为贯彻落实党的十五届三中全会提出的“要大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积”的指示精神，1999年3月，水利部下达了全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告编制任务。水利部农村水利司和水利水电规划设计总院于1999年5月编制完成了《全国大型灌区续建配套与节水改造规划设计任务书》，水利部于1999年6月以水规计字[1999] 461号文对该设计任务书做了批复。根据对任务书的批复意见，在水利部农村水利司统一领导下，规划共分三个阶段进行：第一阶段由各灌区和各省完成各大型灌区续建配套与节水改造规划报告和各省汇总报告；第二阶段由水规总院组织有关专家对各省及各灌区规划报告进行初步审查和平衡；第三阶段由水规总院负责编制完成《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》。

1999年8月,水利部正式下达了《关于开展大型灌区续建配套与节水改造规划编制工作的通知》[水农(1999)459号]以及规划编制工作大纲、报告书编写提纲、规划统计表,并于9月在西安召开会议，对规划工作做了具体部署。此后,各省(市、区)有关部门组织设计单位正式开展了规划工作。截止到2000年5月，各地共编制上报了510个大型灌区续建配套与节水改造规划报告。经初步审查后，确定了399个灌区纳入全国大型灌区续建配套与节水改造规划范围，其中现状灌溉面积小于30万亩的为138个。水利水电规划设计总院在各省（区）及各灌区规划报告的基础上，编制完成了《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》（送审稿）。

一、大型灌区基本情况

（一）全国大型灌区基本情况

1、全国灌溉发展概况

中国是农业大国，农业既是国家稳定的基础，又是社会经济发展的先决条件。然而，因受季风气候和自然地理条件的影响，降雨时空分布不均，水旱灾害发生频繁，灌溉在农业生产中有着特别重要的地位和作用。历朝历代均对农业发展给予足够重视，把发展农田灌溉水利作为安邦兴国的重要举措。

新中国成立以来，党和政府十分重视灌排事业的发展。从1949年到1998年，全国灌溉面积由2.4亿亩增加到8.01亿亩，农田灌溉用水量从不足1000亿m3增加到3580亿m3。

灌排事业的发展既为种植业的发展提供了坚实的基础，也为农村畜牧业、养殖业、乡镇企业的发展以及植树造林、农村人畜饮水、城镇用水提供了水源。

2、大型灌区基本情况

根据规划，我国设计灌溉面积30万亩以上的大型灌区共399处，总规划灌溉面积为28681万亩，现状灌溉面积23786万亩，现状灌溉用水量约1500亿m3。大型灌区中，设计灌溉面积30万亩至50万亩的灌区有256处，总设计灌溉面积为8980万亩，占全国大型灌区灌溉面积的31%，现状灌溉面积7010万亩，占全国大型灌区的29%；设计灌溉面积50万亩至150万亩的灌区有111处，设计灌溉面积为9050万亩，占全国大型灌区的32%，现状灌溉面积7260万亩，占全国大型灌区的31%；设计灌溉面积150万亩以上的大〔Ⅰ〕灌区有32处，设计灌溉面积为10650万亩，占全国大型灌区面积的37%，现状灌溉面积为9520万亩，占全国大型灌区面积的40%。

（二）大型灌区在国民经济发展中的地位和作用

1、大型灌区是我国农村经济的重要组成部分

1998年，大型灌区范围内总人口为2.44亿，占全国总人口的19.5%，总耕地面积为3.7亿亩，占全国总耕地面积的19.0%，农业生产总值4699亿元，占全国农业生产总值的33%。

大型灌区由于具有较为完善的基础设施，十分有利于促进大型灌区所在地区的供水、交通和农、林、牧、渔业、农村工业、小城镇和农村集镇等农村经济的发展。大型灌区抗御自然灾害的能力较强，旱涝保收面积的比例较高，农业生产比较稳定，对当地经济社会的发展起到了很好的促进作用。因此，大型灌区不仅在农业经济发展中发挥着基础设施的作用，还带动了与农业相关的其它产业的发展、农村经济和灌区社区的建设与繁荣，是我国农村经济的重要组成部分。

