1 重要意义

1.1 山塘是农业稳定增效、农民持续增收、农村经济繁荣的重要保障

浙江省耕地保有量2836万亩（省国土部门规划资料），基本农田保护面积2570万亩，现有人口4600多万，加上外来人口，人多地少矛盾突出。全省60％左右的粮食依靠市场调剂，省内自我保障能力堪忧。赵洪祝书记指出：牢牢守住300亿斤粮食生产能力、160亿斤粮食生产总量、55.5亿斤地方粮食储备规模这三条红线。通过开展山塘综合整治，新增恢复蓄水能力，扩大改善农田灌溉面积，提高农业综合生产能力，保障农业稳定增效，为国家粮食安全作出贡献。农业稳定增效带动农民收入增长的同时，山塘综合整治的实施，增加农村就业岗位，带动农业相关产业发展，促进农民当地就业，繁荣当地农村经济。

1.2 山塘是村镇防洪安全、生活生产用水安全、山林消防安全的重要保障

山塘是村镇的防洪安全屏障，通过开展山塘综合整治，可清除山塘特别是屋顶山塘安全隐患，解除下游农村居民生命和财产安全威胁，防洪效益显著。山塘是农村主要的蓄水设施，是农村用水最主要水源，事关农村生活生产用水安全，通过开展山塘综合整治，对提高农村人畜饮水安全和生产用水保障效益显著。同时，由于农村农、林、牧交错, 因烧垦、烧灰积肥、烧地埂乃至清明祭祖等引发山林火灾较多，山塘蓄水为山林消防提供重要水源保障。

1.3 山塘是改善农村民生、扩大农村需求、发展现代农业的重要保障

山塘是重要的民生水利设施，通过山塘综合整治，改善农村水环境，促进村容整洁；新增农村居民垂钓、休闲等娱乐活动重要场所，促进乡风文明；山塘综合整治是加强农村基础设施建设的重要内容，也是社会主义新农村建设的重要内容。随着农村经济的发展和人民生活水平的提高, 农民迫切希望改变农村基础设施建设落后的面貌，群众要求建设改造的呼声高、需求大。同时，我省现有低丘缓坡地1000万亩，发展现代农业潜力巨大，其水源保障主要依靠山塘，开展山塘的综合整治，对夯实农村经济和社会发展基础具有重要意义，功在当代、利在后世。

2 存在主要问题

2.1 山塘建设标准低

我省现有的山塘大都无专业技术设计，无大型机械设备施工，无大坝变形与渗流稳定、防洪能力等方面内容的有效计算复核，又无碾压土料、压实质量试验等保证，依靠当地农民群众根据经验“土法上马”，采用手工或简易工具夯实填筑施工而成，总体标准低，质量较差。具体体现在以下几个方面：

（1）拦水坝。兴建之初存在缺陷，坝基处理、坝体压实度乃至筑坝原材料等方面质量不高，许多山塘建成数年后又继续加高大坝，结合面未能很好处理。坝顶超高或坝顶宽度不够，防洪标准基本未达10年一遇。坝坡坡比不足，前后坝坡坡比一般均小于1：2，相当一部分坝坡小于1：1.5，部分甚至为直立壁，抗滑稳定难以满足要求。坝基渗漏隐患严重，相当一部分山塘的坝基清理不完整，坝体与两岸的山坡连接处，没有排水沟，山坡集水冲刷坝体。坝面护坡不足，迎水坡面没有石块或混凝土块护坡，常受风浪冲刷，背水坡也没有草皮或块石护坡，均存在安全隐患。

（2）溢洪道。大部分都是在原山坡开挖成明槽予以泄洪，结构简陋，其进水条件也差、泄洪能力不足，部分山塘甚至没有设置溢洪道。经长期的运行使用，两侧无导墙、底板无衬砌的溢洪道基本已被破坏；两侧有导墙和底板的也基本受冲刷损坏。同时，溢洪道设计泄洪流量小，宽度不够、堰顶高程与坝顶高程的高差偏小，遇到特大暴雨时，山塘最高水位几乎接近坝顶，严重影响大坝的安全运行。

（3）输水设施。以坝下埋管输水型式为主，结构上多为石砌涵管（涵洞）、炼瓦管、陶土管、篾笼管、木涵管等质量差、隐患多，多已破裂漏水。同时，涵管与坝体接触不佳，或管身置于软土上，导致管周渗水，极易导致坝体沉陷而酿成事故。

