党中央、国务院高度重视粮食安全问题，始终把促进粮食持续稳定增产作为“三农”工作的重中之重。中央领导多次批示，要求做好旱作农区的粮食增产工作。2010年和2011年中央一号文件也都对发展旱作农业提出了要求。今天，农业部、财政部在甘肃召开部分省区旱作农业工作座谈会，共同研究支持旱作农区农业生产的政策措施，对于进一步挖掘旱区粮食增产潜力，促进旱区粮食稳定增产，必将起到巨大推动作用。下面我结合财政支持政策，谈几点意见。
一、保障国家粮食安全，旱作农业大有可为
（一）旱作农业增产潜力大，粮食安全支撑力强。我国旱区耕地面积大，约10亿亩，占全国耕地面积一半以上。旱作农区大多有充足的光温资源，可实现的粮食生产能力高，旱作农田在我国粮食生产中占有较高地位，大约85%的小麦和90%以上的玉米和薯类是在旱地种植生产的。但受灌溉条件约束，自然降水少，旱作农田多为“望天收”，产量较低，旱作农区耕地资源远没有发挥出应有的生产潜力。发展旱作农业就是要充分利用我国旱区耕地资源、发掘粮食等主要农产品的增产潜力。据农业部门在甘肃、陕西、宁夏等地示范推广旱作农业技术情况看，粮食亩均增产在150公斤以上。如在全国范围内推广旱作农业技术，预计旱作农田粮食亩均增产可达100公斤，我国10亿亩旱作农田可增产粮食2000亿斤，旱作农区粮食增产潜力巨大。充分发掘旱作农业生产潜能，对保障国家粮食安全，促进农民增收、农业增效具有重要作用。
此外，旱区还拥有65%以上的陆地疆域，大多地区还是民族聚居区、陆地边境区、革命老区和贫困地区，集“老、少、边、穷、山、旱”为一体，农业和社会经济发展滞后。进一步开发利用旱区农业资源，大力发展旱作农业，对于促进边疆少数民族地区和谐稳定、贫困地区脱贫致富、加快革命老区经济发展，也具有重要战略意义。
（二）旱作技术比较效益高，推广应用前景好。为挖掘粮食增产潜力，目前国家投入大量资金，在注重实施灌区新增千亿斤粮食生产能力规划、开展高标准农田建设等扶持政策的同时，还更加注重对旱区农业发展的支持。据初步测算，在灌区平均每增加1斤粮食生产能力需投入4-6元。而在旱区推广全膜双垄沟播等旱作农业技术，平均每增加1斤粮食生产能力仅需投入2元左右，推广旱作农业技术有很高的比较效益。随着我国农业科研人员不断总结、创新和推广旱地农田抗旱耕作技术、水土保持技术、覆膜栽培技术和选育耐旱作物良种等，实现了旱区农业综合生产能力的大幅提升，科技抗旱能力明显增强，农作物种植结构不断优化，尤其是玉米、马铃薯等旱区农作物品种的产量稳定增加，旱作农业技术推广应用前景广阔，对推动农业生产方式转变和促进粮食增产有重要的科技支撑作用。
(三)各地实践突破技术瓶颈，增粮节水成效明显。旱作农业是在降水量偏少又没有灌溉条件的情况下，依靠天然降水从事农业生产的一种耕作技术。近年来，随着旱作农业技术不断突破，国家财政支持政策不断增强，技术创新推广应用面积不断扩大，旱作农田稳定高产已经成为现实。甘肃省委、省政府领导高度重视粮食生产，把发展旱作农业放在重要位置。从2006年起，在中东部地区大力推广以全膜双垄沟播技术和全膜覆土穴播技术为主的旱作农业综合技术模式。省级财政每年整合资金2.4亿元，累计推广玉米等作物旱作农业技术3160万亩，累计增产粮食超过64亿斤。特别是2011年，在普遍发生冬春夏三季连旱情况下，旱作玉米、马铃薯和小麦抗旱增产效果显著，全省粮食总产首次突破200亿斤，有力地促进了农业结构调整和农民增产增收，旱作农业技术贡献显著。陕西省根据本省旱区实际情况确定了旱作农业主推技术，以提高有限水资源利用率为中心，以工程措施为基础，千方百计蓄住“天上水”，重点是在陕北、渭北推广覆膜垄沟技术，充分利用雨水和光能,最大限度发挥保墒、增温、增产的作用。