督管理。我们要求进行自主创新，要求竞争立项、绩效考核等，提高资金的使用效率。2009年到2011年，中央财政投入重点县建设211亿，安排了1250个重点县。这1250个重点县大概占全国耕地面积的78%，有效灌溉面积的79%，粮食产量的76%，应该说为粮食的增产打下了坚实的基础。
下一步我们打算要把小农水重点县基本覆盖到所有的农业大县。第一，提高覆盖面，今年准备新增400个重点县，覆盖所有的农业大县。第二，突出重点。在粮食主产区建设高标准农田，在一些干旱缺水的地区推进高效节水农业，财政部、水利部、农业部在东北实施节水增粮行动。第三，逐步提高补助标准，加大投入力度。第四，创新管理机制，最重要的是要把农民和农村合作组织的积极性调动起来，通过民办公助的方式让农民成为农田水利的建设主体。另外，除了小农水专项用于农田水利建设的同时，财政安排的还有八个项目，这八个项目加起来，每年中央财政方面大概是659亿，而且现在每个项目的规模现在也都不小，要统筹形成合力，使农田水利能够做得更好，回报农民。
[乌云其木格]
请庄先委员询问。
[庄先]
近年来，我国的农田水利建设取得了长足进展。粮食连续8年增产丰收，水利功不可没，发挥了至关重要的作用。农业水费是维持农田水利良性运行的重要经济基础。自古以来，例如四川的都江堰灌区，水利就是通过每亩征收10斤左右的稻谷，也就是通常所说的水费粮的方式来征收农业水费，以维持都江堰灌区的良性运行。我国于1990年下发了关于征收农业水费的文件，为农田水利工程的良性运行取得了十分重要的作用。但是这几年来，特别是农业税取消后，部分农民认为农业税都免了，何必再缴农业水费？所以，许多地方的农业水费征收较差，甚至收不上来，农田水利没有一个稳定的收入，影响了农田水利工程的良性运行，甚至是老化失修。我询问的第一个问题是，水利部在新的形势下，对贯彻国务院征收农业水费的文件，征收农业水费有何良策？这几年来，我经常在农村基层跑，许多农民向我反映，国家种生态林每亩每年补贴12块钱，他们为国家种粮，种粮只补每年每亩大概80块钱左右，他们现在种粮每亩应交的水费大概是每年每亩37块左右，他们认为，他们是为国家种粮，也要像种生态林、种粮食一样，国家应对种粮农民的农业水费给予直接补贴。现在一些财政收入较好的县，比如福建的晋江市，种粮农民的农业水费都由当地财政直接补贴，我们有18亿亩耕地，农业水费假如每亩每年37块钱，如果对种粮农民的农业水费直接补贴每年每亩20元，那么全国要补360亿，如果按照中央省市级县各承担1/3，中央财政补贴种粮农民的农业水费就是120亿，那么对于促进整个农田水利建设将会起到很好的作用。我询问的第二个问题，财政部对种粮农民的水费实行财政补贴有何打算？
[乌云其木格]
请陈雷同志和胡静林同志分别回答。
[陈雷]
农业水价改革是个大问题。从目前农业水费收取的情况来看，全国面上的农业水费平均也就是1毛钱左右，农业供水成本基本上在2毛钱左右，农业水费只是成本的一半，同时因为收取不到位，收取率也就是50%左右。所以，由于水费偏低，收取不到位，也导致了农田水利设施没有足额的维修、养护经费，所以老化失修的问题日益突出。解决这个问题，
第一要完善农业水价形成机制。农业水价比较复杂，既要考虑满足水利工程运行的成本，也要考虑农民水费支出的承受能力。所以我们现在主要是按照促进节约用水，降低农民水费支出，保障良性运行的原则，通过科学测算农业灌溉的成本，将农村集体和农民合作组织的管理运行维护费纳入水费，合理核定农业的水价，加快实行农业终端水价。
第二要大力推行农业节水。我举个简单的例子，比如一亩地的灌溉定额是400方水，一方水的水价是1毛，农民一亩地要交40块钱。如果我通过大力发展节水灌溉，把亩用水的定额降到200方，水费提到2毛钱一方，农民的支出负担仍然是40块钱，没有增加，但是水资源却大幅度的节约了。所以水价的改革要和节水同步推进。
第三，要完善农业的用水计量设施。目前我们的计量设施不完善，仅占三分之一左右。目前水费的收取有两种形式，一种是按方计算，有计量设施的，比如一立方水交多少钱。最明显的是井灌区，都是搞IC卡，农民付了多少水费，插进去就灌多长时间，这种方法的收取是百分之百，而且科学合理。但是非井灌区很多都是按亩收费，一亩地核定多少稻谷、核定多少玉米来收取，但是实际用了多少也不清楚，所以下一步要加大量水设施的建设。
