一、新疆小型农田水利建设现状
（一）小型农田水利工程的类别和特点
1、小型农田水利工程的类别
小型农田水利工程，包括（一）受益面积在1万亩以下的引水、提水、排水工程，包括小型抽水站、机电井、流量小于1m3/s的渠道等；（二）库容在10万m3以下的小水库；（三）日供水能力小于200m3的农村人畜饮水工程，乡镇供水工程；（四）小型水土保持工程；（五）其它小型农村水利工程设施。小型农田水利工程实际上覆盖了我区全部农田灌溉面积，是农田水利工程的“最后一公里”，直接关系农业生产和广大农民切身利益，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障。截止2010年，我区灌溉水利用系数达到0.48，综合毛灌溉定额为680m3/亩，节水灌溉工程面积发展到3300多万亩，其中高效节水灌溉面积为1440万亩。
2、小型农田水利建设的发展历程
新中国成立以来，我区小型农田水利发展具有明显的阶段性特征，大致分为四个阶段。一是从1949年至1978年，在计划经济时期，政府是小型农田水利建设单一的投资主体，农民大规模投劳兴建农田水利，为农业生产的恢复和发展打下了基础。二是从1979年至1988年，小型农田水利投入向多渠道、分散化发展，受包产到户影响，小型农田水利发展低迷。三是从1989年至1998年，“农村义务工”和“劳动积累工”使小型农田水利建设达到了高潮，在巩固和加强农田水利基础设施方面发挥了至关重要的作用。四是从1998年以后，特别是从2000年开始，因取消“两工”，农民在农田水利建设中的投劳集资数量大幅度减少，小型农田水利建设受到较大影响。2005年中央财政开始建立小型农田水利工程建设专项补助资金，完善“民办公助”、“一事一议”筹资筹劳政策，有效遏制了小型农田水利建设滑坡势头。
3、小型农田水利的特点
（1）地位重要。小型农田水利工程主要是指分布在田间，用提、引、蓄、抽等方式给农田提供灌溉的工程，主要有水库、渠道、塘坝、水闸、泵站等。其特点是规模小且分散在田间地头，维护和运营比较困难，但是其运行效率的高低直接关系到农作物的收成和水资源的使用效率，其功能和作用具有非常重要的地位。
（2）群众性强。小型农田水利遍及大、中、小型灌区，与广大农牧民的农业生产都有密不可分的关系，是一项需要广大农牧民参与的群众性工作，群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。就单个小型农田水利工程来看，建设内容和技术都比较简单，但从流域、区域水土资源综合开发利用，以及它还涉及水利、农业、政策、经济、管理等众多领域来看，小型农田水利又是一项十分复杂的工作，必须尊重自然和经济规律，搞好统一规划，加强指导。
（3）公益性强。小型农田水利农村水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。以兴利为主的水利工程兼有经营性和公益性，但防洪等水利工程则完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，小型农田水利的服务对象是弱势产业，投资回报率低，其受益者不仅仅是农民和农业，农村中的各行各业以及所有非从事农业的单位和个人无不受益。农村水利与农村道路、农村供电等同属农村公共工程，是农业和农村社会化服务体系的组成部分，具有较强的基础性、公益性。
（4）具有垄断性。小型农田水利工程虽小，但按受益农民划分，具有农村公共工程性质的泵站、水库和引水渠，又关系到成千上万个个农民，受地形、水资源等条件限制，大多数公共工程具有天然的垄断性。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源，所有农户都有公平用水的平权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存服务的公用水源和公用设施不能被私人垄断。农村水利设施地处偏远，点多分散，易于损坏，维护量大，建设和管理需要在政府的规划和指导下进行。
（二）加快小型农田水利建设的重要作用
新疆是农业大省，农业年均产值占自治区国内生产总值的1/3，是自治区国民经济的支柱产业之一。中央新疆工作座谈会和自治区明确要求，2020年新疆农业灌溉水利用系数由现状的0.48提高到0.57，农业用水比重降到90％以下，为新疆水利建设指明了方向。对新疆这样的干旱区而言，在不增加其他水源、减少用水总量的情况下，满足“三化”建设对水资源的需求，遏制生态环境的恶化，完成中央提出的水资源管理目标，大力开展农业高效节水建设是唯一的途径。
目前，我区人口、农产品加工业以及畜牧业快速增长，对粮食的需求不断增加，同时，农业现代化建设和新农村建设对小型农田水利又提出新的要求，如果不能迅速改变农田水利落后状况，不仅危及粮食安全，而且影响农业现代化及新农村建设的进程。为缓解我区粮食安全和农副产品供应面临的水资源不足、耕地减少等尖锐问题，需要进一步提高复种指数，提高粮食作物单产水平，通过大力推进节水灌溉，改善灌溉条件，调整灌溉用水布局，为多种先进农业技术应用创造基础条件。
由于现行的农田水利建设投入资金规模与实际需求缺口巨大，大部分农村水利工程进展滞后于规划要求，更滞后于经济社会发展的要求。自1998年以来，国家对我区34个大型灌区的骨干工程进行了续建配套与节水改造，但国家安排投资占大型灌区改造规划投资的比例偏低，大部分灌区只解决了“卡脖子”、病险以及关键骨干工程问题，并且由于投资体制原因和地方配套资金难以落实，大型灌区的田间工程基本未能同步改造。我区有中型灌区386处，目前每年续建配套节水改造中型灌区3处，远低于规划规模，田间工程改造滞后于骨干工程改造。而大、中型灌区实施的骨干工程效益，都将通过田间灌溉加以体现。我区有小型灌区1227处，600多万亩，占全区有效灌溉面积的11%。我区大、中、小型灌区的田间配套节水改造工程与农民生产生活密切相关，在满足当地粮食自给甚至为区域内提供商品粮等方面都发挥着不可替代的作用。如何更好地加强农村小型农田水利基础设施建设，直接关系到水资源可持续利用、粮食生产安全、农业乃至全疆经济社会可持续发展、民族团结与社会安定。
（三）小型农田水利建设存在的主要问题
当前我区小型农田水利存在三大主要问题，一是工程问题，二是建设和管理体制机制问题，三是财政支持问题，主要体现在以下几方面：
1、工程老化失修严重
我区农田水利工程特别是小型农田水利工程主要是依靠农民投工投劳，因陋就简兴建起来的，工程建成时就存在标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题，甚至有些是“三无工程”，经过几十年的运行，现在大部分达到以工程设计年限，急需更新、改造，工程老化失修、设备报废严重，难以为继。据统计，我区小型农田水利工程的平均完好率不足50%，由于工程原因，实际灌溉面积达不到工程设计控制的灌溉面积，灌溉保证率低。
2、农业节水建设发展滞后