2、大型灌区在城乡经济发展中的地位越来越重要

我国的大部分大型灌区主要分布在当地经济发达地区，大型灌区不仅担负着农田灌溉任务，而且还担负着向城镇生活和工矿企业供水的任务。许多大型灌区为了城镇发展，特别是农村城镇化发展，不断挖掘供水潜力，增加非灌溉用水比重。随着城乡经济的发展，非灌溉用水将进一步增加，这些灌区已成为当地经济和社会发展的命脉。

我国大部分大型灌区都具有较为完善的水源系统，跨地区跨流域的输水、配水系统（渠系）和调节系统，构成了灌区所在地区和流域的水资源合理配置的基本格局。大型灌区供水量达1725亿立方米，占全国总供水量的31.7%，大型灌区向工业及城市供水量达222亿立方米，占全国工业及城市总供水量的11.4%，受益人口2亿多人。。由此可见，大型灌区在我国水资源的区域和流域配置中发挥着及其重要的作用，并且随着社会经济的进一步发展，大型灌区在我国区域和流域水资源配置中的作用将越来越重要。

3、大型灌区是我国粮食安全的重要保障

全国399处大型灌区现状灌溉面积占全国耕地面积的12%，而粮食产量占全国粮食总产量的25%，大型灌区粮食单产为537kg/亩，高于全国平均水平，是我国农业生产的主力军。

根据预测，2015年全国大型灌区的粮食总产量将可达到1613亿kg以上，占全国粮食总需求量的28%，增产粮食335亿kg。因此，大型灌区作为我国商品粮生产基地，在维持粮食安全方面具有重要意义,是我国粮食安全的重要保障。

此外，大型灌区还在更广大的范围内，特别是在干旱、荒漠地区起到改善生态环境、涵养水源、净化空气、抑制水土流失、减轻风沙威胁等巨大作用。

（三）大型灌区发展面临的形势与存在的主要问题

1、灌溉可利用水量减少

受气候干旱和人类活动的影响，90年代以来，我国北方黄河、海河、辽河及内陆河等流域的灌区来水量明显减少，甚至许多河流先后出现断流现象。

随着我国人口增加、工业的快速发展和城镇化率的不断提高，水资源的供需矛盾日益突出。以农业供水为主的水库，不同程度地转向工业及城市生活供水，灌溉用水不得不另寻水源（如城市废污水、地下水开采等），或采取非充分灌溉和其它各种节水措施。

2、灌溉设施配套差、老化损坏严重

由于历史原因，我国已建的大型灌区中，很多属于“三边”工程，受资金、物资等条件的限制，许多灌区没有按照原设计要求完成渠系、田间及建筑物的工程配套，造成大多数灌区的实际灌溉面积远远小于设计灌溉面积。

我国大多数大型灌区修建于50～70年代，由于历史条件限制，当时工程建设标准偏低，工程运行当中又缺少必要的资金投入，渠（沟）系及渠（沟）系建筑物得不到及时的维护和更新，致使渠道渗漏、冲淤及建筑物老化、破损等现象十分严重，造成原有效灌溉面积逐渐衰减，实灌面积不断萎缩，必须进行更新改造。

3、 灌区管理体制、机制不适应市场经济的要求

我国大型灌区基本上仍沿用计划经济的传统管理模式，普遍存在着重建设、轻管理的情况。许多大型灌区管理体制不顺，机构臃肿；灌区运行管理机制不适应社会主义市场经济发展的需要，政事不分、责权不清，投入机制不完善，缺乏经济自立能力; 管理、量水、通信、维修设施简陋，手段原始、落后；灌区管理人员缺乏现代化管理知识，技术素质较低，远不适应社会主义市场经济条件下对灌区经营管理的要求。

