近十多年来，世界各国都在采取措施，制定有关政策法规，鼓励灌溉用水户更多地参与灌溉管理，进行灌区管理体制和运行机制改革．

大多数工业化国家，如澳大利亚、日本、西班牙、美国等，根据财政需要，许多年前就已经实行用水户参与灌溉管理的政策，灌溉管理主要从政府机构转给用水户自己负责．如美国已经提倡将垦务局建设和经营的灌溉工程的管理责任移交．农民是大型灌区的成员，而经营灌溉渠道和负责向农民分配水量的工程师则是其服务对象农民的雇员．工业化国家的农民大多受过高等教育，他们通过私有化市场和公共部门（农业技术推广站）得到有力支持．而在发展中国家推行用水户参与灌溉管理有三个主要原因：一是政府机构承担灌溉管理职能，国家的财政负担很大，社会成本很高；二是灌溉用水户管水的积极性比政府机构高；三是灌溉管理责任分散给用水户，对灌溉系统出现的问题和变化更能快速反应．

用水户参与灌溉管理意味着用水户将全面参与各级灌溉管理，包括灌溉工程的规划设计、施工、建设监理、融资、规制、运行维护、监测评价等，不仅参与决定工程设计而且还要参与决定体制设计（组织形式和功能）等．对用水户参与灌溉管理，目前国外流行两种说法，一种是“参与式灌溉管理（PIM）”，另一种是灌溉管理转移（IMT）．最常见的灌溉管理转移形式是将灌溉管理职责从中央政府的灌溉机构转移到财务自主的用水户组织．

1 保证用水户参与灌溉管理成功的重要因素

国外一些国家的经验表明，无论是推行用水户参与灌溉管理（PIM）或是灌溉管理职责的转移（IMT），保证该过程成功的重要因素包括基本条件、国家政策和法律、实施模式及灌溉协会的类型和性质．

1．1　基本条件

主要包括国家预算发生危机，不能完全承担对灌溉管理的财政支持；最高层产生通过私人对灌溉排水的投资来恢复经济增长的政治意图；由于维护不及时造成灌溉基础设施相继破坏；需要提高水利用率．

1．2　国家政策

主要指与用水户参与灌溉管理的相关鼓励政策，通常因目的和区域不同而异．在菲律宾，水资源的利用、治理和保护的基本原则和框架都概括在1976年的“水法（Water Codd）”内，政府制定了发展灌溉协会的新策略，鼓励灌溉用水户协会或协会联合会承担灌溉工程的运行维护管理工作．土耳其的立法允许将国有小型灌溉工程由国家水利工程总局移交给用水户协会，用水户协会负责向农民征集需水用水表，并上交国家水利总局，管理二级渠道以下的水量分配，清理和小修渠道及其他小型水工建筑物．阿根廷联邦政府将水管理职责转移到省、州一级，并开始实施灌溉管理转移计划，各项与水有关的政策、法规基本上都是由地方制定．墨西哥国家水委员会通过制定国家水政策，把水分配给用水户并给予相应的许可证和正式许可文件，同时将大型灌溉工程交给用水户管理．哥伦比亚政府农业政策鼓励私人资本投资灌溉排水工程建设，并积极推动用水户参与灌排工程的建设和管理．

1．3 有关法律文件

国外用水户参与灌溉管理的法律体系主要有三种法律文件，一是现行法律，二是用水户协会组织章程，三是用水户协会与灌溉机构之间的转让协议．现行法律主要明确用水户协会作为法人实体享有的权利与义务；组织章程对会员资格、组织结构和内部管理、运行维护、水费、用水户协会的清算等做具体规定，转让协议对拟转让的灌溉系统、协会与灌溉机构双方的责任、共同管理阶段如何运作等做具体规定．墨西哥的国家水法中规定用水户协会作为法人，一些国家根据旧的国家法律或地方法律来支持灌溉管理转移计划的实施（如阿根廷和土耳其），而一些国家则通过制定新的国家水法实施了灌溉管理职责转移（如菲律宾和哥伦比亚）．