增辟水源，兴修水利工程，是全面提升农业抗旱减灾综合能力的基础。加快发展节水灌溉农业，建立健全节水灌溉技术服务体系，是提高农业抗旱减灾综合能力的重要内容。2010年，我区地方灌溉面积达到6000余万亩，其中节水灌溉面积达到3211万亩，占总灌溉面积的53%。其中：渠道防渗节水灌溉面积1811万亩占节水工程面积的56.4%，滴灌面积1269万亩占节水工程面积的39.5%，喷灌面积57万亩占节水工程面积的1.8%，低压管道灌面积74万亩占节水工程面积的2.3%。新疆水资源总量832亿m3，单位面积产水量仅有5万m3/km2，为全国倒数第三。一方面干旱少雨，蒸发量大，水资源十分匮乏；另一方面水资源时空分布不均，利用效率较低，浪费问题突出，农业灌溉水利用率仅为0.48，农业灌溉用水量占总用水量的95%，水资源配置不合理。农业缺水与浪费现象的并存，节水农业的发展滞后，已不能适应日趋严峻的水资源形势对经济发展方式转变的紧迫要求。
3、建设投入严重不足
农村税费改革后，小型农田水利建设管理投入严重下滑。尽管近年来国家和自治区不断加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建设，2005年以前的若干年，全区用于农田水利建设的各项投入只有几亿元至十几亿元。虽然自2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金，但数量太少，与实际需求相差甚远。2010年中央和自治区合计下达小型农田水利补助资金12.28亿元（中央3.07亿元，自治区9.21亿元）与新增300多万亩高效节水灌溉面积，新建防渗渠道4000km，2000多km渠系配套改造、盐碱地改良和牧区水利等建设需要资金相比，严重不足。
调查表明，农田水利投入普遍存在的问题：一是县级财政无力投入。我区大部份县（市）尤其是南疆三地州财政都是吃饭财政，很难拿出配套资金用于农田水利工程建设；二是自治区财政投入有限。自治区财政用于农田水利工程建设的资金，虽然从2005年的1600万元增加到2010年的9.21亿元，但数量仍然有限，再要继续加大力度难度很大；三是中央财政投入不足。2010年全区农牧水利建设资金为50亿元，其中中央投入建设资金13亿元，仅占建设总投资的26%，按此投资规模，完成全区小型农田水利建设规划任务需要几十年的时间；四是农民投工投劳越加困难。农村税费改革取消“两工”，农民每年投工投劳修水利数量只相当于以往的1/5左右。而随着农田水利工程建设广泛采用水泥、钢材、塑料管材及施工逐步机械化、专业化，在农田水利工程建设中真正需要农民投工投劳做辅助劳动的比例不到15%，再以农民投工投劳为主，传统的方式兴修水利，既不经济也不符合实际情况；五是资金投入渠道分散。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利部门外，还有国土综合整治、农业综合开发等。尽管县级农田水利综合规划已完成，并通过县级政府或人大审批，但各资金渠道基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准不一致，工程建设标准差距大，造成农村小型水利工程规划建设难以形成合力，整体推进难度大。
4、管护机制不健全
在农田水利工程管理上，存在产权不明晰，维护管理责任不落实，运行困难、组织方式滞后，传统组织方式与当前形势不相适应，新机制尚未建立等问题。实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施，产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象较为普遍。近年来，虽然进行了拍卖、承包、租赁、转让、股份制合作等小型农田水利工程产权改革，但仍未形成有效的管护机制。一些地方建立了以农民用水者协会为主的农民自己管水组织，但协会发展运作不够规范，管理水平较低，工作经费缺乏，工程维修养护无资金保障，影响了工程效益的发挥。
（四）问题的成因
小型农田水利建设存在问题的原因是多方面的，但从根源分析，主要与我区政治、经济、社会、财税、土地等领域发生的重大变化有关。改革开放以来，国家和自治区在诸多领域进行了重大改革与深度调整，而农田水利建设与管理的体制机制改革明显滞后，导致农田水利的组织形式、投入方式与当前形势极不适应。国家和自治区对此高度重视，采取了一系列对策措施予以挽救弥补，取得了积极成效，但形势依然严峻，任务依然艰巨。
1、财政投入政策缺位
农田水利作为公共财政的重要支出领域，国家财税体制改革对农田水利的影响十分明显。1981年国家财政体制改革后，将农田水利建设包干到地方后，农田水利建设成为地方应直接承担的责任。但是，1994年实行分税制，对中央与地方的收入分配进行了重大调整，中央财政收入占全国财政收入的比例由1993年的22%提高到1994年的55%，地方财政收入比例大幅下降。但是在财权调整的同时，未对农田水利建设的事权进行相应的调整，农田水利建设费用仍由地方负担，自治区财政投入用于农田水利建设力不从心，尤其是县市一级财政更加困难。我区大部分县市是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设，造成农田水利投入出现“国家靠地方、地方靠农民、农民靠国家”的怪圈，投入主体责任难以落实。
为解决在农田水利领域中央政府和地方政府事权与财权不匹配的问题，2005年中央一号文件要求：中央和省级财政从预算内新增收入中设立小型农田水利设施建设补助专项资金；预算内经常性固定资产投资和国债资金安排小型农田水利基础设施建设项目；土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设；市、县两级财政也要增加对小型农田水利建设的投入。为落实中央一号文件，中央财政于2005年设立了小型农田水利专项补助资金，补助规模从2005年的3亿元增加到2009年的45亿元。同时，为实现小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变，中央财政于2009年开始实施小型农田水利重点县建设，在全国选取400个县，每个县补助资金800万元，以达到“建一片，成一片，发挥效益一片”的目的。目前，中央财政对我区的资金投入从2006年的1600万元增加到了2011年的4.98亿元，重点县累计到44个县。
尽管中央财政小型农田水利补助资金的设立对改善我区小型农田水利工程面貌、部分弥补“两工”取消带来的投入缺口具有重要作用，但小型农田水利补助资金杯水车薪，与点多、量大、面广的农田水利工程需求相比，差距很大。2005年安排的3亿元补助资金，不足当年财政支出的万分之一；2009年安排45亿元也仅占当年财政支出预算的0.59‰。然而“两工”取消后，小型农田水利的群众投工投劳下降幅度很大。据统计，目前我区每年农田水利基本建设投入的劳动工日，比1998年减少了约6000万个，按每个工日80元计算，相当于每年减少投入48亿元。而中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到小型农田水利的资金总量不足20亿元，缺口巨大，欠账太多，造成大量的小型农田水利工程维护、改造和新建工程难以实施。
2、农民积极性缺乏
（1）农业收入占农民总收入比重降低