另外，我国灌区现行的灌溉水价远低于供水成本，水费收取制度不合理，大部分灌区水费收取率低，拖欠、截留、挪用严重，严重制约了大型灌区的可持续发展。

二、大型灌区续建配套与节水改造总体思路

（一）大型灌区续建配套与节水改造的必要性

从我国水资源面临的形势来看，我国大型灌区现状灌溉水利用系数普遍偏低，大型灌区一方面存在着严重缺水问题，另一方面又存在着严重浪费的现象，具有较大的节水潜力。要解决农业灌溉缺水的问题，除在有条件的灌区适当开源以外，节水和水资源高效利用将是解决水资源供需矛盾的根本措施。

由于大型灌区大多同时担负着向灌区城市及农村生活、工业供水的任务，灌区基础设施同时也是当地水资源配置的基础设施，提高灌区水资源利用效率不仅可以满足日益增长的农业灌溉用水要求，而且有助于缓解水资源供需矛盾。对大型灌区进行改造既是水资源合理开发和高效利用的主要措施之一，也是实现21世纪农业水资源可持续利用和国民经济可持续发展的主要措施之一。

我国大型灌区现状灌溉保证率普遍偏低，抗旱能力差。大型灌区改造后，可提高灌溉设计保证率，通过对农业结构和种植结构进行调整，加大两高一优农业种植比例，增加农民收入和粮食生产能力

对大型灌区进行以节水为中心的续建配套与技术改造，可减少灌溉用水的无效消耗，有效地节约水资源，减少灌溉用水量，遏制地下水的进一步超采，防止大面积的土壤次生盐渍化，节余的水量可部分用于维护生态环境，对保护生态系统、改善水环境、防止土壤沙化具有重要作用，是我国生态环境建设的重要组成部分。

对大型灌区进行续建配套与节水改造，通过一定的资金投入，完善灌区管理、量测、通讯及监测等设施，为提高灌区的管理手段和管理水平打下良好的基础。通过灌区改造和改革，可促进灌区管理体制、运营机制、水价和水费制度的改革，实现水土资源的优化配置和高效利用，对大型灌区的良性运行起着积极的推动作用。

综上所述，根据新时期经济社会发展对灌区发展的要求，及灌区内外部水资源及市场条件的变化对大型灌区进行系统的续建配套与节水改造，是我国灌溉事业开始由外延型向内涵型转变的标志；是通过灌区现代化建设推动和促进传统灌溉方式的革命，促进农业结构调整、耕作方式和生产关系调整的革命性措施；是在21世纪实现灌区水资源可持续利用和经济社会可持续发展的重要战略举措。对发展我国农村经济、改善区域生态环境、推进灌区管理体制和运行机制改革具有极其重要作用。

（二）灌区改造的指导思想与原则

1、指导思想

贯彻“把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓”的精神，以节水增效为中心，通过采取工程措施、农业措施、管理措施对大型灌区进行综合改造，提高灌溉水的利用效率和水分生产效率，实现灌区水资源的优化配置和高效利用，为国民经济和农业可持续发展、农村经济繁荣和生态环境改善提供支撑与保障。

北方及水资源紧缺地区，以节水为重点，南方及水资源丰沛地区，以续建配套为主，提高灌区抵御自然灾害的综合能力。

2、基本原则

要以节水增效为中心，依靠科技进步，通过综合措施提高灌溉水的利用率和水分生产效率，实现灌区水资源的可持续利用。

要根据区域国民经济与农业发展对水资源的需求和水资源对区域经济社会的承载能力，同时要考虑生态环境用水的需求，合理配置灌区内的水资源，确定灌区的合理规模和产业结构。

要为发展“两高一优”农业，实现农业现代化创造条件和提供保障，通过灌区改造推动农业现代化的进程。

要实现山、水、田、林、路统一规划，旱、涝、风、沙、碱、渍综合治理，提高灌区抗御自然灾害的能力。

要特别重视对灌区管理设施的改造和灌区管理体制、运营行机制的改革，逐步建立保障灌区良性运行的发展机制。

要坚持骨干工程与田间工程改造相接合、改善基础设施条件与提高管理水平相接合，水利措施、农业措施、管理措施、政策措施相接合，灌区改造与灌区改革相结合，实现建设一片、受益一片。