同时，不少地方把节水灌溉技术与旱作地膜覆盖技术相结合，发展膜下滴灌高效节水农业生产模式，节水增产效果非常明显。从内蒙古、新疆等地启动实施试验项目情况看，一是实现了增产增效，通过试验示范推广应用高效节水农业技术，在北方地区玉米亩增产最高可达到500公斤，年均亩均增收800多元。二是实现了节肥节水，比常用施肥方法节肥30%以上，对照传统的沟灌、漫灌等节水70%以上，大大提高了水资源利用率。
因此，抓好旱作农田粮食生产，具有十分重大的战略意义。从近期来看，影响我国粮食稳定增产的最强约束，不仅是耕地，更是水资源；促进我国粮食稳定增产的最大潜力，不仅在有水源条件的灌溉区，也在光热条件较好的旱作区；实现我国粮食稳定增产的最好措施，不仅要加强农田水利基础设施建设，还要加快旱作农业技术的推广应用。
二、找准政策着力点，大力支持技术推广
2012年，中央一号文件着重围绕农业科技主题做了全面部署；5月31日，全国农业科技教育会议在安徽召开，回良玉副总理出席会议并做重要讲话。可以说，今年是一个农业科技年，为我们大力推广旱作农业技术营造了良好氛围。我们要抓住有利时机，切实采取有效措施，大力支持新技术的推广应用，尽快将农民接受、政府重视、技术成熟、先进适用的旱作农业技术，送到田间地头、千家万户。同时，要深入总结实践经验，研究解决存在问题，找准政策着力点，引导农民收回残膜，形成技术推广的良性循环机制，将旱作农业这条路走好、走远。
（一）大力支持旱作农业技术推广。2010年开始，中央财政安排专项资金，用于支持西北、华北地区旱作农业技术试验示范推广；用于支持利用自然降水、促进土壤保墒增墒等先进旱作栽培和耕作技术推广所需地膜等物料补助，农作物抗旱耐旱优良新品种以及农业增产高效抗旱新机具、新材料等技术的应用推广补助；同时，通过“以旧膜换新膜”方式支持地膜等农业废弃物回收再利用技术的应用推广，改善农村生产和农民生活环境。
2012年中央财政继续加大资金投入力度，支持加快旱作技术的推广应用。在项目实施过程中，有关省区要根据本地农业生产条件，因地制宜地选定当年重点支持的主推技术，所选技术要具有成熟先进实用、农民愿意接受、增产增效明显的优势；要发挥旱作农业技术与农业生产各环节扶持措施联系紧密、通用性强的特点，以主推技术为支持平台，统筹结合农业科技推广、农机购置补贴、农村劳动力转移培训、测土配方施肥及现代农业生产发展等项目资金，充分发挥财政政策的合力。
（二）大力推进实施“节水增粮行动”。目前，农业节水问题一直没有得到彻底解决，在很多地方灌溉方式仍然是以大水漫灌为主，水资源浪费非常严重。中央领导多次做出批示，要求对高效节水农业技术认真总结推广并加大政策扶持力度。为此，财政部会同农业部、水利部等部门，决定在东北四省区实施“节水增粮行动”，通过中央支持，地方自主安排，集中连片大规模推广应用高效节水农业灌溉技术，提高粮食综合生产能力和农业灌溉用水系数，实现节水增粮增效的目的。计划从今年起，用四年时间建设农业灌溉工程3800万亩，总投入380亿元，其中中央财政投入228亿元、占60%，同时鼓励各地结合实际，积极探索各种形式的农业节水措施，使膜下滴灌等农业节水技术发挥更大作用。