改革开放前，农村劳动力就业选择空间小，绝大多数农民只能从事农业生产，依靠农业劳动挣取“工分”，即使到改革开放初期，直接从事农业生产的农村劳动力比例仍在90%以上。这一时期，农业产出水平直接关系到农民生活水平的高低，在缺乏自主经营权和其他收入来源的情况下，农民群众有自发大干农田水利、提高农业产量的原动力。改革开放后，实行家庭联产承包责任制给予农民自主经营权，工业和城镇经济的快速发展扩大了农民就业渠道，大量农民脱离农业，进工厂、进城市从事第二、三产业，农业人口中从事农业生产的比例大幅度下降，到2010年不足60%，还主要以妇女、儿童、老人为主。与就业环境改善、渠道扩展相对应的是农民收入结构的变化。改革开放初期，我区农业收入占农民家庭总收入的比重在90%以上，2010年这一比重降到70%以下。实际上，农业收入统计中还包含家庭副业收入。农田水利对农民增收的贡献率降低，农民干农田水利的积极性受到较大影响。
（2）农业比较效益低
我区以家庭为单元的农业生产方式产生的经济效益十分有限，农民收入水平一直处于较低水平，尤其南疆人多地少，单靠农业生产维持日常生活有困难。据统计，2009年我区农村居民家庭人均纯收入4005元，而城镇居民家庭人均可支配收入12257.5元，是农民的3.06倍。同时考虑城乡居民在养老、医疗、教育等社会保障方面的差异，让收入更低、社会保障程度更差的农民对农田水利建设与管理进行投入，既不合理，也不现实，更不可靠。此外，由于每个农户承包经营的土地规模有限，难以形成规模效应，农户投资农田水利产投比很低，对农民缺乏吸引力。据调查，我区有效灌溉面积粮食亩均增收850元，扣除灌溉水费、田间工程维护、雾化成本等投入，灌溉亩均增加的收益在400元左右，按当前全国农民工日平均工资80元计，灌溉亩均增加的收益抵不上农民工一周的收入，因此更多农民不愿种地，靠打工挣钱，原有工程逐渐废弃。
（3）组织农民群众参与建设难度加大
取消“两工”前，各级政府依靠行政命令与宣传发动，组织农民群众参与农田水利建设与管理是行之有效的措施。但当前国家的政治、法制宏观环境发生了重大变化，“增加农民负担”成为不敢碰的“高压线”，继续采取这一传统方式开展农田水利建设困难重重。取消“两工”后，组织广大农民群众无偿参与农田水利建设已无法可依，基层政府的组织动员能力逐步削弱，传统的带有行政强制色彩的投工投劳不再适用，水费计收的难度进一步加大，但有效的应对措施仍在探索之中。农村税费改革在取消“两工”的同时，还取消了农业税、乡统筹、村提留等税费，但时至今日，各级政府仍未采取有效对策消除税费改革对农田水利的影响，投入缺口长期得不到有效弥补。这样，在无法可依、财政投入不足、水费计收困难的情况下，开展农田水利工作难度空前加大。
（4）工程由劳动密集型向资金密集型转移
改革开放前，我区农田水利建设标准偏低，建筑材料大多就地取材，简单、原始，工程建设与管理以人工为主，机械化和现代化程度较低。时至今日，我区农田水利建设建设标准大大提高，建设模式发生根本性变化，工程设计程序化，施工作业机械化，建筑材料市场化，从因陋就简的土、石、沙、灰变为钢筋、水泥、管材。目前，农田水利建设与管理需要投入充足的资金，采用专业的队伍和先进的机械，使用现代的材料，需要投工投劳的工程量越来越少，农田水利工程已逐步从过去的劳动密集型转为资金密集型。据调查，我区当前农田水利建设中依靠人力完成的工程量不超过15%，“人海战术”已不能满足农田水利建设要求。
（5）土地分散经营与农田水利集体受益矛盾突出
改革开放后，我区农村土地制度发生了根本性变化，由之前的集体经营改为以户为单位的分散经营，即所谓的家庭联产承包责任制。实行家庭联产承包责任制后，每个农户经营的土地规模都十分有限。据统计，2008年我区户均经营耕地21.26亩，且是分块经营，这种土地经营模式与农田水利工程集体受益的特性形成矛盾，村组集体无力履行农田水利建设与管理职责，主体长期缺位。在农田水利工程设施不完善的情况下，农田水利使用不具排他性，“搭便车”很容易、很普遍，最终导致全体农户都缺乏投入的积极性。近年，为缓解农田水利与农村土地经营制度之间的矛盾，各地探索性地组建了农民用水合作组织，把分散经营的农户组织起来，有效地减缓了农田水利工程退化。但是，当前农民用水合作组织的生存与发展仍面临着较大问题，需要政策和资金扶持。
二、小型农田水利建设和管理现状
（一）小型农田水利建设方式
1、建设模式与特点
我区小型农田水利建设按资金的来源渠道来划分，主要有政府投资、社会投资、产权流转、农民参与等几种模式。
（1）政府投入引导模式。一是争取国家投资。利用大型灌区续建配套与节水改造、中央节水示范、中央牧区水利示范、农业综合开发、日协、优质棉基地节水建设等资金，开展项目建设。2008-2010年自治区投入7.53亿元开展了南疆地下水开发机电井建设，并在2009-2011年投入16.33亿元对农业高效节水建设给予补助。二是加大地州和县级财政投入力度。各地不断强化政府组织领导，出台各项强农惠农政策。阿克苏地区调整了农业供水水价，新增5000多万元水费全部纳入高效节水建设专项资金；昌吉州和各县（市）财政分别对高效节水建设进行资金配套。
（2）社会投入主导模式。通过动员村级组织、企业和个人投资兴办服务型、经营型小型水利工程项目，推动了水利产业化，调动了社会各界办水利的积极性。如制糖企业、蕃茄加工企业发展定单农业，对农户建设高效节水进行补助。
（3）产权流转倡导模式。按照“谁投资、谁经营、谁所有”的原则，逐步通过摸索拍卖、买断、租赁、承包等方式，推进水利工程产权流转制度改革。使小型农田水利设施所有权与使用管理权相分离，较好落实维护责任和主体，盘活现有水利存量资产，解决水利设施投入不足，管理滞后的问题。
（4）农民参与建设模式。推动农村合作组织和农民用水者协会的建立和发展，规范和完善农民“一事一议”的筹资筹劳制度，提高农民参与农田水利建设的积极性。仅2010年，玛纳斯县各农民用水协会和农民合作组织实施的高效节水面积就超过了10万亩。
2、建设投入机制问题
近年来，随着公共财政覆盖农村的范围越来越宽，以中央、自治区、地（州）、县（市）财政投入为主的小型农田水利的投入力度明显加大，在各类主体的支出份额中占的比例在提高。“十一五”期间，各地根据《水利工程管理体制改革实施意见》，积极探索小型农田水利建设投入的新机制，开始推进小型农田工程产权制度改革，使产权结构多元化，管理形式多样化，通过发展用水者协会组织，使农民参与小型农田水利的建设管理，发挥其主观能动作用。目前，我区小型农田水利仍存在投入机制不完善、投入主体不明确等问题。
（1）投入机制不完善
农田水利建设投入分散，各自为政，整体效益不能得到充分发挥。目前，小型农田水利建设投入渠道，有水利部门本身的，有财政和水利结合的，还有国土整治、农业综合开发等等。由于部门间工程规划及布局上缺乏统一考虑、投资标准也不一致、要求不同，造成农村小型水利建设难以形成合力，整体推进难度大。虽然有一些项目、资金的整合探索，但是总体看来，整合难度大。按照目前小型农田水利设施建设专项补助政策，农田水利工程项目建设实行中央财政补助，补助比例一般为30%-50%，自治区、地（州）、县（市）财政资金配套压力较大。实行税费改革以来，随着“两工”取消，农民负担减轻，但“一事一议”很难实行。有的农民认为“一事一议”和“投工投劳”就是变相收费，投工投劳严重不足，跨村跨乡规模较大的农田水利建设更难组织，水利工程普遍陷入“劳力投入难、资金筹措难、建设组织难”的三难境地。另外，农业供水水价低于成本水价，不能补偿成本，无法为水利工程提供稳定资金投入。在工程损坏失效时，管理者往往无力履行维修和更新责任。
（2）投入主体责任不明确
