摘要：我国农村水利建设资金需求量大，政府财政资金难以独自从根本上解决问题，因此，有必要吸引其他渠道特别是农村水利金融资金对农村水利进行投入。然而，目前我国农村水利金融的紧缩与削减阻碍了农村经济的发展，农村经济基础薄弱又制约了农村水利金融的发展。对此，有必要从农村水利供需现状着手，分析农村水利金融贫困的成因并提出相应的对策建议，为农村水利健康发展提供理论依据。

国以农为本，民以食为天。要保证粮食生产安全，农村水利这个基础设施必须要夯实。今年的政府工作报告提出，未来5年内，要切实加强水利基础设施建设，明显提高基本农田灌溉、水资源有效利用水平和防洪能力。2011年中央“一号文件”也锁定水利，提出要多渠道筹集资金，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。农村水利金融投入应该怎样做出应有的贡献呢？

1 农村水利金融供需缺失现状

农村水利金融贫困是指农村水利金融资源处于极度匮乏或遭剥夺的状态。我国农村水利金融贫困的现状是农村水利金融投资软化和水利金融资源流失严重。农村水利金融需求抑制和供给缺失导致农村金融不能为农村水利基础设施建设发展提供必要的金融支持，难以推动农村水利设施的可持续发展。王浩在《水利与国民经济协调发展研究》中，通过研究我国不同时期水利与国民经济发展的适应程度，分析水利与国民经济之间存在的各种定量关系，提出了水利发展适宜投资的规模阈值，即，要保持水利发展与国民经济发展之间的协调关系，水利投资应占同期GDP的0.86%～0.88%。“九五”以前，我国不同时期的农村水利投资占GDP的比例为0.2%～0.65%。“九五”期间，全国农村水利投资1716亿元，约占同期GDP的0.54%。“十五”期间，全国农村水利投资2625亿元，约占同期GDP的0.56%，其中2005年农村水利计划投资527亿元，占当年GDP的0.58%，实际完成347亿元，如果按水利投资占GDP的0.86%计算，2005年的我国农村水利投资应达到725亿元，有370多亿的投资缺口。2006～2010年，我国农村水利平均每年投资缺口410多亿元。据财政部数据显示，2011年中央财政投向水利的资金为1280亿元，仅今年一年水利投资缺口就高达2720亿元。

从农村水利投资结构来看，“九五”期间，农村水利设施投资总额中金融机构贷款只占4.3%，“十五”期间，农村水利设施投资总额中金融机构贷款占7.5%，其中，2005年金融机构贷款在农村水利投资总额中占到了9%的历史最高。“十一五”期间，中国银行、工商银行、农业政策性银行及建设银行四大银行机构逐渐向大中城市集中，设在农村的支行和营业网点大量撤退，对农村水利的信贷投入也因此越来越少，到2009年，金融机构贷款在农村水利投资总额中所占比例不足5%。

我国农村水利金融供需缺失严重，农村水利的供给政府投入不足、金融投入少，使得农村水利发展严重滞后于国民经济发展的需要。

2 农村水利金融缺失成因

当前，银行信贷仍然是农村水利融资的主要渠道，金融也仍然是兴建农村水利必须依靠的有生力量。但我国的现实情况是：农村水利设施预期收益水平低与金融机构追求利润最大化之间存在着矛盾；农村水利设施经营收益来源不健全与金融服务体系不完善之间也存在着矛盾。具体来说，造成农村水利金融贫困的成因主要有以下几方面：

2.1 农村水利金融供给主体不足

近年来各地小额贷款公司和新型农村金融机构蓬勃发展，对农村水利的发展起着重要作用，但其机构总量还是趋少、市场份额小，尚难以解决农村水利金融供给主体不足的问题，而农村水利金融的主要有生力量却逐步退出对农村水利的扶持。