第四要加强水费的征收和管理。现在比较好的成功经验，是通过农民用水合作组织，比如农民用水协会、农民用水合作社，集体商定水费标准，收取水费，并管理和使用水费。
另外就是要落实农田灌溉工程的运行补贴。刚才庄先同志提了直补的问题，现在对于到底是直补好，还是补给农田水利的运行部门，补他们电费和运行成本，有两种不同的意见。我们个人认为，还是补给农田水利的供水单位比较好，这样可以避免水费收取不到位的问题。现在在甘肃和南方的一些省，他们的省财政已经对排灌站的电费运行支出和管理支出给予补贴，这样也可以降低农民的水费支出。
[胡静林]
我补充一点。刚才陈部长大致说了一下。关于水费政策，我们有两方面的考虑。一方面就是降低水价，减轻农民的负担；另一方面农民还要适当承担一些水价来促进节约用水。现在我们总的思路是加大财政的补贴降低水价，另一方面还要让农民在合理范围内承担优惠的水价。公共财政主要承担了两方面的任务：
一是地方财政对一些公益性的和准公益性的水管单位，要保障其基本的投入，保障水利设施的维修、管护，对一些小型水利设施的管护给予补贴，千方百计地降低水价。
二是中央财政加大对比较落后地区的财政转移支付，增加他们的财力保障。此外我们今年在土地出让金也专门列支了渠道，允许在这里提取部分资金用于农田水利工程的管护。
下一步我们想建立稳定的农业水费的补偿机制，首先要通过投入来补助运行成本。另一方面，除了投入以外，还有一个推进改革，加强水管单位和工程设施的使用效率，人员要精干，成本要控制，只有这两方面共同控制，才可以把水价降下来，才可以在农民可以承受的范围内制定水价。还有水费直补的问题是一个非常大的政策，庄委员提出以后，我们会把这个问题作为专门的问题专题研究。谢谢。
[乌云其木格]
下面请郭凤莲委员询问。
[郭凤莲]
昨天听了陈部长的报告以后，我感到报告是非常全面的，也是非常实事求是的报告。近些年党中央、国务院非常重视水利工作，财政投入也在不断的增加，体制和机制也在不断的完善。水利工作为我国的经济社会发展，还有人民的安居乐业作出了重要的贡献。我作为农村的基层书记，几十年来对农林水也有深厚的感情，在昨天的发言当中我讲了，我就是从一手搞土地建设，一手搞农田水利建设这样起来的。听了昨天的报告，我感到这几年在水利投入方面，水利建设方面中央付出了很高的代价，水利部门作出了很大的贡献。我提一个问题，“两工”取消了，农村的劳动力大力向城市转移的情况下，如何调动农民参加农田水利建设的积极性。农村发生了很大的变化，随着劳动力大量转移，有的农民把自己的土地转租转包，在这种情况下，如何调动农民的积极性，我感觉发生了很大的变化。尽管这几年水利部门，还有国务院也拿出了很多方式，推行了很多新的方式和方法，但是对于政府的补贴，如何与农民参与相结合，这个问题还是比较突出的。我的问题就是这样，如何调动农民的积极性参与水利建设。
[乌云其木格]
请水利部陈雷同志回答。
[陈雷]
我简单回答一下这个问题。取消“两工”以后，农民的投工投劳受到了很大的影响，过去高峰时候一个冬春的农田水利建设投工投劳是130亿个工日，去年冬春的时候统计了一下，是30亿个工日，净减了100亿个工日，一个工日按30元算，一年等于减少了3000亿元的农田水利投入。郭凤莲同志提的是一个大问题，这个问题我们和财政部也在积极研究，采取了一些措施。一是要强化政府的主导作用。政府要广泛的发动群众、组织好群众，通过一事一议的方式组织群众兴修水利建设。同时要和农民讲清楚，农民投工投劳不是加重他们的负担，而是解决农田水利建设存在的薄弱环节，夯实农田水利基础，提高农业的综合生产能力和抗灾减灾能力，是为农业的增产、自身的增收做的一件实事。二是要创新组织发动方式。这些年，每个冬春我也非常关注地方政府的一些做法，比如广西自治区党委和人民政府连续三年，每年冬春水利建设之前下发一个文件，就是从自治区的四大班子，每个人都深入到各个地县，包点包片，地县的四大班子深入县区，县区的深入乡镇，乡镇的深入到村组，这样的话，每年都有很多干部下到基层，用一个星期甚至更长的时间和群众共同参与农田水利建设。去冬今春 ，广西仅通过这项措施就投入了工日8000多万个，实现了恢复性的增长。黑龙江、河南省也有这样的做法。三是完善政策措施。比如江苏，在取消“两工”时保留了五到六个工日，用于农田水利建设。四是建立奖补机制。财政部这些年加大了一事一议、先干后补、以奖代补的资金支持力度，每年投入接近200亿元的资金用于调动农民兴修农田水利建设的积极性。五是实行重点项目带动。比如像小农水重点县、大型灌区的改造、节水灌溉推广等很多项目可以带动农民兴修水利的积极性。六是完善基层服务组织和基层服务体系，特别是通过农民用水合作组织组织农民投身农田水利建设。