（三）大力强化农业防灾增产技术措施。近年来，受气候变化异常影响，农业防灾增产任务繁重。为应对干旱、低温、寡照、寒露风等气象灾害，中央财政增加农业生产救灾支持力度，2010-2011年共安排拨付资金54.6亿元，着重强化农业防灾增产措施，先后支持了西南玉米覆膜种植、小麦主产区“一喷三防”、弱苗促壮、东北地区水稻大棚育秧等多项防灾措施，为实现粮食生产“八连增”、农民增收“八连快”发挥了重要作用。2012年，中央连续出台多项稳产增产技术补助措施，截至目前，中央财政已安排拨付农业生产防灾增产补助资金34.6亿元，其中用于支持实施抗旱增产技术措施方面的资金31亿元，为确保今年夏粮生产丰收奠定了坚实基础。
（四）大力健全完善基层农业技术推广体系。基层农业技术推广体系是我们做好各项技术推广应用工作的基础和支撑，国务院2006年就已经出台了改革意见，各地的改革工作取得了很大成效，但体系不全、队伍不稳、机制不活的问题还不同程度地存在。今年的中央一号文件要求基层农技改革示范县建设要覆盖全国所有的农业县，中央财政大幅度增加了资金规模。这项政策将围绕改革主题，深入推进；抓住机制主线，健全搞活；夯实队伍基础，提升能力等方面，重点支持建立科研、转化、推广、应用的旱作农业技术推广体系，稳定农业科技推广队伍，服务农民需要。建立首席技术员、专业服务组织、农民、农田“四位一体”的技术推广模式，以首席技术员为责任人、以专业服务组织为依托、以调动农民积极性为动力、以技术应用到田为目标，推行经营规模化、服务专业化、管理项目化，加快推广各项先进安全的农业技术。
三、部门配合上下齐抓，全力做好推进工作
（一）加强宣传，提高认识。受制于干旱、半干旱气候影响，经过长期的生产实践，旱作农区逐步确立了与水资源短缺相适应的，富有“旱农”特色的农业生产格局，以及相应的“趣时和土、蓄墒抗旱、耙耱保墒”的旱地农业耕作技术体系。丰富的可利用耕地资源和光热资源，为我国今后粮食生产提供了可靠的增产潜力。但是，目前有的地方和部门对发展旱作农业的认识还不统一，尚未突出旱区农业增产潜能在粮食安全战略中的地位。要加强宣传，使各级政府部门、农民群众和技术人员充分认识到发展旱作农业的必要性和紧迫性，为发展旱作农业提供良好的社会环境。
（二）加强配合，上下齐抓。财政部门和农业部门要进一步加强配合，充分利用好各项旱作农业生产支持政策，关键是要做好规划、超前部署、形成合力，将各项政策向优势地区倾斜。各级财政部门要上下联动，进一步加大对旱作农业的政策扶持力度，不断拓宽资金投入渠道，建立以政府投入为引导、社会投入为主的多元化投入体系。要注重资金整合，发挥多项政策的合力。各地财政部门会同农业部门推动以“四位一体”技术推广模式为平台，将现有的农业高产创建、农业技术推广、农民培训、基层农技推广体系改革示范建设、现代农业生产发展、农机购置补贴、农业综合开发、中低产田改造和新增千亿斤粮食工程建设等资金统筹安排使用。同时，还要加强资金监管，确保财政资金使用效益。
（三）加强政策设计，注重解决新问题。推广旱作农业技术，既要看到其战略重要性，又不能忽视物化技术可能带来的弊端，必须着力研究解决出现的新问题。例如，在旱作技术推广中大面积使用地膜，残膜回收困难，长此下去会污染耕地，对农业生态环境带来危害。财政部门要配合农业部门对此问题进行认真研究，要在扶持推广旱作技术时做到整体考虑，在为民兴利、为农兴利的同时切实将其存在危害降到最小。政策设计和具体实施时，要注重调动农民的“两个积极性”，一个是调动农民使用易于回收地膜的积极性，另一个就是调动其进行残膜回收的积极性。
同志们，当前促进我国粮食持续稳定增产，必须坚持“两手抓”，即一手抓灌区粮食增产，一手抓旱区粮食增产。在灌溉农业区，要建成一批以改善灌溉条件为基本内容的高效节水高标准农田；在旱作农业区，也要尽快建成一批以旱作技术为主要内容的高标准农田，提高农业科技支撑与服务能力，为实现全国粮食持续稳产增产发掘新潜力、提供新能力。