2.2 山塘管理水平低

（1）基础资料不全。全省1万－10万方山塘大多数建于上世纪六、七十年代，是村民手扛肩挑的成果，限于当时的经济能力、技术水平，95%以上山塘土法上马、设计不全、资料不详。运行管理中出现的问题，更是没有很好的检查记录，或者有记录没能得到很好保存。先天不足，后天失管，基础薄弱、技术落后等都给山塘安全管理工作造成被动局面。

（2）责任主体不明。《水法》明确：山塘属农村集体经济组织所有，山塘的管理主体是农村集体经济组织。但从公共安全角度，山塘安全的责任主体应该是当地乡镇人民政府；从行业管理的角度，水行政主管部门负有行业监管职责，有责任加强业务指导，监督各项安全措施的落实。

（3）管理制度不清。山塘的使用和受益对象是农民，管理主体是农村集体经济组织，但含糊不清的“集体”，缺乏有效的管理手段和管理制度，导致山塘几乎处于失管状态。而农民群众参与管理的意识也相当淡薄，没能把山塘当作自己的工程加以维护。管理与使用脱节，山塘的安全隐患难以及时发现、及时排除，增加了山塘安全工作的难度。

3 对策及建议

3.1 确定综合整治原则

（1）以人为本、民生优先原则。按照2011年中央一号文件将“坚持民生优先。着力解决群众最关心最直接最现实的水利问题，推动民生水利新发展”首条基本原则，全省山塘综合整治工作务必突出“以人为本，民生优先”原则，务必要把保障人民群众生命财产安全和农村饮水安全作为山塘综合整治工程的首要任务。

（2）统筹规划、突出重点原则。依据全省山塘面广、量大、点多、责重特点，统筹规划经济发达和欠发达地区，突出注重政策向经济欠发达地区倾斜。统筹规划年度之间山塘整治数量，突出注重优先保质保量完成屋顶山塘和饮用水水源山塘任务。实施中需重视政策处理，避免出现矛盾；重视各部门协调，避免重复浪费；重视维护生态，避免环境破坏。

（3）政府主导、量力而行原则。2011年中央一号文件明确提出“坚持政府主导”的基本原则。山塘既是重要的农田水利设施，也是国家支持的“五小水利”工程之一，山塘整治务必依靠政府主导，并依据规划推进。经济发达地区，务必加大财政投入，加快实现整治目标；经济欠发达地区，务必以解除受洪水威胁和解决生活饮用水困难为优先考量，量力而行，分步实施。同时，山塘综合整治需根据当地水资源条件、生产实际需要和投资可能，科学确定工程措施和类型，做到经济上合理，技术上可行。

（4）创新机制、建管并重原则。加快建设进度，加强建设管理，规范建设程序，落实安全生产责任制，健全工程质量全过程管理机制。加强管护机制创新，以建设促管理，以管理保建设，落实管护人员、管护经费和管护制度，制定工程建后长效管护措施，确保山塘整治一座、完成一座、发挥效益一座。

3.2 用足综合整治政策

（1）用足从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设政策。贯彻浙江省政府《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》精神，落实陈雷部长“确保足额提取、定向使用，同时在中央和省级层面统筹部分资金”要求，用足从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设政策。省级层面加大统筹力度，切实解决好土地出让收益与农田水利建设资金需求不匹配的矛盾，解决好经济发达地区与经济欠发达地区农田水利需求不匹配的矛盾。鉴于1万-10万方山塘综合整治的重要性和迫切性，各地计提的农田水利资金向1万-10万方山塘综合整治倾斜，由各级财政资金或从土地出让收益中提取10%农田水利资金给予解决。同时，省级统筹资金向经济欠发达地区倾斜。

（2）用好浙江省1万-10万方山塘综合整治技术标准。按照浙江省水利学会农村水利专业委员会印发《浙江省山塘综合整治技术导则（试行）》在工程等级划分标准、洪水标准、结构安全、渗流安全、泄洪建筑物、输水建筑物及闸门启闭机、土石坝坝下涵管等方面要求，高标准开展1万-10万方山塘综合整治。综合整治原则上不应加高大坝而改变原工程的规模，而是要注重提高工程设防标准和质量标准，如防洪标准不满足规定要求的，应采用加大泄洪能力的工程措施，确需改变规模的，须经当地的水行政主管理部门批准。同时，落实党中央《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》精神，按照技术标准开展综合整治同时，注重1万-10万方山塘文化内涵发掘建设。