[乌云其木格]
请方新委员询问。
[方新]
我有一个问题，一个建议。先说建议，接着郭凤莲委员的问题，就是关于农田灌溉“最后一公里”的问题，这已经成为制约农田水利的关键问题之一。我个人认为，解决这个问题，除了刚才陈部长回答的措施以外，还有一个问题，田间水利建设的责任主体到底是谁。从农田水利建设来讲，特别是主干渠网的建设是公益事业，政府责无旁贷，但是田间水利建设的责任主体到底是谁？农民还是政府？接着一个问题，取消“两工”之后新机制的起点，究竟是政府主导、农民参与，还是应该是政府扶持，充分调动农民的积极性，民办公助？我建议对这个问题要认真研究。这是建议。我的问题是，近些年粮食主产区发生了变化，东北、西北、华北成为国家的粮食主产区，这些地区相当一部分是井灌区，随着粮食的逐年增产，地下水超采严重，地下水水面逐年下降。比如河北省过去30年，每年地下水下降一米多，地面沉陷等生态环境问题时有发生。我的问题是，在这些地区如何妥善处理农田灌溉与生态保护的矛盾？谢谢。
[乌云其木格]
请陈雷和王世元同志回答。
[王世元]
非常感谢方新委员的询问。我想就地下水资源的情况做一个介绍。
地下水确实是我们水资源的重要组成部分，也是关系到生态建设的重要因素。从我们近年来组织开展的新一轮全国地下水资源评价结果显示，全国地下水资源量多年平均为9000多亿立方米，其中淡水资源是8000多亿立方米。大体上南方为6000多亿立方米，大约占69%，北方为2700多亿立方米，大约占31%。正像方新委员讲的，近年来，由于气候大的变化和水资源开采的过量，我国平原地区水资源超采问题确实严重。比如说华北平原，截至2009年底，浅层地下水水位累计平均已下降10到20米，最大下降超过40米。像燕山和太行山山前地带，这些地方下降得更厉害一些，这个问题已经引起各方面的高度重视。针对地面沉降防治问题国务院已经出了一个规划。从我们开展的工作和将要开展的工作看，有以下几个方面：一是全面摸清了地下水资源的家底，先后完成了全国范围内的区域水文地质普查，累计完成130多万平方公里农牧业供水水文地质勘察，完成两轮全国地下水资源评价，为地下水的合理利用和有效的调控提供了重要的依据。二是会同水利部坚持地表水、地下水统筹规划，通过规划有序的控制开采。三是建设地下水动态监测网络。四是组织开展地面沉降调查监测和治理工作。我们主要在四个方面加大力度开展工作，尽可能让情况有所改观。谢谢。
[陈雷]
我再补充两点。第一，我们同时也加大了井灌区的节水改造力度，尽量减少地下水的开采。另外，我们还对一些过度超采区制订了一些压采的方案，比如南水北调受水区的压采方案，将来南水北调的水到了北京、天津、河北以后，我们可以利用外调水置换被城市和工业挤占的农业用水，减少地下水的开采，缓解和改善地下水的状况。
关于刚才提到的“最后一公里”的问题。“最后一公里”现在确实是农田水利最为薄弱的环节，主要就是这些年大型灌区的改造力度加大，干渠、支渠的配套完善率比较好了，但是支渠以下到田间的部分，由农民和受益人负担的部分，由于投资、投劳等多种问题不能发挥整体的综合效益。为了解决这个问题，我们从几个方面入手采取了一些措施：一是加大了灌区的节水改造力度，这不仅是大型灌区，包括中型灌区和小型灌区。二是加大田间和末级渠系的建设。最近我们搞了农业水价综合改革的试点，特别是突出解决了“最后一公里”的问题。三是因地制宜的兴建“五小”水利工程。四是深化小型农田水利的产权制度改革，特别是完善农田水利的基层服务体系。五是深化农田水利管理体制，解决老化失修、运行管理不到位等问题。另外，关于您提到的田间工程的责任主体问题，这个问题比较复杂，跟现在农村的经营体制有很大的关系，应该是谁受益谁负责，但是因为现在农业又是弱势产业，关系到粮食的安全、农业的增产、农民的增收、农村经济的发展。中央制定出台了强农惠农富农的政策，现在还是政府主导、农民参与的机制比较好。特别是中央明确了从土地出让收益到拿出10%用于农田水利建设，进一步加大农田水利投入力度，田间“最后一公里”的问题将会得到加快解决。