小型农田水利工程建设方式主要有以下几种：集中连片的工程，如大中型灌区渠系、塘坝、泵站等水源工程，一般由水利部门集中建设，主体工程公开招投标，受益群众投劳。分散的工程，如机电井等单户或几户受益的工程，一般采用“以奖代补”的方式，由群众自己建设，政府给予补助。对于小型农田水利工程的建设方式，最常见的提法是“民办公助”。目前，一些小型农田水利工程建设项目的实际操作更像是“公办民助”，无论在资金投入上，还是在项目建设过程中，受益农户在工程建设过程中（立项、建设、验收等）的责任权利不明确。有些项目在建设过程中由政府（水利部门或乡镇政府）一手包办，农户参与决策和监督少。
3、各类投资主体在小型农田水利建设中的作用
小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农民，受益范围涉及千家万户，社会效益明显，但经济效益低，农民一家一户办不了。因此，小型农田水利建设只有以政府投入为主体，才能确保工程建设顺利完成，但小型农田水利建设又不能完全由国家包办，农民必须负担少量资金或以劳代资，才能充分发挥农民的建设管理积极性。受益区农民可以通过“一事一议”等形式，决定项目是否要建，并适当筹资筹劳；在工程建设中积极参与质量监督、投工投劳，项目建后成为管理主体。农民负担的资金由村集体出、农民用水者协会、农民合作组织(实际上这也是农民自己的钱)，欠发达地区农民投工以劳代资；企业等社会资金对于小型农田水利具有补充作用；通过个人独资办水利、股份合作办水利、民营办水利、农户合伙办水利等四种方式，进行了产权流转，投入资金渠道多。
4、不同建设模式的利弊
政府投入引导模式示范效应强，覆盖面较窄。在国家不断加大“惠农强农”的大背景下，各级财政对小型农田水利设施投入不断增长，政府投入引导模式，对吸引社会投资、民间投资具有很强的示范效应，具有其它筹资模式所不具备的优势。但是，由于各级政府财力所限，覆盖面较小，不能解决千差万别的小型水利建设所需。
社会主导模式短期见效快，可持续性较差。通过各级政府广泛动员，强力推动，能够在较短时间里筹集较多资金，对于推动小型农田水利建设效果明显。但该模式较政府模式而言，不具备资金来源的国家保障，较产权流转模式而言，不具备广泛而自愿的资金投入吸引力，因而可持续性相对较差。
产权流转模式筹资渠道多，抗风险能力较弱。实现了小型农田水利工程项目的所有权与经营权、使用权、收益权相分离，使小型农田水利的资源、存量资产、技术、资金等价值得到有效体现，较好落实维护责任和主体并解决了小型农田水利设施投入不足，管理滞后的问题。较之政府投入模式相比，更能实现各种要素资源的有效配置，最大限度发挥各种积极性。较之社会投入模式相比，更符合市场经济规律。但其弊端在于，在市场发育尚不成熟的情况下，容易因不可预测因素导致利益链条断裂，投资方权益难以实现，影响后续投入。目前，大多数小型农田水利基础设施产权改革是不彻底的、浅层次的，实质是经营权利置换管理责任，多数都是经营（盈利）权利置换日常简单的管理责任，产权承接人基本上都是兼业的（从事多种经营），只承担日常简单的管理看护，需要投入大量资金和劳动的建设、维修等责任仍然留给了政府。此外，还有许多小型农田水利基础设施不具备进行产权制度改革条件。
农民参与式建设模式农民自主参与管理，监管能力弱。以农民用水户协会为代表的农民参与式管理，属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度，协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖，用水户协会在解决水事纠纷、节约劳动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约用水、保证水费上缴和减轻村级干部工作压力等方面，均取得显著成效。但是，由于农民基层管理机构权力过大以及农户缺乏必要的民主参与意识，造成用水户协会功能作用发挥方面受到较大限制，出现监督不足，大部分农民用水者协会没有水费收集权、财政管理不公开、农民缴纳水费有所上升、缺乏利益补偿机制等问题。
5、小型农田水利重点县建设管理情况
自2009年中央开展小型农田水利重点县建设以来，自治区根据国家财政部和水利部工作安排，采取“竞争立项”的办法，2009年、2010年、2011年分别遴选出44个农业增产潜力大、群众积极性高、县级投入和资金整合能力强的重点县，累计获得7.48亿元中央财政补助。
在实施小型农田水利重点县建设中，不断创新建设组织形式，实行绩效考评、动态管理，取得了显著成效。主要做法是：
（1）完善制度。为加强和规范小型农田水利重点县的建设与管理，自治区相继下发《新疆维吾尔自治区小型农田水利重点县评选办法（暂行）》、《新疆维吾尔自治区小型农田水利重点县建设考评细则》和《关于进一步加强中央财政小型农田水利重点县建设项目管理有关工作的通知》。强化了绩效考评，把考评验收结果与重点县资金分配挂钩，推行动态管理，做到项目一年一考评，资金一年一调整，奖惩一年一落实，解决干好干坏一个样的问题。
（2）加强领导。各重点县均成立了由政府主要领导任组长的重点县建设领导小组。党政牵头，真抓实干，为项目开展提供了组织保障，有效解决了落实地方投入资金，协调部门配合等问题。在时间紧、任务重、项目开展经验缺乏的情况下，各县强力推进，通过明确奖惩，绩效考评等措施，制定了严格的工作制度，保质保量完成了各项任务。
（3）总结经验，整体推进。2010年7月，自治区召开了小型农田水利重点县建设现场会，来自全疆12个地州、29个重点县（市）的水利局局长及工程技术人员80多人参加了会议。与会人员参观了玛纳斯县和呼图壁县的小农水、节水、农村合作组织、水资源优化配置信息化平台等10多个观摩点，大家对重点县建设的组织领导、前期规划、资金整合、建设管理、后期管护等问题展开了深入讨论和交流，进一步明确了重点县建设的内涵、重要意义及相关要求，看到了不足，学到了经验，为提升重点县建设水平和管护机制的创新打下坚实的基础。
通过“民办公助”小农水建设，不仅有效缓解了小型灌区的水资源供需矛盾，改善了灌溉和生产条件，提高了有效灌溉面积，还促进农民用水者协会参与水利管理，增强了农民的责任感和和主人翁意识。主要成效是：
（1）发挥了重点县项目对小型农田水利工程的引导和推动作用。各重点县（市）以重点县项目为引导和推动，把农业高效节水补助、自治区小农水、土地整理、农业综合开发、以工代赈等用于农业建设的有关资金进行有效捆绑合用，以重点县建设为平台，以提高资金使用效益为目标，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，整合各项涉农资金，统筹安排，集中使用。农民积极参小农水的管理和维护，改善了灌溉和生产条件，将项目的成败与自身生活水平的提高紧密结合起来，增强了农业发展后劲，提高了农民的生产积极性。
（2）鼓励了农民群众自主建设小型农田水利设施。通过“民办公助”、“以奖代补”、“一事一议”等方式，不仅鼓励了广大农民直接参与灌溉管理，还增强了农民自身的责任感和主人翁意识。农民从重点县项目建设中得到了实惠，尝到了甜头，主动投身于农田水利基本建设中，从过去被动的单纯用水者转变为主动建设者，有力促进了水利经济良性循环，对项目管理体制与运行机制改革起到了明显推动作用，为以后的灌溉管理、工程管理工作的顺利开展奠定了坚实基础。