1．4　灌溉协会类型和性质

灌溉协会的类型和性质与各国或地区的经济结构和灌溉形式直接有关．在灌区较大、经济较发达的国家，灌溉协会有一定的经济规模，能雇佣自己的职员和拥有属于自己的专用灌溉设备，如墨西哥、日本、中国台湾地区、土耳其、阿根廷和哥伦比亚，灌溉协会规模大（受益范围2000～50000hm2），属自我服务的合作社性质，很多职员都是雇佣的专业人员，用水费收入以现金支付其薪水，水费以现金支付．相反，在灌区很小和经济不太发达的国家，灌溉协会很小，经济上不能维持，管理也存在较多问题，如菲律宾灌溉协会非常小（受益范围100～300hm2），以村庄为基础，大部分劳动力是用水户提供的义务工，只有极少数灌溉职员是雇佣的专业人员，水费多以谷物支付．阿根廷的灌溉协会享有完全合法权力（包括征税权力），而其他国家的灌溉协会确定和征收水费的权力有限，且没有其他的地方征税权力，因此他们的大部分收入来自水费．

1．5　实施模式

每个国家实现向用水户参与管理制度转变的方法是不同的．如菲律宾采用的是自下而上的方法，而哥伦比亚和墨西哥则是采用自上而下的方法．从促进用水户参与灌溉管理过程方面说，哥伦比亚投入的时间和做出的努力比其他国家都少，但是转移过程非常快．在转移过程中出现了一些新问题，因为用水户事实上对他们的所有权及管理责任的变化不太了解．许多灌溉系统是靠泵从河中取水，很多管理转移都涉及能源补贴问题．阿根廷为了迅速推行用水户参与灌溉管理，采用了报告会等形式进行宣传．墨西哥和土耳其组织用水户参加报告会，并对自己的职员进行培训．墨西哥还组织水利技术研究所和专业公司编写视听教材，以使用水户相信灌溉管理转移是一项积极的变革．菲律宾采用了最慢的方法，利用研究所技术人员和农民组织者作为“催化剂”开展工作，这些组织者住在农村，组织国家灌溉局有关人员和用水户交换意见．然而，国家灌溉局现在己意识到过分依靠这些组织者，工作进展缓慢，现已大大削减了农民组织者的数量．

从责任转移方面来说，墨西哥、哥伦比亚和土耳其提到了灌溉机构和灌溉协会之间管理分担形式．分组管理的时间各国各地区不同，但一般为6～12个月．相反，阿根廷则转移很快，而菲律宾采取1期、2期、3期分期实现责任逐步转移，即使15年后，也只有不到15％的地区实现3期转移，即完全由用水户管理．

2　用水户参与灌溉管理后产生的影响

根据国外经验，用水户参与灌溉管理后产生的最大好处是水费收入增加，政府的灌溉工程运行维护经费支付减少，灌溉系统能得到定期维修．如墨西哥灌溉管理责任转移后，水费收入增加了4倍，政府的灌溉工程运行维护经费支付从80％减少到25％．土耳其实施灌溉管理转移计划后灌区水费实收率提高两倍．哥伦比亚用水户参与管理的灌区与国家灌溉机构管理的灌区相对照，前者的运行维护费用仅25％来自于政府补贴，后者的运行维护费用中政府补贴占90％，并且前者的灌溉计划和种植模式更为灵活，灌溉系统能得到定期维护．墨西哥1989年创建国家水委员会，1992年制定有关用水户参与灌溉管理的新水法并于1994年1月议会批准通过．到1996年底，全国87％的大中型灌区已移交给用水户协会管理．哥伦比亚1993年颁布了新法律，赋予了用水户协会合法地位和责任，以及赋予了国家灌溉机构的支持和监督义务．目前全国24个大中型灌区有16个（占2／3）灌区已经移交地方协会管理．土耳其1993年开始实施大型灌区灌溉管理责任转移给地方组织，只用了3年时间，61％的国有灌区的灌溉管理职责由国家水利工程总局成功地转移给地方机构或地方灌溉协会．

推行用水户参与灌溉管理，将灌溉管理权向地方转移是一项复杂工作，涉及到国家政策法规和政府机构的调整，新的地方组织机构的建立，工程设施、设备所有权的转移以及工程管理人员的调整．在灌区管理模式转变的同时，经济和社会条件也发生了变化．