[王世元]
我想补充一点，刚才几位委员都提到了“最后一公里”卡脖子的问题和农民怎样参与农田水利建设的问题。这个问题和我们与财政部等部门多年来组织开展的土地整治密切相关，所以就此我想汇报点情况。所说的农村土地整治，就是我们现在正在开展的田、水、路、林、村综合整治，这项工作已经开展多年了。在各地基本上采取的是政府搭台、农民作为参与主体、部门配合、统筹规划、整合资金的办法。实际在各地的资金，我所调研过的地方都是进行综合整理，统筹的，效益应该说还是非常好的。现在最典型的就是我们和财政部开展的10个重大工程和10示范省建设，针对的地区主要是可以提高耕地质量、有效增加耕地面积、土地资源丰富适宜开发的地区。比如内蒙的一些地区、宁夏的一些地区、云南的一些地区，都是旱地比较多，通过土地整治成为高标准基本农田。“十一五”期间，全国用于土地整治的资金3000多亿元，土地整治规模1.7亿亩，新增耕地3000多万亩，建成旱涝保收的高标准基本农田1.6亿亩，整治后的耕地亩产平均提高大体在10%左右，新增粮食产能近200亿斤。应该说，为实现粮食产量的八年增提供了重要保证。在整治当中主要是兴建和修建了排灌沟渠，完善了田间的灌溉渠系，促进了农田工程性缺水和“最后一公里”卡脖子问题的解决。通过栽种一些农田的防护林，开展坡改梯工程，实现坡面防护等工程，有效治理和防止了水土流失，这个工作从实际的效果来看还是不错的。下一步，国务院批准了全国土地整治规划，我们和财政联合下发了两个文件，这两个文件刚刚下去，一个是财政部和我们下的规范新增费管理的文件，将加大对高标准基本农田的支持力度。二是落实国务院批复的全国土地整治规划，我们和财政部等有关部门，在“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收的高标准基本农田，补充耕地2400万亩，今年1亿亩的任务已经分解下去了。另外又部署了500个高标准的示范县。基本上按照这样一个部署在推进。所以我们想通过“十一五”的经验和“十二五”将要开展的工作，有效解决委员们现在担心的问题。
[乌云其木格]
请高洪委员询问。
[高洪]
我的问题实际上前面的委员也涉及到一部分，我就是对农田灌溉设施“最后一公里”的问题进行提问。农田水利建设呈现快速发展的良好态势，为解决农田水利“最后一公里”的问题发挥了很好的作用。但是我们现在农田水利的灌溉设施仍然很薄弱，我们现在的农田水利大多建于40、50年代，有一些水利工程已经老化失修，管护差，毛细渠道不配套难以维系，很多灌区工程已经达到或者超出使用年限。在2009年北方大部分干旱，2010年西南地区特大干旱，特别是云南连续三年干旱，这些问题都充分暴露出来。我的问题是，一是国家如何发挥好现有设施的作用；二是国家将采取哪些措施打通农田水利的最后“最后一公里”。
[乌云其木格]
这个问题和上面的一个问题有的已经包括在里面了，所以回答的时候重复的部分可以从略。请水利部陈雷同志回答。
[陈雷]
“最后一公里”是一个比较突出的问题。现在我们一方面以县为单位制定了农田水利的规划，把“最后一公里”的问题作为重点来解决。同时我们也制定了灌区改造规划、节水灌溉规划和泵站改造规划，这些规划的实施，都有助于解决好“最后一公里”的问题。关于如何发挥现有设施的效益问题。针对现有一些设施老化失修、效益衰减、不能正常发挥效益的问题，我们进行维修、完善、改造，让他们可以正常发挥效益。还有就是根据农田水利发展的需要，我们还要针对突出薄弱环节，有针对性的增加投入，搞好各种工程配套和设施改造。同时，要深化小型农田水利工程管理体制改革，特别是把维修管护的经费落实到位，使他们可以良性运行，更好发挥效益。我就简单补充这几点。
[乌云其木格]
请杨贵新委员询问。
[杨贵新]