要坚持因地制宜的原则，要根据各地的自然条件、社会经济条件、技术水平和条件选择适应当地条件的灌区改造措施与模式，既要注重新技术、新方法的推广应用，也要注重经济实用技术与方法的应用。

要坚持量力而行，突出重点的原则，优先安水资源严重短缺地区和水资源供需矛盾地区的灌区改造项目，对各灌区要优先安排对灌区全局影响较大，浪费水严重部分的改造。

要通过各级政府的宏观管理与调控，调动社会和受益者参与灌区改造和管理的积极性。

3、规划水平年及目标

现状水平年为1998年，规划水平年为2015年。

根据国家投入和地方配套的实际能力和大型灌区目前的现状，计划从第十个五年计划开始，用15年左右的时间基本完成全国大型灌区续建配套与节水改造任务。

三、工程规划

（一）大型灌区概况及发展预测

规划根据我国大型灌区水土资源条件、农业灌溉特点及续建配套与节水改造的要求，将全国大型灌区分布划分为东北、内陆河、海河、黄河上中游、黄河中下游、淮河、西南、长江中下游、东南沿海等9个区。

内陆区、黄河上中游区降雨稀少、水资源紧缺、蒸发强烈，生态环境脆弱，大型灌区对于本区的生存和发展具有举足轻重的作用。由于灌溉面积发展较快，灌溉用水不断增加，已造成本区及下游生态环境严重恶化。其灌区改造的首要任务是协调国民经济发展与生态环境保护之间的关系；在保证绿洲生态用水的条件下，控制灌溉规模；大力推广先进的灌水技术和节水措施；调整灌区内部种植结构，扩大林草灌溉面积，使已经恶化的生态环境得到综合治理。

海河区、黄河中下游区以及东北的辽河和淮河干流以北地区城市集中，工业发达，在我国国民经济中占有重要地位，农业灌溉多采用井渠结合方式。区域内水资源紧缺，地下水超采严重，工农业用水矛盾十分尖锐，节水改造极为紧迫。本区灌区改造应以节水为目标，调整农业种植结构，全面推广先进灌水技术，实现水资源优化配置和高效利用。大型灌区改造还要兼顾上下游、左右岸之间的关系，减少省际之间的用水矛盾，与区域内水环境综合治理相协调。

长江中下游、东南沿海、西南以及淮河以南和东北松花江等地区水资源相对丰沛，但降水时空分布不均，春旱是影响作物产量的主要灾害。灌区缺水主要为季节性缺水和工程不配套及老化失修引起的工程性缺水。大型灌区应加快老化设施的更新和技术改造，进一步巩固现有灌溉面积;加强灌区排水工程建设，提高灌排工程的配套水平;在有条件的地方，可适当发展灌溉面积，提高现有耕地的灌溉率和整体配套率，。同时,灌区的续建配套与节水改造要与区域防洪、除涝、水资源综合利用相协调，增强灌区抵御自然灾害的综合能力。通过灌区的配套建设，提高灌区的综合供水能力，为工业及城镇发展提供条件。

全国大型灌区总耕地面积为 3.7亿亩，1998灌溉面积为2.38亿亩，总人口2.44亿人，年农业总产值为4699 亿元，粮食产量为1278亿kg。预测到2015年，全国大型灌区灌溉面积将达到2.87亿亩，总人口2.75亿人，农业总产值为8626亿元，粮食产量为1613亿kg

（二）水资源平衡

本次大型灌区改造规划中的水土资源平衡分析是根据各区特点，在预测农业用水同时充分考虑了工业、城市生活、农村人畜、生态环境等综合部门用水后进行平衡分析的。在用水定额上既考虑到工业用水的重复利用率提高后，工业万元产值用水量减少，又考虑到我国城镇化率、城市化水平以及人们生活水平提高后带来的用定额提高和环境用水增加；既考虑了随着灌区工程节水措施和非工程措施的不断完善，毛灌溉定额将有所减小，又考虑了随着灌溉保证程度的提高，灌溉用水量将相应增加。在充分考虑当地土地资源和水资源后，综合各种因素，经充分论证分析后得出的成果。