3 存在的问题

虽然用水户参与灌溉管理已引起世界各国的关注，并已取得了初步成效，但无论是土耳其，还是墨西哥，用水户参与灌溉管理的实践时间都还比较短，有关的法律和管理方法等都不太完善．从一些国家的实施情况看，主要存在以下问题．

首先，在灌溉协会方面，存在水权不安全、资金不足、灌溉工程的修复和现代化改造政策不明确、财务和行政管理经验不足等问题，其中水权不安全被认为是对灌溉协会影响最大的问题之一．没有水权，或水权不明确或不安全会造成以下结果：（1）限制对新建工程设施或现有工程设施修复的投资；（2）使部分协会管理者和农民产生短期行为；（3）导致为维护不明确的水权而投入大笔资金；（4）导致供水量减少以及系统维护不好．

灌溉工程的修复和现代化改造政策不明确对灌溉协会产生的影响也很大，因为实施用水户参与灌溉管理将为政府和农民带来巨大的潜在效益，但是被移交的设施应处于良好的运行状态．而且大多数国家缺乏清晰、持续稳定的关于灌溉工程修复和现代化改造的政策．在现有财政情况下，用水户协会没有财力对灌溉工程进行修复和现代化改造，但从长远来看，为了提高系统的灌溉效益必须对工程进行修复和现代化改造．灌溉工程的修复和现代化改造离不开政府的财政支持，而且只有解决好这一问题，才有可能加速实施大规模的灌溉管理职责转移计划．所有灌溉系统都需要定期修复和现代化改造．但要完成这项工作需要政府提出有关修复责任明确而持续稳定的政策．缺乏这些政策时，协会的倾向是推迟所需的修复，希望政府采取修复措施和承担责任．

其次，在灌溉机构方面，实施灌溉管理职责转移后，原有政府专管机构的职责重新进行了调整，打乱了正常的工作秩序，因运行责任转移引起规模减小，致使技术能力下降．

第三，在农民方面，农民要求提高农业生产率，可能改种经济价值高的农作物，需要提供支持包括：生产贷款；技术推广咨询；新技术；研究成果；市场和市场信息；获得投入资金；收获后服务．

第四，在政府方面，削弱了对系统内全部灌溉活动的控制，并且减弱了利用灌溉作为执行国家其他政策和应优先考虑事项的工具的能力．例如，在一定的季节提倡栽种旱作物，而不是水稻，这可能是政府所希望的．过去，可能是由灌溉代理机构调节供水计划和供水量来实现这一目的，在转移后，这将比较困难．

4　经验和启示

较发达国家在多年以前已经把大部分灌溉管理职能转移给地方组织．而近来已经推行灌溉管理转移的发展中国家，尽管总的效果不错，但在有些国家，推行灌溉转移管理计划所产生的新问题表明有降低潜在效益的趋势，应当引起高度重视．

在推行灌溉转移管理计划中，最重要的条件是最高层的政治意愿．其次是灌溉基础设施必须处于良好状况，可以按需要输送灌溉水．第三是国家水法必须有相关条款规定．

大部分国家推行灌溉转移管理计划产生了一些新问题，解决措施包括：（1）必须在质和量的方面确立安全的水权．这是解决水权不安全感的主要办法，应明确规定干旱时期对用水户和灌溉协会的补偿办法．灌溉协会和灌溉协联可以协助提供帮助和法律代表．（2）必须多渠道解决资金不足的问题．由于主要收入来源是灌溉服务费，所以服务费标准和征收百分比相当重要．提高服务费收入的主要方法是将费用分成两部分：固定收费和计量收费．提高灌溉农业的生产效率也是增加对灌溉协会的财政支持的重要因素．（3）必须对灌溉系统的修复制定明确而又持续稳定的政策法规．没有这种政策，会经常延误维护．因为灌溉不仅有益于农民，所以有正当理由制定费用分摊方案，即由政府支付一部分，农民支付剩余的部分．如果可能，灌溉协会应有一定的储备金，但储备金不够所需开支时，应有可负担得起的贷款来源．为了保证修复计划在技术上合理，需要从政府或私人机构取得技术支持．（4）必须加强外部支持，提高和改进管理．需要专业人员培训和改进管理系统和外部支持服务，如外部审计、灌溉服务费直接汇入银行、采用微机和标准化的会计程序包、承包维护设备等，提高工作人员的财务和行政管理经验．