（3）推动了农民用水者协会的健康发展。一是规范了农业用水秩序，提高用水效率；二是减少了水费征收环节，减轻了农民负担，提高了水费收取率；三是增强了农民节水意识，增加了有效灌溉面积；四是促进了小型农田水利工程建设，保证了粮食稳产增产。实践证明：农民用水者协会、专业合作社等组织，使农民参与小型农田水利设施建设和管理工作，顺民心，合民情，符合我区现行经济条件下农村水利发展实际。
（二）小型农田水利工程管理方式
1、工程建设管理
我区小型农田水利工程建设在具体项目建设中，严格实行“四制”即：项目法人制、招标制、监理制和合同制，严格按照水利建设项目管理的规定、标准及操作程序，确定工程质量并为项目建成后的运行管理创造良好的条件。工程的施工质量主要取决于施工单位，工程开工后，各施工单位成立了项目部，项目部建立健全了组织机构，配齐了工程技术人员，建立完善了各项规章制度，建立了质量、安全保证体系，实行了三检制，工地建立了实验室，配备有专职质检员，加强施工质量的检查。在项目资金拨付方面，项目的建设资金设立专门账户，做好专款专用。严格管理、专户专储、专款专用的原则，制定按进度拨付，验收后结算的拨款程序。
2、建后运行管理
县（市）级农田水利工程管理组织为：实行三级管理，一级为县级水管总站，二级为各个乡水管站，三级为村级农民用水合作组织。管理职能是对全流域水资源实行统一调度，统一管理，对工程实行分级管理。县水管总站负责输水干渠的维修与管理，乡水管站负责支渠工程的灌溉管理，农民用水合作组织对斗渠及斗渠以下渠系工程，在明晰产权的基础上，由农民用水合作组织自主管理。
按照社会主义市场经济发展的要求，我区正逐步确立和明晰水利工程产权和经营权，明确管理主体，强化工程管理，积极开展水利经营管理，提高经营管理水平。灌区提倡“水管单位+农民用水合作组织”的管理形式。对国有水利资产的管理，仍由水管单位负责，全面推行经济目标管理责任制，明确责任，实现政府扶持建设，水管单位自主经营和高效运转；对支渠以下渠系工程，在明晰产权的基础上，健全用水户参与管理体系，由农民用水合作组织自主管理，调动用水户参与灌溉管理的积极性。水利工程管理体制应逐步改变目前灌区管理与流域管理相脱节的弊端，实现灌区与流域的统一管理。
3、管理体制与机制
扎实而快速地推进全疆的水管体制改革。灌区的用水管理正在由粗放型向量化管理转变，广大农牧民的用水观念也有了很大的转变，科学灌溉的意识正在逐步增强，节水已逐渐成为自觉行为，搭车收费及乱摊派、乱收费的现象得到了有效遏制。对于小型农田水利，全面推行了以成立农民用水户协会为主要内容的灌区基层管理体制改革。我区已成立农民用水户协会3272个，覆盖了全疆40%以上的灌区。有效解决了末级水利工程管理长期缺位的问题，缓解了水管单位的管理负担，充分体现了“一事一议”政策，广大用水户的主人翁意识明显增强，强化了对末级水利工程的管理，使用水更加透明公正。
（三）小型农田水利工程建设管理中存在的主要问题
1、工程建设管理
（1）不能按批复完成项目建设内容。一是部分县（市）在编制项目实施方案时，为尽可能争取多的补助资金，盲目扩大工程规模和投资，并承诺具有财政配套和自筹能力，报大建小，造成批复的建设任务不能全面完成。二是农牧水利项目中国家、自治区和地、县、乡、农民的资金筹措比例多为1：1-1：0.5，南疆五地（州）和各县（市）的地方财政十分困难，农牧民收入又偏低，农民投工投劳仅能占到项目建设中土方量的20%左右，难以达到配套标准。三是项目资金安排时有平均分配的倾向，未能将资金全部安排在地方和农民投入积极性高的区域，出现部分地区对小型农田水利项目的重视程度不够，片面强求配套能力低等问题，农民群众未能充分认识到国家和自治区资金只是补助、引导资金，并不是全额补贴。四是由于地方政策影响，个别财政项目没有在水行政主管部门或是招标代理机构办理招标事宜，而是在发改委等部门办理相关手续，导致项目存在监理、质量监督不到位，工程档案资料不规范、工程审计困难等问题，影响了项目验收。
（2）验收滞后。部分地区项目建设完成后不及时组织验收，影响了后期项目申报和广大农民群众投入农田水利基本建设的积极性。一是县（市）实际完成的工程规模比批复的工程规模小，只完成了国家或自治区补助资金的建设内容，县（市）、乡财政配套和农牧民自筹或投工投劳折资的项目不能建设完成，县（市）也仅对已建设的工程进行了自验。二是工程竣工要求的造价审核、财务决算和审计等工作，均是需要支付费用的项目，因缺乏资金，制约了竣工验收的准备工作，由于达不到竣工验收要求，部分地（州）没有对项目进行竣工验收，个别地（州）仅对工程部分进行了项目验收，等审计报告出来后才能进行竣工验收。
（3）项目建设管理不规范。一是对部分项目的前期审核把关不严，如项目与已有规划衔接不到位，甚至出现项目地点的变更；二是一些地方未按批复的建设内容和标准实施项目建设，随意变更建设内容；三是部分项目执行基本建设“四制”不力，项目法人责任制不明确，招投标不规范，工程建设监理缺位，合同管理制度不健全；四是部分项目存在建设标准低，工程质量差等问题，达不到试点示范作用，距规范化和标准化差距较远；五是项目资金整合不到位，或是有少部分资金整合，但支付预付款没有发票，资金管理制度不健全；六是项目管理模式滞后，管护主体不明确，不能在时及成熟时及时将建设好的项目，按照有关程序交由专业水管部门或农民用水者协会、村集体进行管护。
2、建后运行管理
（1）农村水利管理体制尚未理顺。一是由于认识不到位、地方财政困难等原因，普遍存在水费不落实、工程维修养护经费无着落等问题，不仅导致工程难以发挥应有的效益，而且加快了工程老化和失效的速度。二是群众管水组织改革滞后，管理主体缺位。随着农村改革不断深入，特别是实行农村税费改革取消“两工”后，农村水利建设主体缺位的问题更加严重。虽然各地都成立了农民用水户协会组织等，对解决上述问题起到了重要作用，但由于缺乏各级政府必要的扶持，未能从根本上解决问题。许多无法经营或经营收入无法平衡支出的公益性和准公益性工程，仍然无人愿意管理；一些用水户协会因缺乏经费来源而面临生存问题。三是部分地方乡镇水利站的撤销，导致农村水利基层服务体系弱化，许多公益性管理职能得不到正常和有效履行。
（2）农村水利缺乏保护措施和补偿政策。一是灌溉水价、农村居民生活供水水价不到位，没有得到应有的补偿。由于没有相应的配套政策和解决办法，特别是政府的“补偿”难以到位，许多供水单位亏本经营，难以为继。二是水生态环境补偿的有关政策落实不到位。如许多地方未按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则和政府补助与市场机制补偿相结合的方式运作，造成人为因素的水环境破坏现象未得到遏制。三是缺乏节水的补偿政策。发展节水灌溉具有较好的社会效益和生态效益，其成本也明显高于传统的灌溉方式。目前，还没有建立专门的激励和约束机制，对农民个人或集体兴建节水工程、购买节水设备以及采取其他的节水措施进行补偿或补贴，农民固有的水权政策尚未落实，节约的水难以实现有偿转让，农民节水缺乏利益的驱动。
三、新时期加强小型农田水利建设的重要性和必要性