到2015年，灌区总用水量为1418亿m3，比现状减少85亿m3，工业及生活总用水量增加101亿m3，灌区总用水量增加16亿m3。各区大型灌区水土资源基本平衡，但是这种平衡是有条件的，相对的。经分析，我国华北区、黄河中上游区以及黄河中下游引黄区的水资源利用程度较高，经济的可持续发展已受到水资源条件的制约，大型灌区的水土资源平衡是在提高灌溉水利用系数，降低灌溉定额，采取一定的高效节水措施或非充分灌溉等条件下的平衡，从长远看，要根本解决该地区水资源严重不足的问题，必须另开水源以解决用水之不足。

（三）治理措施与投资

1、骨干工程措施

工程布局尽可能利用原有工程，对水资源紧缺，上下游用水矛盾突出的地区，工程续建配套及改造以渠道防渗和工程配套为主。对水资源条件相对丰沛的地区，工程以续建配套为主，增加田间供水量，并提高保证率。

对现有渠首工程现状及发展规模进行复核，对达不到设计标准的渠首，需分别采取加坝、加闸、除险加固、维修更新启闭设备等措施，进行更新改造。

对干支渠道的配套改造主要包括新建渠道工程，渠道险段的治理和渠道衬砌工程等，规划结合各灌区输水工程的特点，对干支渠采用明渠防渗衬砌为主，对有地形条件的特殊渠段，可采用暗渠或管道输水，应根据各灌区的实际情况，合理选定渠道衬砌规模及型式，同时对渠系建筑物进行维修改造或新建。

排水沟道建设应于灌溉渠道统一规划，同步实施，干沟尽可能利用天然河道。

2、田间工程措施

田间工程节水改造应以发展地面节水灌溉技术为主，提高田间工程配套率和斗农渠衬砌率，加大平整土地力度，积极发展小畦灌、沟灌等，提高灌水质量；田间渠道衬砌以U型渠道衬砌为主，在地形条件允许的地区可优先采用低压管道输水灌溉形式。渠井双灌区，结合农业结构调整，优先发展低压输水灌溉、喷灌、微灌等先进的灌水方式。

田间工程以田间渠沟和建筑物配套为基础，结合渍害低产田改造，规划田块，实行山、水、田、林、路和居民点统一规划，综合治理。

工程措施和非工程措施相结合，全面推广节水灌溉制度和合适的灌水技术，推广、采用成熟的节水灌溉制度、灌水方法，如水稻的浅湿薄晒，间歇灌溉，浅灌适蓄（提高降雨利用率）等灌水技术；小畦、短沟等旱作灌水技术。以消灭大水漫灌、格田串灌，提高田间水利用系数。

3、投资估算

按照灌区续建配套及节水改造工程特点和规划阶段设计深度进行编制。参考能源部，水利部《水利水电工程可行性研究投资估算编制办法》[能源水规（1990）825号]。主体建筑工程采用水利部现行的定额及水利部《水利水电工程设计概（估）算费用构成及计算标准》[水建（1998）15号]编制工程单价，由工程量乘工程单价计算投资。其它工程项目均采用工程量乘造价指标或费率计算投资。

考虑田间工程特点， 根据不同类型典型区设计工程量，采用各地标准编制工程单价，计算不同类型典型区投资，推算单位造价指标（元/亩），用工程量（亩）乘造价指标（元/亩）计算投资。并另计入预备费。

按1999年末价格水平，估算工程静态总投资为1777亿元，其中：骨干工程 1201亿元，田间工程576亿元。

四、综合效益评价

（一）续建配套与节水改造水量分析

大型灌区节水改造实施后，灌溉水利用系数可由现状平均约0.42提高到0.54，全国灌区平均亩均灌溉毛定额可由现状的630 m3降低到500 m3左右。如果不增加现状灌溉面积，可比现状节约灌溉用水339亿m3，占现状灌溉用水总量的23%。在有水源的灌区实施续建配套，可保证送水到田间，扩大实灌面积并提高灌溉保证率，为增加供水量创造了工程条件，大型灌区续建配套后，可增加供水量98亿m3，占现状灌溉用水量的6.5%。对大型灌区进行续建配套与节水改造具有较好节水效果和较大新增供水量潜力，可有效地缓解水资源紧缺的矛盾，有助于提高灌区所在区域水资源合理配置的水平，使灌区输配水更加快捷、高效。