3.3 落实综合整治制度

（1）前期管理制度

① 项目储备制度。根据国民经济和社会发展需要，以全省粮食生产功能区和现代农业园区为重点，县级建立山塘综合整治项目储备。储备项目做到项目运行资料、前期勘探等收集完备，有条件的能够做到山塘综合整治初步设计及施工图阶段。

② 一事一议制度。山塘综合整治必须实行“一事一议”制度，必须强化农民居民议事决策功能。依据“村民自愿、量力而行、共同受益、民主决策、上限控制、程序规范、使用公开”原则，履行山塘整治民主程序。坚持每一个山塘整治项目都经过公开、公正、公平、透明“一事一议”程序，经过到会人员的过半数通过或到会村民代表所代表的农户过半数同意，作为开展山塘综合整治的必要条件。

③ 项目公示制度。山塘综合整治民主议事结果需公开公示，公示期间没有反对意见，可以申请项目立项。山塘综合整治项目开工前，项目实施单位需将项目在所在地进行公开公示。公示内容包括：项目名称、项目投资及资金来源、开工完工日期、主要建设内容、设计等级及关键技术、建设单位、施工单位、质监单位、监理单位、设计单位及其责任人、村民代表义务监督员姓名、监督电话等。

（2）建设管理制度

① 项目法人制。山塘综合整治实行项目法人制，由水行政部门下属企事业单位担任项目主法人，由相关实施乡镇担当项目分法人，双级管理，合力推进。项目法人全面负责工程安全和质量保障。项目法人必须与施工方签订安全生产合同，督促施工单位抓好安全施工管理。

② 招标投标制。山塘综合整治必须实行招投标制，并按照招投标规定，在县级招投标中心或乡镇招投标中心进行招投标。

③ 质量监督制。山塘综合整治必须实行工程质量监督制。由项目法人于工程开工前到水利工程质量监督站办理水利工程质量监督手续。工程质量监督报告不合格或无工程质量监督报告，工程不得组织验收或验收通过。

④ 建设监理制。山塘综合整治必须实行建设监理制。通过公开招标等方式选取监理单位。实行项目经理限额承接工程，严禁项目经理挂靠和被挂靠。实施综合整治山塘，试运行一年，并经汛期考验合格后，可组织验收。

3.4 强化山塘管护机制

（1）巡查管理机制

① 山塘巡查工作由山塘管理主体组织实施，负责落实巡查制度、巡查人员和巡查经费。各地水行政主管部门应当参照有关技术规范要求，结合本地的实际情况，具体规定山塘的巡查项目及内容并统一记录表式。

② 山塘工程巡查在非汛期每月不少于两次，汛期每周不少于二次。山塘处于较高水位时，每天至少巡查一次，病险屋顶山塘每天至少巡查二次。当坝体遇到可能严重影响安全运用的情况（如发生特大暴雨、洪水、有感地震、山塘水位骤升骤降或超过历史最高水位等），应加密巡查次数。发生比较严重的破坏现象或出现其他危险迹象时，组织专门人员对可能出现险情的部位进行连续观测，并及时采取应对措施。

（2）安全应急预案机制

① 加强山塘安全应急管理，做好山塘遭遇突发安全事件时的应急处置，保证山塘应急处置依法、科学、有序、高效进行，最大程度减少人员伤亡和财产损失，县级建立重要山塘安全应急预案机制。

② 建立乡镇重要山塘突发安全事件应急组织体系。由乡镇防汛防台指挥部、行政村（社区）防汛防台工作组、抢险队伍、抢险专家组等共同构成。划分应急事件等级及启动相应级别预案。

③ 建立险情报告机制。明确山塘巡查员发现险情后的报告程序，包括向谁报告、报告方式、报告内容、跟踪报告等内容。明确乡镇防指接到险情后的报告程序，包括向上一级防汛防台机构报告、向乡镇防指应急工作组、抢险专家组通报的方式和内容等。明确乡镇防指预警程序，包括向受灾山塘影响范围内村庄及村民发布预警信息程序、内容、方式等。

链接：浙江省山塘综合整治技术导则（试行）