新中国成立以来，国家和自治区始终高度重视水利工作，水利事业的不断进步为经济社会发展、人民安居乐业做出了突出贡献。但也必须看到，迄今为止农田水利建设滞后仍然成为影响我区农业稳定发展和粮食安全的最大硬伤。今年中央一号文件和中央水利工作会议都特别强调要大兴农田水利，明确提出把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，对农田水利建设提出了具体要求，包括到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务；在水土资源条件具备的地区，新建一批灌区，增加农田有效灌溉面积；实施大中型灌溉排水泵站更新改造，完善灌排体系；加快推进小型农田水利重点县建设，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套；因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建设；大力发展节水灌溉等等。这充分说明，党中央、国务院始终把农田水利建设摆在重要的日程上，始终作为一项长期性、经常性的重要任务。我区也出台了贯彻落实中央一号文件的“一号文件”和加强水利建设，特别是农田水利基本建设的文件，可以说，以今年中央一号文件颁发和中央水利工作会议召开为契机，全区范围内正在掀起新一轮大规模的农田水利建设高潮，我们必须加强农田水利建设。
（一）确保国家粮食安全的需要
农田水利是提高农业综合生产能力的重要保障。水利对农业生产的影响和作用十分巨大，加强农田水利建设，能切实改善农业生产条件，为建设粮食核心产区和开发粮食后备产区提供有力支撑。自治区粮食安全发展规划提出到2015年全区粮食种植面积稳定在2500万亩左右，总产1100万t。近年来，国家和自治区将水库除险加固、大中型灌区骨干工程列为建设重点，但要发挥它们的效益，必须对与之相配套的田间工程同步进行建设。为此，要加大力气对原有老化失修、报废的农田水利工程进行维护、改造、更新及配套，扭转其效益下降趋势，大幅降低农作物的灌溉定额，提高作物灌溉保证率，增加粮食复播指数，缓解灌溉供用水矛盾，促进粮食单产显著提高，确保国家粮食安全。
（二）促进农业高效节水建设，提高水资源利用效益的需要
节水灌溉是促进水资源可持续利用的一项重要举措，也是转变经济发展方式和推进农业现代化的必然要求。我区农业灌溉用水量约占国民经济总用水量的95%，用水效率低，浪费严重，其节水潜力主要在小型农田水利。根据中央新疆工作座谈会和自治区明确要求，保证在不增加用水总量的情况下，满足“三化”建设对水资源的需求，遏制生态环境恶化趋势，我区节水建设目标是：在“十二五”期间，新建高效节水灌溉面积1500万亩，灌溉水利用系数提高到0.53，农业用水比重由现状的95%下降到92%以下。通过发展以滴灌为主的农业高效节水灌溉技术，可以提高土地利用率5-7%，减少机耕作业，每亩地平均节约劳力费30%-50%，节约机耕费20%-40%，提高作物产量和品质，促进土地集约化管理和规模经营，大幅提升农民组织、合作化程度。
（三）促进水资源合理配置战略转变的需要
我区农业产值仅占全疆GDP的17.4%。2007年，全疆万元GDP用水量为1423m3，是全国平均水平281m3/万元的5.2倍；单方水的GDP产出量为7元，仅相当于全国平均水平43元/m3的16%，资源型缺水与利用效率低、结构不合理与用水效益低矛盾并存。要确保新疆国民经济始终保持持续快速健康发展，与全国同步实现小康目标，同时要遏制生态环境的恶化，必须优化产业结构，转变经济增长方式，加快工业化和城镇化的进程，进一步加快农业节水建设步伐。通过发展农业节水，使农民在节水过程中增收致富，才能将农业节水量置换为工业和生态用水，这是新疆调整各业用水比例结构的前提。由此可见，发展小型农田水利建设，促进农业节水既是新疆现代农业发展的重要基础，又是实现水资源合理配置战略转变的重要举措。
（四）促进农业现代化建设的需要
目前，我区农业发展较快，在农业科技、农业机械化、农业产业化等方面都取得长足发展，唯有农田水利还处于工程破旧、技术落后、管理薄弱状况。农田水利是农业的基础设施，农业要实现现代化，首先农田水利要现代化。通过节水灌溉技术的推广，为实现农业机械化、信息化、智能化管理搭建平台，使节水技术与机械化、科学管理、信息与生物技术互为依托，促进农业的整体生产能力和水平得以大幅上升，推动精准农业和农产品加工企业的发展，使农业产业化发展和传统农业向现代农业转化，有力提升农业综合生产能力和农业现代化进程。
（五）增加农民收入的需要
小型农田水利是关乎农民群众切身利益的大事，直接影响农业增产和农民增收。加快农田水利建设，是坚持以人为本，解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题的重要体现。当前，农村劳力外出打工多、劳力缺乏，靠农民投工投劳、集资兴修农田水利已成为农民的一种负担，难以办到。如果采取国家加大投入，依靠机械化、专业化队伍进行施工，不仅可以大大减轻农民负担，而且改善了农业生产条件，提高土地产出率，又直接增加农民的收入，为推进社会主义新农村建设提供坚实保障。
（六）扩大内需的需要
农田水利工程建设，量大面广，除了需要大量资金投入外，还需要大量的水泥、钢材、塑料管材和土工织布以及防渗衬砌等建筑材料，对于扩大和拉动内需、开拓疆内、外市场、吸纳农村劳动力和带动灌溉设备的产业化具有显著的作用。以滴灌建设为例：按目前滴灌系统市场价计算，亩均需主管PVC管材17kg，支管PE管17m和滴灌带600-900m，PVC管材、支管PE管和滴灌带的单价分别为8元/kg、12元/m和0.2元/m，以每年新建300万亩滴灌面积计算，即年需PVC管材5万t，PE支管5万m，滴灌带2200万m，这是一个巨大的市场。近几年，我区已有多个企业转产生产节水灌溉设备和器材，不仅增加了城市下岗职工就业机会，还吸纳了农村剩余劳动力。农田水利建设如实现机械化、专业化施工，需要配备数万台各类小型施工机械。以上粗略估算，我区小型农田水利建设必将带动相关产业的发展，形成一个新的经济增长点。
综上所述，当前我区小型农田水利建设的环境和条件发生了重大变化，已成为制约改善生产生活条件，提高生产能力的突出矛盾和问题。这不仅影响当前的农业生产，而且也严重影响国民经济又好又快发展。我们必须站在全局的高度，深刻领会党中央、国务院的一系列重要指示精神，把提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全与加快农田水利建设结合起来，把保障和改善民生，使人人共享发展成果与加快农田水利建设结合起来，把全面推进社会主义新农村建设的宏伟蓝图与加快农田水利建设结合起来，进一步增强责任感和使命感，切实把支持农田水利建设作为财政支农工作的大事来部署，作为创新财政支农机制的重要方面来推进，作为财政支农的重要政策来实施。
四、财政对小型农田水利建设支持的理论依据
（一）农业的外部性
农业是关系国计民生的基础产业，具有较强的生态效益和社会效益，表现出较强的正外部性，农业投入的社会收益往往大于私人收益，追求利润最大化的农业生产者按照边际成本等于边际私人收益来决定产量，结果导致实际农业产量小于社会最优的农业产量，出现市场失灵，农产品供给不足，农产品价格上升，人们的生活成本增加，第二、第三产业的生产成本上升，利润空间缩小，发展势头减弱。为了使农业生产的外部经济内部化，纠正市场失灵，使实际农业产量等于社会最优的农业产量，实现社会资源优化配置，确保农产品足量供给，减少人们的生活和生产成本，提高生活质量和生产水平，财政应加大对农业的投入。
（二）农田水利的公共产品性