（二）经济效益分析

大型灌区续建配套与节水改造后，在提高灌溉保证率的同时，利用节余水量，在现有灌区的原设计灌溉规模内新增灌溉面积4874万亩，对实现我国灌溉面积发展目标起到重要作用。

全国大型灌区现状非农业用水约221.0亿m3，到2015年水平，各区工业将得到发展，城镇化水平将得到提高，随着居民生活水平提高，居民生活用水量也将增加。据预测，大型灌区内将新增约101亿m3的用水量

大型灌区续建配套与节水改造实施后，在恢复部分萎缩灌溉面积，增加工业及城乡居民生活的基础上，仍能够比现状用水量节水82亿m3，以增加环境用水，这也是大型灌区续建配套与节水改造的重要效益之一。

（三）社会及环境效益分析

社会效益

我国大型灌区以种植粮食作物为主，兼种其它经济作物，目前粮食作物与经济作物的比值在7:3－8:2之间。大型灌区改造后，粮经比将调整到5.5:4.5～6.5:3.5之间，相应的经济作物收入将增加。因此，大型灌区续建配套与节水改造后，其经济效益不仅体现粮食产量的增加，而且林、牧、副、渔的比重将增加，有助于改善农村二元经济结构，各类经济作物的种植比重也将增加，农业产品将出现多样化，农业结构多元化，对促进乡镇企业和农村经济的快速发展，增加农民收入起到重要作用。1998年全国大型灌区的农业总产值为4699亿元；人均农业总产值为1927元；按预测，2015年水平，农业总产值将达到8626亿元，人均指标达到3139元。

大型灌区粮食生产在我国占有突出的地位，很多大型灌区是我国重要的商品粮生产基地。大型灌区现状粮食单产和人均占有粮食均高于全国平均水平，总产量比较稳定，；大型灌区续建配套与节水改造后，这一优势将得到进一步的巩固和提高。预测2015年，大型灌区粮食产量1613亿kg，总计年增粮食生产能力约335亿kg，人均指标达到587 kg。因此，大型灌区粮食生产能力的提高对保障我国粮食安全具有重要作用。

2、环境效益

我国大型灌区生态环境中最突出的问题有：过量引用流域的河川径流，造成河流断流及区域生态环境恶化；过量地抽取地下水导致区域地下水位降低，地面沉降等；还有涝渍、盐碱、水土流失等其它一些生态环境问题。

本次大型灌区续建配套与节水改造规划强调流域水资源的统一规划，进行中低产田改造，强调对环境的改善作用，并与水土保持规划相协调，将有利于生态环境的保护，对区域生态环境改善产生积极影响。

3、综合评价

全国大型灌区续建配套与节水改造后，将成为我国粮食作物和经济作物的主产区。对促进我国农业经济综合发展，提高大型灌区经济效益具有重要作用。而且大型灌区配套改造后可以改善大型灌区内水利基础设施，提高水土资源利用率，增加农民收入，加强农村综合经济实力，促进灌区管理体制改革，改善灌区生产、生活环境等。

大型灌区续建配套与节水改造完成后，还可以进一步提高大型灌区在我国国民经济中的地位和作用。灌溉面积占全国灌溉面积的比例将由1998年的29.9%提高到2015年的32.2%，粮食产量占全国灌溉面积粮食产量的比重由1998年的33.3%提高到2015年的35.7%，而农业灌溉用水量占全国的比重由1998年的43.1%下降到2015年的41.3%。