2.1.1 国有商业银行对农村水利金融的放弃。中国银行、工行以及建行三大商业银行逐渐向大中型城市集中，农村的支行和营业网点被大幅度削减，农行也在不断的削减其在农村的支行和营业网点。同时，四大商业银行都将农村金融机构的主要业务趋向于吸收存款，对农村水利金融的信贷投入越来越少，对农村水利的贷款业务也日渐下降。

2.1.2 农业发展银行对农村水利金融的淡化。农业发展银行是为农村经济发展服务的政策性银行，其逐渐将业务转变为办理粮、棉和油等农副品的专项储备、调销以及收购贷款。农业发展银行在经营活动中除了国家规定的必须办理的农业贷款之外，对农村水利的贷款采取消极的规避策略。从现阶段政策的发展来看，国家对农业政策性银行的自主经营权会越来越放开，其对农村水利金融的淡化倾向也会越来越明显。

2.1.3 农村信用社对农村水利金融力不从心。四大商业银行削减农村的支行和营业网点，采取“多存少贷”的方式逐步撤出农村金融，使得农村信用社成为农村水利金融的主要有生力量。然而，由于四大商业银行对农村水利金融的放弃，加之农业政策性银行对农村水利金融的淡化，农村信用社几乎是独立支撑着农村水利的金融支持任务，对于财力单薄的农村信用社而言，对农村水利的金融支持也是力不从心。

2.2 金融机构支农积极性不高，对农村水利的放贷受限

2.2.1 金融机构对农村水利投入的利益需求难以满足。农村水利建设具有资金需求量大、周期长、见效慢和投资回报率低等特征，而金融机构具有规避风险、追求利润最大化等特点，对金融机构来说，农村水利的投入难以满足其利益需求，具体表现在：

首先，相关补偿机制不到位，信贷投入风险大。金融机构对农村水利建设的贷款，不能享受一定比例的补贴，而且农业保险机制的缺失，农业信贷风险补偿机制不健全，使贷款损失后也没有从有关部门获得一定比例补偿的可能。农村水利设施不能作为经营性资产产生稳定的现金流，同时面临较大的洪涝灾害风险，很难满足商业性金融机构控制信贷风险和追求收益最大化水平的要求。因此，金融机构对农村水利投入非常谨慎。

其次，相关配套政策缺失，信贷支持模式单一。目前，国家在政策性银行信贷支水方面没有出台相应的优惠政策、补偿政策和承担风险的保障政策，导致农发行所使用的贷款模式还仅仅局限于以土地预期收益权为质押的“收益权抵押型”信贷操作模式，与此相适应的“政策支持型”、“财政补偿型”、“政府保障型”等信贷运作模式还难以启动。从农发行操作层面来讲，虽然水利建设贷款被列入政策性范畴，但由于缺乏配套政策，只能按照商业性信贷管理要求来运作。为有效防控水利建设项目贷款的高风险，各级行办贷人员在调查评估、审查审议、审批发放等环节势必要抬高门槛，从严掌握，严重影响了信贷支水的社会效益。

2.2.2 金融机构对农村水利建设投入受阻。我国农村水利建设资金主要由农民和县乡两级财政共同承担，由于农民收入水平低，县乡财政不足，没有企业为他们提供贷款担保。

农田水利设施建设投入大、回报周期长，而农业大县的地方财政有限，行政开支都捉襟见肘，更别提拿出大量资金投入水利设施建设；群众虽是工程的受益者，但却不是管理者，投资投劳顾虑重重。由于地方政府、水利部门和农民普遍认为农田水利是公共产品，应该由政府财政出资兴建，这使得他们很少考虑甚至根本不愿意用银行贷款来弥补农田水利建设资金的不足。同时，农田水利建设管理涉及的部门多、头绪多，农田水利设施建设工程申请银行贷款，很难有合格的承贷主体。