尊敬的副委员长、秘书长、各位委员，昨天听了陈部长的报告，我认为陈部长的报告是一个实事求是的好报告，我完全赞成。自2011年的中央1号文件下发以后，国务院及有关部门、地方各级政府，积极落实文件的要求，对推进农田水利建设的确做了大量卓有成效的工作，取得了可喜的变化，群众的满意率大大提升。就贵州省为例，省委、省政府立即出台了关于加快水利改革发展的意见，成立了贵州省水利投资公司，而且在中央1号文件精神的指引下，贵州省近年来的农田水利建设投入增加，规模扩大，进展较快，集中连片，重点突出，效益较好。但是，由于自然地理和历史的原因，贵州省的农田水利基础设施仍然很薄弱。2011年出现了全省性的特大旱灾，造成了粮食大幅度减产，充分暴露了贵州省工程性缺水问题的严重性。目前全省还有一半左右的耕地无水利设施的保障，只能靠天吃饭。现有的水利设施又年久失修，险病工程多，不能发挥应有的效率，主要是投入少、欠帐多。中央决定以公共财政投入为主，多渠道、多层次的筹集资金，发挥政府在水利建设当中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点，大幅度增加中央和地方财政的专项资金好，我们表示拥护。请介绍一下，如何实现中央层面统筹，加大对西部地区农田水利的投入力度。谢谢。
[乌云其木格]
关于这个问题，请发改委杜鹰同志、财政部胡静林同志、银监会的周慕冰同志分别回答。
[杜鹰]
谢谢杨委员的提问。刚才您的问题主要是涉及西部地区的水利建设和中央如何加大对西部地区水利建设的支持力度这样一个问题。我先来回答，然后请其他同志做补充。西部大开发在我国区域协调发展总体战略中具有优先地位。12年的西部大开发取得了举世瞩目的巨大成就。但是另一方面，也正如您刚才所说的，由于自然、地理和历史的原因，西部地区的水利基础设施比较薄弱，相对于其他地区比较滞后。特别是包括贵州在内的西南地区的工程性缺水问题、西北地区的资源性缺水问题非常突出。农田水利建设的欠帐也很多，抗灾减灾的能力十分薄弱。这些是制约整个西部地区经济社会发展的一大瓶颈。党中央、国务院对西部地区的水利建设一向都是高度重视，明确要求要把水利建设放在西部大开发整体工作的突出重要的位置，进一步加大支持力度，加快建设进度。按照党中央、国务院的要求和部署，发改委会同有关部门在实际工作中，在规划编制、项目安排、资金支持、政策扶持等方面，都高度重视西部地区的水利建设，倾力支持西部地区加快水利建设步伐。在规划编制方面，这些年来，在编制国民经济和社会发展五年规划、区域发展规划、全国水利发展规划等涉水的专项规划，都把西部地区的水利问题放在突出重要位置上来考虑。同时，这十年来，我们在西部地区的专项水利规划的编制上迈出了重要步伐，先后组织编制了塔里木河、石羊河、黑河综合治理的规划，西南五省重点水源工程规划，还有新疆自治区水资源规划。还有就是您所在的贵州省，按照总理要求，我们编制了三位一体的规划，就是加强水利建设、生态建设和石漠化综合治理。这些专项规划的编制对加强水利建设起到了很好的引领作用。在投资的支持方面，我向您报告，在2000年到2011年的西部大开发12年，中央预算内投资安排给西部1872亿元，占同期中央预算内水利总投资的比重是38.4%，而且这个比重是在不断提高的，从2000年的18.6%，提高到去年的48.4%。我们知道，西部地区的人口只占全国的28%。在政策扶持方面，考虑到西部地区的财力比较弱，我们逐步提高了不同水利项目中央投资比例，现在西部地区的各类水利项目，中央投资的比例大体是在2/3到80%以上，尽量减轻地方资金配套压力。同时，中央明确取消西部地区县及县以下的配套任务。在项目的安排方面，西部大开发这12年来，一大批重点水利骨干工程开工建设，广西百色、嫩江尼尔基、宁夏沙坡头、四川的武都引水等控制性工程相继实施，有的已经竣工开始发挥效益。同时，空前规模的推进了西部地区农田水利建设，包括农村安全饮水、灌区节水改造、黄河和长江上游的水土保持，还有刚才提到的病险水库除险加固等。我们统计，累计解决了西部地区1.3农村人口的饮水困难和饮水不安全问题，占同期全国解决农村饮水不安全人口的比重是40%。西部地区灌溉水有效利用系数从12年前的0.40提高到现在的0.48，虽然绝对水平比全国的平均水平0.51低一些，但是提高幅度是最高的，特别是西北地区已经略高于全国平均水平。西部地区水利建设步伐加快、迈上了新的台阶，有力地支撑了生产条件、生活条件还有生态环境的改善，支撑了西部大开发的实际进程。当然我们也非常清楚的认识到，西部地区要根本上改变水利建设滞后的状况恐怕还是一个长期的、艰巨的、复杂的任务，需要付出艰苦的努力。