五、灌区管理规划

（一）灌区改革的必要性与紧迫性

1、灌区管理现状

我国的大型灌区绝大多数都是依靠自力更生，通过国家投资、农民投劳修建而成，其管理体制也基本上是由国家出资成立专管机构进行管理，成为政府的附属机构，这在当时起到了积极的作用，但其计划经济的管理模式的弊病随着我国经济的发展也逐渐暴露和发展，造成灌区产权关系不明、管理职责不清、政事不分、缺乏科学有效的监督和激励机制、投入不足、管理粗放、难以自我维持，使政府的财政负担越来越沉重，灌区的效益衰减，管理也每况愈下。自改革开放以来，随着国家的经济管理体制从计划经济体制逐步向社会主义市场经济体制转变，我国的大型灌区管理体制也开始逐步调整和改革，开始进行水费改革和灌区管理单位自主权改革，推行承包责任制、股份合作制、用水户参与管理，建立和完善各种规章制度等。目前，我国已成立农民用水者协会数百个，供水公司十余个，为灌区管理的改革提供了初步的成果和经验，灌区管理水平有了一定的提高。但就全国总体上看，发展尚不平衡，相当多的灌区仍沿袭传统的管理模式，责、权、利不清，政事不分，管理薄弱，供水秩序混乱，水费收取率低，缺乏监督机制；已开始改革的灌区，改革措施还不够彻底，还没有走上法制化的轨道，没有完全摆脱行政制约，供水还没有完全商品化。因此，目前我国的灌区管理还不能适应我国国民经济的可持续发展和社会主义市场经济体制下对大型灌区管理的总体要求。

2、灌区改革是新时期农业和农村经济发展的需要

当前，我国农业已进入新的历史发展阶段。一方面，要确保粮食安全，满足二十一世纪我国人口增加对粮食等农产品在数量上的需求；另一方面，在目前农产品出现阶段性相对过剩后，农业结构、种植业结构正在进行重大调整；此外，在我国加入wto以后，还要面对国际农产品市场更加激烈的竞争。上述变革对农业基础设施的完善和加强、灌区的改造和经营管理提出了新的更高的要求。大型灌区作为我国粮食安全的重要保障和农村经济的重要组成部分，对灌区硬件设施进行改造配套，逐步实现现代化；对软件设施加快改革步伐，从观念、体制、机制、政策、到组织结构、人事制度等方面进行改革，是提高我国农业经济效益、实现灌区可持续发展的重要措施之一。

（二）灌区管理改革的目标和原则

1、改革目标

总体目标是：通过大型灌区续建配套与节水改造，加强灌区基础设施和管理基础设施建设，增强灌区的服务功能，为大型灌区管理体制、运营机制、水费制度的改革创造条件。

具体目标是：用三年时间进行大型灌区改革试点，积累经验；在试点的基础上，再用五年的时间，使大多数灌区的改革全面推开，基本摆脱困境，建立起适应社会主义市场经济体制要求的灌区管理体制和经营机制，灌区步入良性运行和持续发展的轨道。

2、灌区管理改革的原则

按照社会主义市场经济要求，逐步建立产权清晰，权责明确，政事分开，管理科学的灌区管理体制，使大型灌区成为自主经营、自我约束和自我发展的经济实体。

（三）灌区管理改革的总体设想

1、产权制度改革

根据大型灌区带有很强的公益性的特点，按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则，进行确权划界，明确大型灌区资产的产权，把灌区资产所有权和经营管理使用权分离，由灌区管理单位行使经营管理权，使得灌区管理单位成为经营者。国家加强对灌区资产保值增值的宏观监控，减少政府的直接经营行为。要推行用水户参与管理，使其与管理单位成为利益共同体。

2、管理体制改革

目前灌溉工程形成的水利固定资产中，既有国家成分，又有广大农民的股份。因此，大型灌区要健全民主管理体制，选择适应于本灌区发展的股份制、专管与群管结合及用水户参与管理等管理体制模式，加大用水户民主监督和管理的力度；逐步确立管理单位的法人地位和经营自主权，明确灌区管理单位的责、权、利，实行独立核算、自主经营、自收自支，真正把灌区管理单位作为一个经营实体，其经营自主权应受到法律的保护。

