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王建国:以党的十八大精神为指引 扎扎实实做好财政支农工作
来源:财政部网站
  财政部农业司司长     王建国  
    编辑:管理员 归档时间:2013/9/9    

通过学习我的体会可以用六个字来概括:自豪、信心、责任。为国家十年来所取得的辉煌成就倍感自豪,对2020年实现全面建成小康社会宏伟目标充满信心,同时感受到全面贯彻落实好党中央国务院关于强农惠农富农方针政策,财政支农所肩负的沉甸甸的责任和使命。学习好、贯彻好党的十八大精神,是当前和今后一个时期财政支农工作的首要政治任务。结合财政支农工作,我想从六个方面,就学习贯彻十八大精神与大家作个交流。

一、既要强化“政策扶持”,又要防止“大包大揽”,支持广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果

最近,有新闻报道,一些地方片面推进城镇化,结果就是让农民“被动上楼”,还有的地方出现耕地“占优补劣”现象,甚至有的地方掀起了新一轮“地产热”。对这些现象,社会媒体议论纷纷,有的说是政府替农民谋福利,为老百姓排忧解难;有的说是政府部门“大包大揽”、“越俎代庖”,认为农民对土地有天然的感情,有维护自身权益的意愿,但农民在土地流转过程中处于弱势地位。这些年我们在调研或检查中发现,一些地方引进企业发展现代农业,但没有对农民形成“带动”作用,而是“代替”农民发展现代农业;农民承包地流转后,土地使用的“非粮化”、“非农化”现象严重,对国家粮食安全和农产品供给造成隐患。此外,一些地方支农模式,尤其是项目管理仍存在一些问题和缺陷,“大包大揽”现象比较突出,农民直接参与决策程度不高,意愿得不到充分体现,建成的项目往往不能很好满足农民的实际需要。上述这些问题,都与农民的利益息息相关,不能不引起我们的深思。

党的十八大报告强调,要“加大强农惠农富农政策力度,支持广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这一论断,体现了“以人为本”的宗旨,体现了对农民主体地位的尊重,更对我们进一步做好财政支农工作提出了明确要求。从财政支农角度,一方面,要进一步加大强农惠农富农政策力度。尽管近年来农业农村经济发展取得了显著成效,但“三农”弱势状况还没有根本改变,农业生产仍很脆弱,农村发展基础仍然薄弱,农民自身发展实力仍显不足。为此,现阶段一定要继续坚持加大强农惠农富农政策力度,不断健全完善农业支持保护体系,让农民群众与城里人一样,共享财政改革发展成果。另一方面,要进一步完善支农机制。完善支农项目的决策机制、运行机制和管护机制。无论是研究制定政策,还是落实执行政策,都要尊重农民的意愿,听取农民的意见,支持农民切实参与到决策、建设和管护的全过程中来,使农民的主体地位得到充分体现。在引导工商资本下乡时,应立足“带动农民”,而不是“代替农民”,确保农民群众的利益不受损害,让农民群众得到真正的实惠。

二、既要促进“总量平衡”,又要努力提高“食品安全”水平,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给

保障粮食安全是国家的基本方针。我国对粮食安全问题的认识,是一个不断深化的过程。从解决粮食“有没有”、“够不够”问题,到关注粮食“贵不贵”问题,再到“好不好”、“安全不安全”问题,反映了社会的发展和进步。这里,我将“粮食安全”和“食品安全”这两个问题放在同等重要的位置上讲。大家或许还记得,1994年“谁来养活中国”问题提出后,我国粮食安全问题在全球引起了舆论炒作。1996年《中国的粮食问题》“白皮书”发布,客观地说明中国的粮食生产和粮食安全问题,明确提出了我国粮食自给率要保持在95%以上。而我国的粮食产量也是几经周折,2003年,全国粮食产量为8613.9亿斤,当年缺口达到了1200亿斤,这是历史给我们的教训。2012年,全国粮食产量达到11791亿斤,比2011年增产367亿斤,比2003年增产3177亿斤,粮食产量实现了“九年增”,连续6年站上万亿斤的台阶。这是一个了不起的成绩,也是来之不易的成绩。但是,粮食安全战略仍存在不容忽视的隐患。目前,我国粮食的自给率已降至90%左右,低于“白皮书”提出的粮食自给率保持在95%以上的要求。由于消费需求刚性增长,粮食供求关系总体仍然趋紧,资源约束、市场波动、气候变化等制约因素仍然存在。与此同时,食品安全问题日益突出,特别是由于环境污染、投入品的不当使用、社会信用缺失等因素,农产品质量安全风险加大,加之全社会健康意识的提高和手机、互联网的普及,农产品质量安全事件具有显著的放大效应。对此,我们要始终保持高度警醒。从财政支农角度,要将维护国家粮食安全、食品安全放在突出重要的位置,在制定相关政策时,既要关注“数量”,又要关注“质量”。一方面,要大力支持粮食生产。不断健全完善农业补贴政策,提高农业补贴总体水平,加大粮食主产区转移支付和奖励力度,进一步调动主产区政府“重农抓粮”、农民“务农种粮”的“两个积极性”;加大对农业基础设施、农业技术、农业装备等支持力度,改善粮食生产的软硬件条件,不断提高粮食综合生产能力;支持推动农业合作、股份合作和农业产业化经营,健全农业社会服务体系,促进提高农业生产的集约化、专业化、组织化、社会化水平;支持运用市场手段,稳步提高主要农产品价格,保障种粮农民的合理收益。另一方面,要支持提高食品安全水平。比如,促进落实从田头到餐桌的全程监管责任;支持建立健全农产品质量安全和食品安全追溯体系;支持测土配方施肥和提升土壤有机质,恢复种植绿肥和增施有机肥;支持“菜篮子”产品生产基地能力建设,促进标准化生产。