农田水利属于准公共产品，具有一定的消费非竞争性和非排他性，但同时，它也具有拥挤性，即消费者数目达到某一临界点后便具有竞争性，准公共产品的消费容易产生“搭便车”现象，若单靠市场调节，则会出现供给不足。而农田水利是农业命脉，水利短缺，势必危及农业健康发展，削弱农业基础地位，制约国民经济的持续快速发展。为加强农业基础地位，确保国民经济持续健康发展，政府应对小型农田水利投入，缓解农业水资源供求矛盾。目前小型农田水利所有权大多数归集体，集体产权主体虽然表面上是清晰的，但它缺乏具体化和人格化，结果是人人都有又人人都没有，这种产权天生激励机制不足，为弥补集体产权激励不足的缺陷，客观上要求政府对小型农田水利投入，增加农业水资源的供给。
（三）公共财政的客观要求
公共财政是政府在市场失灵范围内，以市场经济为基础，依据社会效用最大化原则，为社会公众提供公共产品和服务，实现社会资源优化配置和社会福利的最大化。小型农田水利具有较强的公共产品特征，单靠市场调节，无法实现资源优化配置，出现市场失灵，这时需要财政介入，引导社会资源流向小型农田水利，满足社会发展对小型农田水利的需求，实现社会资源优化配置和全社会福利最大化。
五、新疆小型农田水利建设管理机制与方式创新对策建议
（一）工程建设投入机制建设对策建议
加快水利改革发展对财政提出了新的任务。2011年中央一号文件以水利改革发展为主题，明确了水利的战略定位，提出了一系列加快水利改革发展的新政策、新举措。认真落实中央的重大战略部署，特别是把加快水利改革发展的有关政策落到实处，是当前和今后一个时期财政工作的重要任务。一是必须将水利作为公共财政投入的重点领域，逐步建立适应水利新定位的财政保障机制，为水利改革发展提供资金保障和政策支持。二是必须继续加大公共财政对水利的投入，确保各级财政对水利投入的总量和增幅都有明显提高，发挥财政资金引导作用，有效运用市场机制筹集水利资金，鼓励和吸引社会资金投入水利建设。三是必须不断创新财政支持机制。各级水利、财政部门要密切配合和创造性地开展工作，通过积极探索和不断创新财政支持机制，推动水利改革发展。四是必须切实加强水利资金监管。水利投入大幅度增长，要求进一步提高预算管理水平，健全资金管理制度；水利投入渠道不断拓宽，要求进一步强化水利资金整合，尽快推动解决水利资金安排使用分散的问题；水利建设大规模开展，要求进一步加快水利资金预算执行进度，保障各类水利建设项目如期完成。
为深入贯彻落实中央一号文件精神，提出我区小型农田水利建设投入机制的总体思路是：坚持把公共财政投资作为农田水利建设投入的主渠道，实现投入主体的多元化；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；形成多样化融资方式，实现资金来源的多渠道。
1、加大各级财政投入，大幅度增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模。
中央财政已提出要把农田水利作为投资重点，继续加大投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。自治区财政也应设立水利建设基金，从自治区各级地方财政一般预算收入每年新增部门提取3%-5%纳入水利建设基金管理，优化支出结构，增加对小型农田水利工程建设的投入，认真执行好新的水利建设基金政策，做到及时征收，规范管理，统筹安排。提高水资源费、水土保持补偿费征收标准，从征收的水资源费和水土保持补偿费中每年安排资金用于小型农田水利工程建设。
2、确保各级政府土地出让收益优先用于支持小型农田水利建设。
要保障各级政府土地出让收益优先用于水利建设。严格落实“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的政策规定，确保足额计提资金，专项用于农田水利建设。考虑到各地政府土地出让收益规模与承担的农田水利建设任务的不对称性，为改善贫困地区的农田水利建设现状、加强农田水利设施建设的均衡发展，需自治区本级统筹部分计提资金，专项用于支持小型农田水利建设。
3、建立小型农田水利工程经常性管护资金财政补助机制。
小型农田水利工程建设标准较低，平均使用年限为15-20年左右，需要定期进行维修和更新改造。建议将小型农田水利工程维修和更新改造经费列入中央和省级财政经常性支出，在县级财政设立小型农田水利工程维修基金。各县根据本县小型农田水利工程维修、更新的实际需要，在此专项基金中安排资金及时进行维修和更新。
4、建立农田水利资金整合机制
坚持以县级水利发展规划为基础，推进水利建设资金整合，鼓励积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径，打造资金整合平台，建立部门协商机制，按照“统一规划、各司其职、渠道不乱、用途不变、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排建设项目，通过规划整合使用资金，落实资金使用计划，落实各部门在规划实施中的任务。
5、增加政策性金融对小型农田水利建设的投入
应加快建立健全财政与金融相结合的投入机制，在资金来源、税收优惠、财政贴息、监管标准等方面对承担农业政策性金融业务的机构实行差别化政策，发挥政策性金融机构的信用放大功能，为水利等农业和农村基础设施建设提供中长期融资支持。建立政府水利投融资平台，支持干支渠续建配套为主的小型农田水利工程建设。
6、引导农民参与水利建设
对通过“一事一议”农民自愿积极集资、投工投劳兴建开展的村内农田水利设施建设的，各级财政给予奖补，并提高奖补标准。切实规范完善农民投工投劳政策，对农民投工投劳的范围、上限、程序等做出规定。
7、加强农田水利基础设施建设资金的管理
推行项目法管理模式，加强农田水利基础设施建设资金的管理。按照市场经济体制的要求，以制度建设为核心，制定和完善农田水利基础设施建设资金的项目目标管理办法，使各项资金的管理有章可循。完善项目财务管理，对项目资金实行报账制，严格约束资金使用。建立健全覆盖资金筹集、分配、使用，项目立项、实施、验收、后续管理等环节在内的，整个资金运行和项目建设全过程的管理制度体系；不断加强部门预算管理，为部门履行职能、实现发展目标提供财力保障。
（二）工程建设模式对策建议
1、政府投资引导建设模式
（1）发挥政府在农田水利建设中的主体作用。由于小型农田水利具有基础性、公益性的特点，决定了政府应承担更多的责任。随着我国经济社会的快速发展，粮食问题、生态环境问题、水资源问题将越来越突出，政府在发展小型农田水利中的作用也更加重要。小型农田水利设施具有正外部性，盈利能力非常有限，政府必须在农田水利投资中发挥主体作用。现阶段政府对农田水利的投入要与其他基础设施建设投入水平协同增长。
（2）明确各级政府发展小型农田水利的责任。自治区级和地（州）级政府主要负责本行政区域内的小型农田水利工作。包括审核年度建设项目，从地方财政中安排小农水建设和管理资金，组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目，对辖区内县级政府开展小农水建设情况进行考评。县级政府是小型农田水利建设和管理的主要组织者和管理者，要以县级农田水利规划为依据，统筹县域小型农田水利建设，包括组织相关部门编制县级小型农田水利建设总体规划，组织小型农田水利工程的建设和管理工作。乡镇政府作为一级行政机构，拥有相应的财权，承担着乡镇内公共产品供给的责任。乡镇水利站是县级人民政府水行政主管部门的派出机构，是最基层的水利单位，要在农村水利工程建设、管理、防汛防旱等方面发挥重要作用。