3、运行机制改革

在明确灌区的经营自主权后，要使灌区尽快由工程管理向经营管理转变。取消用水户通过政府向供水单位要水的传统做法，推行供需双方直接见面。供水合同由灌区管理部门与生产经营者或农民用水户协会签定，规定双方的权利和义务，在不影响农业生产和生态环境条件下，发展城市和工业供水，实现水资源的合理配制。

4、投入机制改革

对大型灌区进行系统的续建配套与节水改造，在资金投入上要按照《水利产业政策》，实行国家补助，地方、集体、群众集资投劳的筹资形式。鼓励发展民营工程和股份制工程；同时鼓励企业事业单位和其它社会团体或个人，在灌区内投资兴建和开发经营性水利设施。逐步形成多元化、多渠道、多层次的投入机制和民办水利及社会办水利的格局。

5、水价与水费制度

对于灌区水价与水费制度设想的依据是《水法》及《水利产业政策》的规定。水作为一种特殊商品，在市场经济条件下，水价应以供水成本为依据，按照其价值合理确定其收费标准。按照经济规律和供水工程体系，建立完整的供需服务网络，减少中间环节，降低供水成本，提高供水效率。

6、灌区管理机构及人事制度改革

灌区管理单位要按照企业运作方式，精简机构和人员，合理确定机构职责和人员编制。推行和完善领导干部目标责任制、管理人员全员劳动合同制。实行按劳分配，形成有效的激励机制和约束机制，并采取各种措施努力提高灌区管理人员的业务素质。培养一批既懂技术又有经济头脑的灌区领导干部和财务管理人员，提高灌区管理现代化水平。

（四）灌区管理基础设施规划

大型灌区节水改造要把提高灌区现代化管理水平作为主要内容之一。通过灌区改造，建立和完善灌区的量水设施；改造通信调度系统；根据灌区生产管理设施现状，改善管理单位办公、交通、生活条件，为灌区的发展、人才的引进创造条件；建立和完善灌溉试验站和观测设施，为节水灌溉、适时灌溉提供科学依据。

六、保障措施

（一）提高认识、加强领导，进行全方位的系统改革和改造

当前在市场经济逐步完善的条件下，各级政府要切实转变观念、提高认识，切实加强各级政府对灌区内水资源和灌区基础设施的宏观调控和监控力度，进一步落实行政首长负责制，真正做到责任、措施和投入三到位，把改善和提高灌区生产条件、缓解干旱缺水和改善生态环境等内容列入各级领导和灌区管理单位的考核目标，以促进灌溉事业的快速发展，更好地为国民经济发展和社会进步服务。

（二）加强协调、做好规划，保障灌区改造健康有序地进行

各级水行政主管部门应按照流域规划和区域水资源总体规划以及有关规划及法规的规定，做好不同地区、不同用水部门之间的水资源使用分配和水事协调工作，并办理相关的取水许可手续。

认真做好大型灌区续建配套和节水改造的前期工作，完善灌区水资源合理配置和高效利用方案，严格按照基本建设程序进行立项，并按照基本建设程序的审批权限实行分级管理。

（三）增加投入、深化改革，建立灌区良性发展机制

加大国家对灌区续建配套与节水改造的投入力度，充分利用资本市场，扩大灌区改造资金来源，调动广大人民群众参加灌区改造建设的积极性。

灌区管理体制和机制改革应与灌区改造同步进行，建立适应社会主义市场经济体制要求的灌区管理体制，推进灌区水价制度改革，按照社会主义市场经济的要求，建立有利于灌区可持续发展、促进节约用水的灌区供水水价体制。

（四）强化管理、提高素质，依靠科技推进灌区现代化

加强灌区各项管理制度、管理办法的制定和加强灌区管理队伍建设，努力培养造就大批高素质的灌区建设和管理人才。加强灌区管理设施的建设和维护，对灌区续建配套和节水改造中的重大关键工程技术和管理技术问题，要组织跨部门、跨学科的联合攻关；积极探索新理论、新方法、新技术在灌区改造中的应用，用现代新技术改造传统灌区，促进灌区用水方式和生产方式的革命；特别要注重对灌区节水技术、节水灌溉制度等方面的研究，推广应用新技术、新材料，提高灌区水资源利用的总体水平。