信贷支持的瓶颈性因素。部分农田水利设施产权关系不明晰，难以满足信贷准入条件，成为加大信贷投入的瓶颈。目前，部分农田水利设施经营主体、经营模式、运行机制、产权归属不清晰，在管理上涉及的部门广、头绪多，农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体，成为影响信贷支持的突出障碍。

2.2.3 建设管理机制不健全，缺乏合格的承贷主体。由于农田水利建设管理涉及的部门广、头绪多，很难有合格的承贷主体，承贷主体资格的“认同性”成为亟待解决的问题。目前的运作模式主要是通过政府融资平台来承接贷款，但绥化市大多数平台是单纯作为政府借款机构，自身不具备良好的商业模式和自我发展能力，单纯以财政作为还款来源，极易引发地方债务危机，从而将过多的财政风险转嫁给银行。

再者，农村水利建设保险不完善，农村水利信贷风险补偿机制不健全，又给金融信贷带来较大的风险。这些都从根本上抑制了商业信贷对农村水利建设的投入。

3 解决农村水利金融贫困的对策建议

3.1 培育合适的农村水利金融承贷主体

当前，我国农村水利设施建设抵押担保和承贷主体缺失，原因是农村居民的住房与乡镇企业的固定资产不能用于信贷抵押，而且在信贷领域，农村水利设施本身不能作为担保物。抵押担保难，承贷主体缺失，金融信贷风险较大，金融机构对农村水利建设的投入都很慎重。对此，政府应该对农村水利的管理体制进行改革，培育出合适的承贷主体，同时，对现有的农村中小型水利设施产权制度实施改革，对于筹建的农村水利工程项目，要先明确产权归属，还要对水利设施完工后的经营权限、管理方式以及回报期限等设置一定的合适主体，同时，可以实行招标投标的形式公开向金融机构申请贷款。

3.2 鼓励商业性金融机构对农村水利信贷投放

通过对金融机构支持农村水利建设贷款税收优惠甚至退税等政策，逐步完善金融对农村水利支持的激励机制和配套政策。对于农户的打井补贴，政府可以以首付款的形式先支付给金融机构，再由金融机构对农户提供5年以上的低息贷款，支持农户建设自用自管的农村水利工程。对增加农村水利设施建设贷款的金融机构，政府除了对其实行支持农村水利建设贷款税收优惠或退税政策外，还要按增加的贷款比例给予奖励，从而充分调动金融机构支持农村水利设施建设的积极性。同时，要扩大央行支农贷款的范围，用于支持农村中小型水利设施建设。

3.3 加强政策性金融机构的支农职能

明晰农业政策性银行的职能定位，在粮食收购流通体制改革的基础上，把投入农村水利设施建设的贷款纳入农业政策性银行的业务范畴和职能范围。并且出台具体的政策措施，确立政策性银行投入农村水利设施建设的运行办法。对县市级农业政策性银行在当地吸收的增量存款，必须按一定比例投入到当地的农村水利设施建设。对发放农村水利贷款困难的地区，农业政策性银行可以采用办理大额信贷存款的方式，按一定比例交由农村信用社用于农村水利设施的建设。同时，政府也要对农业政策性银行提供一定的补贴，由农业政策性银行提供低息长短期贷款，支持农民合作组织建设和管理中小型农村水利设施。

3.4 确立政府主导的农村水利信贷风险担保机制

面对我国农村水利“少雨就旱，多雨就涝”的局面，国家或地方政府要拨出一定的专门经费或逐年予以资金补偿等方式，组织农民集资兴建和管理农村水利设施。在此基础上，可以通过地方政府建立覆盖省、市、县三级的金融担保机构和融资服务体系，来解决当前农村水利抵押担保缺失问题。同时，把政府财政、政策性贷款和农村水利保险等要素结合起来，建立一套风险分担、协调互助的农村水利贷款担保机制和补偿体系，充分发挥政府财政和政策性贷款的杠杆平衡作用，切实把农村水利建设贷款风险水平降到金融机构可以接受的范围。

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