（3）要充分发挥各级政府的主导作用和公共财政投入的主渠道作用，加大部门之间的协调配合力度，建立公共财政投入稳定增长机制；合理划分中央、省、市、县四级主体在农田水利建设中的事权，实现资金投入的多层次；在原来面上分散开展小型农田水利建设的基础上，加大投入，集中连片配套，以县为单位开展小型农田水利建设，实现小型农田水利工程由分散投入向集中投入转变。
2、社会投资主导建设模式
（1）创新小型农田水利建设的投融资方式，通过财政以奖代补、奖补结合以及优惠贷款、财政贴息等方式，引导、带动社会、团体、法人、个人投资农田水利工程，实现资金来源的多渠道。
（2）针对目前小型农田水利工程产权制度改革中出现的新情况、新问题，在广泛吸收地方小型农田水利工程产权制度改革经验做法的基础上，放宽政策,鼓励民营企业进入小型水利市场，形成政府出资引导、社会各界投资开发、市场化运作的农田水利建设投资开发机制。
（3）运用市场机制，开辟增加农田水利基础设施资金的新渠道，加大节水农业利用外资、股份集资和行业内部资金融通的工作力度；通过财税制度的倾向性改革，提高工商企业投资农田水利基础设施建设、支持现代农业发展的积极性。
3、产权流转建设模式
（1）明确小型农田水利设施的所有权。小型农田水利设施产权包括所有权、占有权、支配权、经营权、收益权以及处置权等。明晰所有权是产权制度改革的基础。在改革前必须进行清产核资和资产评估，国家投资兴建的水利设施属国家所有，由各级水行政主管部门行使出资人权利；国家和集体共同投资兴建的水利设施，按投资比例划分产权；以集体投资为主兴建的水利设施，产权属集体所有，国家补助形成的资产归受益主体（一般是集体或用水合作组织）所有。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有。探索“受益户共有制”，把小型水利工程的使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程，将一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定。
（2）探索以承包、租赁、拍卖等多种形式实现小型农田水利设施产权流转。对于以公益性（防洪和农田灌溉）为主、受益范围较广的，特别是跨村的小型水利工程（如灌排渠系、小型水库、较大的堰塘、小型泵站等），宜组建用水合作组织，由该用水合作组织管理和经营。某些工程也可以由该用水合作组织确定具体的经营方式。对村、组集体范围内、受益范围较小、公益性较弱的小型水利工程，可以选择拍卖（买断经营）等方式；对具有防汛抗旱等公益性任务的小型水库和塘坝等工程，以承包或租赁经营为主，不宜拍卖。
（3）强化政府对产权改制后的水务监督。作为基层政府和水务职能部门，必须强化产权改制后的水务监督，有效防止水资源的浪费和掠夺式经营。要监督经营者承担起水利工程日常维护的职责，而对于工程的公益性投入还应该由政府负责，改制后的水利工程的更新改造、除险加固等仍应列入国家投资补贴范围。水利工程改制后应充分考虑受益农户的用水需求，兼顾经营者和使用者的权利，既让水利工程发挥经济效益，又要兼顾其社会效益。
4、农民参与式建设
（1）建立“农户参与”的建设机制。农民是小型农田水利工程的直接受益者，在小农水项目建设上，应改变过去政府一手包办、农户参与决策和监督少的做法，遵照小型农田水利工程“民办公助”的原则，推行农户全过程参与的建设模式。要广泛调动受益群众的积极性，通过以奖代补、先干后补等多种方式，引导农民群众自愿投工投劳兴修水利。
（2）明确农民是小型农田水利的受益主体，要采取“一事一议”。坚持“村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策”的原则，以政府资金为主，引导农民自愿投工投劳，让农民从工程前期，到工程建设，到工程建后管护，积极主动参与。主要表现在：在工程前期工作阶段，为确保工程技术方案合理和工程顺利实施，地方政府和水利部门通过召开村民大会，在工程建设内容的选择、工程布局、工程技术方案、筹资投工方案和工程管护，征求群众的意见，充分尊重和体现农民的意愿；在开展村组内的农田水利工程建设，以村组为单位，组织发动群众投工投劳和筹资参加工程建设；在工程建设中，招投标不搞一刀切，建设难度大、技术要求较高的工程通过公开招投标选择施工队伍建设，凡是适合农民可以依靠自身能力可以开展的，以自然村组为单位，在水利部门的指导下，组织农民自己干，就地消化农村剩余劳动力，增加农民收入。
（3）强化专业管理，积极推进群众管理。小型农田水利工程，要走专业管理和群众管理相结合的道路。一方面，要加强小型农田水利工程管理队伍建设，切实加强乡、镇水利站建设，加强业务培训，提高基层水利队伍管理水平，充分发挥指导、协调、咨询、规划、服务等职能，做好区域内水利工程管理工作。有条件的乡、镇，可根据自身情况，按照“管养分开”的原则，组建小型农田水利工程养护队伍，负责境内小型农田水利工程的养护。另一方面，要充分发挥受益区群众参与管理的积极性。要以构建和完善农民用水户协会内部管理机制为重点，以行政区域或水利工程为单元，通过对基层水利队伍的改组、改造、改革和完善，推动农民用水户协会的不断建立和发展，加快小型农田水利管理体制改革步伐。同时，要积极探索借助和依托农村基层已成立的农民议会、农民专业合作组织等民主管理的平台，落实小型农田水利工程管理。
（三）工程运行管护对策建议
1、积极开展基层水利服务体系建设。
基层水利服务体系是为基层水利建设、运行、维护和管理提供全方位服务的各种组织与机构形成的有机整体，至少包括以下三个层面的内容：一是基层水利服务机构。它作为县级水行政主管部门的派出机构，主要承担水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等公益性职能，其特性是政府职能的延伸，是基层水利服务体系的基础力量。二是农民用水合作组织，主要从事受益区内水量分配、水费收取、水事纠纷调解，负责末级渠系的建设与管护等。三是准公益性专业化服务队伍。如抗旱服务队、喷微灌设施维修队等，它是适应农村水利建设管理新形势的要求，为农民提供水利技术服务的专业化队伍，包括专业设备提供、维修服务等，其特征主要是专业和技术服务，一般应由县水行政主管部门负责组建。三者相互联系，互为补充，互相支撑，共同解决水利建设管理的“最后一公里”问题。
2、推进农田水利工程产权制度改革。
要逐步建立“产权明晰，责任明确，管理民主”的农田水利工程产权制度。明确支渠以下的农田灌溉用水工程的产权为农民用水合作组织或村组、农户所有，全面推进农民用水自治。充分发挥农民用水合作组织在工程改造、工程管护、水权分配、用水管理、水费收缴和使用等方面的管理作用，同时为实施“民办公助”“以奖代补”的政策明确主体和对象。
3、落实运行管护机制。
对于承包、租赁、拍卖的小型蓄水工程，要明确管护机制，做到防汛要保安全、抗旱要保灌溉、经营要服从防汛抗旱；农民用水户协会要通过用水户民主制定渠系工程管理、用水管理、财务管理制度，要建立通过用水户商定的水价制定制度和财务公开制度，要建立通过用水户审议通过的执委成员分工负责和责任追究制度，确保各项管理有序进行；对于委托专业人员承包管理的小型提水工程，要明确对设备的使用和管理要求，要明确使用和维护设备的费用标准、奖惩办法等，并通过受益群众确认后共同执行。通过建立管理机制，确保小型农田水利工程管护好、使用好，效益发挥好。