下一步，我们将按照中发[2010]11号文件、2011年中央1号文件和今年2月份国务院批复的西部大开发“十二五”规划等要求，继续把西部地区的水利建设摆在优先和突出重要的位置，着力围绕解决西南地区的工程性缺水和西北地区的资源性缺水问题，以这两个问题为重点全面推进西部地区水利建设和水资源综合管理。重点做好以下五个方面的工作：
第一，要把科学编制规划放在优先考虑的位置。西部地区水利建设滞后，资金投入确实是一大制约，缺乏科学合理的规划作为基础也是一个很大的制约因素。没有一个科学的规划，投资的效率也不能很好发挥。所以还是要把科学编制规划放在一个重要的位置上。我们想，在新的水利“十二五”规划、大中型水库建设“十二五”规划，还有像新一轮的大型灌区续建配套节水改造规划，还有规模化节水灌溉示范项目总体方案，这些规划有的已经编好，有的正在编，我们都要把西部地区作为重点予以考虑。对已经编制好的规划我们要加快实施进度，刚才您特别提到了贵州省的三位一体规划，对于解决贵州的水资源制约具有重要意义，国务院批复的规划明确了“两个为主”，就是以公共财政投入为主，在公共财政的投入中又以中央财政投入为主，大力支持规划的实施。我们还要重点解决好西北，特别是河西走廊等许多流域水的合理高效利用问题，适时开展南水北调工程西线的前期工作，从根本上解决西北地区的水资源短缺问题。
第二，进一步加大资金的投入和政策支持。要进一步优化预算内投资的结构，向水利倾斜，在水利的投资里，要进一步向西部地区倾斜。您知道的，去年中央一号文件提出了这个要求，就是力争今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。2010年全国水利投资大体测算是2000亿，未来十年要要达到4万亿。去年全国水利投资已经达到3452亿了，我们估计未来十年平均4000亿能实现。在这里，我们将优先保证西部地区首先实现这个目标。同时，对中央安排的公益性建设项目要落实好取消县及县以下资金配套，集中连片贫困地区地市一级资金配套也要取消，要落实好这个政策，管好、用好国家重大水利资金。
第三，在重点项目的安排上，要优先考虑西部地区。一方面，我们从去年开始已经安排了一些前期工作费，以支持西部开展水利项目的前期工作，这是西部比较薄弱的环节。另一方面，要加快审批和实施开工建设一批重大水利工程。其中在西南地区，要加快四川亭子口、西藏满拉、黔中调水，西南中型水库等一大批骨干工程的建设进度。同时要支持滇中调水等项目的前期工作。在西北地区，要加快实施甘肃引洮一期工程，开展二期工程前期工作。抓紧开工建设新疆卡拉贝利、阿尔喀什等重点工程，加快陕西引汉济渭等大型项目的前期工作。
第四，要进一步推进体制机制创新。为解决投融资难的问题，鼓励和支持西部地区的政府采取政府注入资本金、土地储备和盘活资产存量，组建规范的投融资公司，搭建平台扩大水利投融资渠道。通过招投标和承包制来吸引社会资金或外资投入水利设施。深化水管体制改革，完善工程水价，还有电价、用地政策，还有税收优惠等这方面的政策，以保证建成的水利工程能够确实良性运行。刚才提到的“最后一公里”问题，要在统一规划的基础上，通过财政的补贴引导农民积极参与工程和水利建设。还有一点要强调的，西部地区一定要把节水放在首位，要加强需求侧管理，建成节水型社会。
第五，加强资金和项目的管理，这一点也非常重要。政府资金要一分钱花出一分钱的效益，要加强管理，加大监督检查和审计稽察的力度。在大型工程上坚持“四制”，在小型工程上要探索报账制和吸引农民参与、农民自管自建等一些新的办法，以提高建设资金的使用效率。还有一点，刚才提到的，现在水利资金的投资渠道比较多，还是要以县级为单位，加大各方面的整合力度，以提高资金的使用效率。总之，通过采取以上五个方面的措施，进一步搞好西部地区的水利建设，以支撑新一轮的西部大开发。
[胡静林]
2011年中央财政安排在西部地区的水利投入大概是660亿元，占整个中央财政水利总投入的36%。除了水利口安排的以外，还包括南水北调、国土资源中用的农田水利的。在农田水利方面，大概也是占33%左右。下一步，中央财政要继续加大力度：
一，资金要向西部倾斜。中央财政做的最重要的一个事就是把发达地区的钱往中西部转移，尤其是往西部地区转移，这项工作我们继续要做，加大一般性转移支付和加大专项转移支付，从根本上增加西部地区的财力，让他们能够统筹使用资金。水利的一些专项资金，尤其是一些因素法分配的资金，包括这次已经报国务院批的中央统筹部分从土地出让收益计提的农田水利资金，里面也专门有一条，就是向西部老少边穷地区倾斜。