三、既要坚持“加大投入”,又要防止“挤出效应”,进一步完善支农资金稳定增长机制

多年来,各级财政加大投入力度,拓宽来源渠道,发挥财政引导作用,初步建立了支农资金稳定增长机制。仅中央财政“三农”投入,就从2003年的2100多亿元增加到2012年1.2万亿元,实现了“从千亿向万亿的跨越”。但是,同时也出现一种倾向:在加大支农投入方面“上头热、下头冷”,“中央热、地方冷”,特别到市县一级,支农投入明显不足,个别地方甚至出现支农投入的“上进下退”现象。此外,财政资金的引导作用发挥得不够充分,个别地方甚至出现财政资金被企业“钓鱼”骗取等现象。十八大报告强调,要“加快改革财税体制,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。从财政支农角度看,一方面,要继续加大投入。进一步加大“三农”投入,确保公共财政资源配置向农业农村倾斜。不断拓宽“三农”资金来源渠道,充分发挥财政的导向功能和杠杆作用。积极创新投入机制,探索采取“先建后补”、“以奖代补”、“民办公助”、“贷款贴息”、“税收优惠”等多种方式,在支农项目的组织实施中鼓励民营资本参与建设,利用国际金融机构、外国政府贷款增加对农业农村投入,从而引导各类金融和社会资本投入农业农村。另一方面,抓紧研究健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,科学划分支农责任,防止对地方支农支出和社会资金的“挤出效应”。进一步建立健全支农投入的考核机制和引导机制,鼓励和引导市、县级切实加大“三农”投入。此外,针对企业“钓鱼”骗取财政资金现象,要从事前、事中、事后全过程加强把关,支持项目库建设,避免项目选择的随意性,积极推进竞争立项、评审立项和信息公开,切实加大对项目建设实际情况及成效的监督检查。

四、既要坚持“联产承包”,又要防止“单打独斗”,大力支持发展新型农业经营体系

今年中央一号文件突出“推进农业生产经营体制创新”这一着力点。研究农业生产经营体制问题,要从历史的角度去分析。过去在生产队时,农民出工不出力现象很难避免。后来,实行了“大包干”,到后来的“家庭联产承包责任制”,再到“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。目前,我国农村基本经营制度主要包括三方面:一是农村土地集体所有,二是集体土地承包到户实行家庭经营,三是一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情通过多种形式的统一经营来解决。可以说,“联产承包”调动了农民生产积极性,促进了农业生产率的提高,增加了农业生产经营收入,为开创农业农村发展良好局面奠定了坚实的制度基础。但是,近年来,随着我国工业化、城镇化快速推进,市场经济快速发展,农村经济体制不够完善、农业生产经营组织化程度低、农业社会化服务体系不健全以及农村青壮年劳动力紧缺等问题日益显现,成为制约农业农村发展的重要因素。用通俗的话来说,就是“谁来种地”、“地怎么种”、“小农户在大市场中如何生存发展”等问题,显得日益突出。

党的十八大报告强调,要“坚持和完善农村基本经营制度”、“发展多种形式的规模经营”、“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”,这些论断,体现了中央对农业农村发展形势、对农业基本经营制度的基本把握。贯彻这一要求,一方面,要坚持“联产承包”。另一方面,支持构建新型农业经营体系,努力提高农业生产组织化程度。比如,支持培育新型农业生产经营主体,既要注重引导一般农户向采用先进适用科技和现代生产要素的方向转变,又要扶持联户经营、专业大户、家庭农场,培育农民专业合作组织、农业产业化龙头企业;支持农民合作组织发展。加大对合作组织发展的投入力度,推动支农项目与合作组织广泛有效对接,推动支农项目资产移交合作组织,建立健全支农项目资产管护机制;支持新型农业生产社会化服务体系建设。2013年,我们将会同农业部等部门研究开展农业生产技术与服务全程社会化试点等工作,加快推进农业生产社会化服务体系建设;引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。采取公司加农户、公司加合作社和订单农业等方式,鼓励企业与农户建立有效的利益联结机制,带动农户发展产业化经营。

五、既要改善“农村民生”,又要加大“生态保护”,切实推进生态文明建设

“民生”问题在十七大报告中第一次作为单独章节,“农村民生”也是近些年来公共财政投入的重点。而“生态文明”在十八大报告中首次单篇论述,与经济、政治、文化、社会建设并列,凸显了推进生态文明建设的高度紧迫性。近年来,我国经济社会发展取得了显著进步,但也付出了巨大的代价。比如,今年1月份,北京雾霾日数多达26天,仅有5天不是雾霾日。PM2.5(细颗粒物),这个大家原本很陌生的专用名词近两年迅速走红,折射出当前我国环境污染的严峻性。再如,水污染问题。资料显示,全国城市55%地下水为较差至极差水质,部分城市和一些重点流域水污染严重。最近,出钱邀请环保局长“下河游泳”成为了网络时髦事,一定程度上折射了水污染严重的事实。此外,还有一组林业方面数据:全国沙化土地面积占国土面积的18%,我国每年因荒漠化造成的直接损失达540亿元,平均每天损失近1.5亿元。2011年,全国木材消耗量4.99亿立方米,其中进口2.24亿方米,占比45%左右,我国国内生产2.75亿立方米,按照目前森林的状况,每年可砍伐的木材仅2亿立方米左右,森林资源被过度消耗。这些触目惊心的数据,彰显了我们推进生态文明建设的紧迫性。下一步,从财政支农角度,一方面,要树立“抓农村生态文明建设就是抓农村民生”的理念,将支持“生态文明建设”摆在与“农村民生”同等重要的位置。另一方面,要抓紧完善相关政策措施。比如,大力支持森林、湿地、荒漠、草原生态保护,促进现代林业和节水农业发展;支持实施最严格的水资源管理制度,节约和保护水资源;支持开展沙化土地封禁保护区建设试点,完善林木良种、造林等林业补贴政策,支持发展林下经济。

六、既要坚持“夯实基础”,又要注重“改革创新”,不断提高支农资金管理水平

大家知道,资金盘子越大,管理要求越高,难度也越大。近年来,各级财政支农投入不断增加,但资金管理水平却没有实现同步提升,资金使用中仍存在这样或那样的问题。比如,支农资金管理存在多头管理、交叉重复问题。初步统计,直接参与管理和分配“三农”资金的中央部门有10多个,一些部门内部还有若干个机构(或司局)在分管支农资金。中央层面安排的“三农”资金项目超过100项,省级普遍在100项左右,少的有几十项,多的达到几百项。由于各部门的管理目标、要求不尽相同,加之信息沟通不畅,造成资金或分散使用或重复安排,资金使用效益不高。再如,跑、冒、滴、漏问题。近年来专员办检查经常发现,有些地方存在支农资金跑冒滴漏、截留挪用等情况,甚至出现同一个项目重复申报、套取资金问题。

对上述问题,我们务必高度重视。一方面,要坚持“夯实基础”。比如,进一步健全管理制度体系;切实加强支农项目的组织实施、预算执行、监督检查、绩效评价等各个环节的管理工作;另一方面,要注重“改革创新”。比如,完善涉农资金整合统筹机制。进一步推动中央财政涉农资金的整合统筹,逐步健全完善自上而下、上下联动的整合机制。健全强化涉农资金整合统筹的协商机制,拓展协商范围,逐步建立由各有关涉农部门共同参与的沟通协商机制。此外大力推行公式法、因素法等分配方法,将资金“切块”下达地方。进一步推动项目审批权下放。大力推行和完善报账制、公示公告制、专家评审制等。

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