二，在项目安排的时候，也要加大对西部的倾斜。现在中央财政专项基本上是按照这个原则做的。比如中小河流治理，东部、中部、西部按照30%、60%和80%进行补助，小型病险水库是按照东部1/3、中部60%、西部80%，对南疆地区、西藏及青海、云南、四川、甘肃四省藏区是百分之百。山洪灾害防治是按照东部200万、中部300万、西部400万进行补助，对南疆地区、西藏及青海、云南、四川、甘肃四省藏区按600万全额补助。
三、中央投资安排的西部地区公益性水利项目，取消县及县以下配套和集中连片特殊困难地区的地区市地级配套资金，我们要把这些措施落实好。随着财力的逐步增长，我们会用更大力度往西部倾斜。谢谢。
[周慕冰]
农田水利建设非常重要，但是办什么事都离不开钱。刚才同志们谈的“钱”主要是侧重于政府的投入方面，也就是财政的资金方面。我认为政府的投入非常重要，也非常必要，但是毕竟数量有限。而我们国家现在正处于农业现代化的时期，农田水利建设的资金需求非常巨大，单靠政府投入还不能完全解决问题，突出的还是要广开融资渠道，多方面吸纳社会资金。这其中，银行贷款的投入是一个非常重要的方面。刚才杨委员主要谈到了西部问题，鉴于融资方面，请让我把谈话的视角稍微扩大一些，从全国的视角谈一谈银行贷款如何支持农田水利建设的问题。
农田水利建设的资金需求的满足，无论是项目也好，还是企业也好，都和一般的贷款有一个区别，就是它的安全性、流动性和引领性相比都要差一些。也就是说，用我们的行话来说，它的抵押担保物的安全可靠程度要差一些。同时，还款的来源也没有一般工商企业等那么充沛、那么稳定、那么持续。所以，对农田水利建设的贷款投入需要监管部门给予特殊的制度安排，予以支持。我在这里介绍一下银监会是如何按照党中央、国务院的要求，对农田水利建设方面的贷款支持出台了哪些政策。
为了切实做好对农田水利建设的信贷支持，2011年，按照中央一号文件的要求，银监会专门印发了《关于全面做好农村金融服务工作的通知》，对银行业金融机构深入做好水利建设的金融服务进行了重点部署。今年2月，银监会又会同人民银行、发改委、财政部、水利部、证监会、保监会联合下发了《关于进一步做好水利建设改革发展金融服务的意见》，进一步明确了相关的政策和要求。银监会出台的政策措施主要在以下四个方面：
一是科学把握水利类平台贷款的政策。2009年以来，在党中央、国务院的领导下，我们一直致力于地方政府融资平台贷款的清理规范工作。清理规范的工作坚持分别对待、分类管理的原则，不搞一刀切，强调“保续建”，“防止半拉子工程”，允许银行业金融机构在风险可控的前提下，继续合理增加对水利类平台贷款的投放。今年3月，银监会又下发了《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，总原则就是平台贷款的总量不能增加，我们叫做“降旧控新”，但是专门为农田水利建设开了个特殊的政策口子，允许农业发展银行支持符合中央政策的农田水利项目的新增贷款。这是唯一开的一个口子。
二是积极支持水利建设项目融资方式的创新。农田水利建设项目的资金融资渠道既比较单一，又比较传统，需要通过金融创新予以支持。银监会要求银行通过将有资质的水利建设方作为贷款主体，积极支持发展BOT、TOT、BT等新型水利项目融资模式，引导更多的信贷资源支持水利建设。同时，把农民专业合作组织、农业产业化龙头企业、种养殖大户作为小型农田水利项目的承贷主体。这也是一个特殊的政策安排。
三是拓宽水利建设项目的抵（质）押物范围和还款来源。农田水利建设项目的融资有两个难点，一个是抵（质）押物的安全性不够，可靠性差一点。二是还款来源的现金流不稳定、不持续。所以银监会专门对此做了特殊的政策安排，允许以水利、水电资产等作为抵押担保物进行融资，允许水利投资贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入作为还款来源，经地方政府同意。地方水资源费、地方水利建设基金、土地出让收益中计提的用于农田水利建设的资金都可以作为还款来源。
四是对涉农和小微企业贷款实行差异化监管。对小微型企业的不良贷款率实行容忍度。同时，结合涉农贷款的特点，实行弹性的存贷比考核。我们的存贷比一般都是在75%，每个月、每个季度都不能超过，但是对农田水利建设项目，以及涉农贷款这些，我们允许只是按年考核，年中可以突破，年末可以压回。除了上述政策措施以外，银监会要求各类银行业机构要充分发挥自身优势，支持农田水利建设，同时大力开展金融服务创新，因地制宜地提供符合农田水利项目属性和融资特点的金融产品和服务方式。
截至2011年末，全国银行业金融机构各类贷款余额54.8万亿，大数是55万亿，比上年增加7.5万亿，同比增长了15.8%。其中西部地区的贷款余额是10.3万亿，比上年增长了1.6万亿，同比增长了18.9%。也就是说，西部地区的贷款增幅高于全国贷款平均增幅的3.1个百分点。据不完全统计，2011年，银行业水利建设贷款余额7313亿元，比上年增加了856亿元，同比增长13.3%，其中西部地区水利建设贷款余额2701亿元，占全国的36.9%。可以说，从水利建设贷款，从余额和增量上看，都体现了对西部的倾斜政策。
[乌云其木格]
下面请最后一位蔡昉委员询问。
[蔡昉]
在农田水利建设工作取得成绩的同时，我们也看到，仍然有很多巨大的挑战，也有很多的问题。这些问题中有相当多的是和我们现行的体制机制相关的，比如资金投入不足的问题、投工投劳积极性不高的问题、资金分配渠道多，或者说碎片化的问题，包括“最后一公里”的问题，以及水资源利用效率比较低的问题，这些都与体制机制是有关的，因此就提出了进一步改革的任务。昨天陈雷部长也专门就继续深化农田水利重点环节的讲了一些。现在的问题是，有一些问题我们提出多年了，改革也讨论了一段时间了，究竟改革遇到了什么样的困难？我提两个问题，一，比如我们以水价的综合改革为例，到底现在面临的困难和矛盾究竟是什么？从我自己的角度看，我能够看出一个两难的抉择，在水价改革中。一方面，我们看到现行的水费收不上来，同时我们也希望降低农民的水费负担。但是同时，水资源在中国是最稀缺的资源，市场机制、价格机制也就在于节约用水。这个矛盾怎么解决？我想可以水价改革为例，看看它的矛盾在哪里。二，我想听一听有关部门对于整体农田水利重点环节改革有没有一个时间表，以便我们能够把握、评估、跟踪进程。谢谢。
[乌云其木格]
关于收与补问题的矛盾前面已经涉及到了，我想回答的时候侧重于重点时间表。另外，用哪些手段如期实现。
[陈雷]
水价的问题我就不展开了，关于水利重点领域改革的问题，简要汇报一下。一，去年的中央1号文件明确，到2020年基本建成有利于水利科学发展的制度体系，就等于把总的时间表设定了，就是2020年以前要完成涉及农田水利的重点改革。我考虑了一下，涉及农田水利的重点改革有七个方面。一是小型农村水利工程的产权制度改革。刚才也说了，我们想加快推进，争取在五年之内把产权制度改革问题解决好。二是水利工程管理体制的改革。大中型水利工程管理体制改革已经基本完成，下一步将改革向小型水利工程和基层水管单位延伸。三是水资源管理体制的改革。现在咱们国家是多龙管水，不利于最严格水资源管理制度的实施，也不利于水资源效率的提高，要进一步强化水资源统一管理。四是水利投融资体制的改革。刚才发改委、财政部和银监会都讲了很好的意见。五是水利工程建设管理体制的改革。六是农业水价的综合改革。七是水利基层服务体系的建设。总体来讲，我们要实行分类指导，搞好顶层设计，全面加以推进。
如何能够保证如期推进呢？我想从六个方面做好工作。一是要加强调查研究，找准体制机制方面存在的突出问题和主要症结。二是要抓好改革的试点。我们已经启动实施加快水利改革的分类试点，总结经验，逐步推广。三是要制定改革方案，实行分类指导，科学制定改革方案。四是要落实相关的政策，特别是支持改革的一些配套政策。五是要出台指导意见。有的原来已经有了，现在要根据新形势、新情况、新问题进一步加以完善。六是积极稳妥地推进，确保改革取得实效。
[乌云其木格]
以上11位分组审议过程中推荐的同志都已经询问完毕，我们现在还有一点点时间，哪位委员还想利用这点时间来询问？如果没有委员再询问了，那么今天上午的专题询问就进行到这里，会后请办公厅的同志再辛苦一下，把这些询问的问题汇总在一起，报请国务院予以研究处理，或者是作为今后决策的参考。谢谢大家，散会。
[中国人大网]（2012-04-26 12:23）
直播到此结束，谢谢。
链接：陈雷在全国人大常委会作关于农田水利建设工作情况的报告
