【探讨】党的十八届三中全会对全面深化改革作出部署，提出了使市场在资源配置中起决定性作用的重要课题，制订了加快农村土地改革，健全城乡一体化发展机制，构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利等一系列重要战略举措。

大力推进小型农田水利工程（以下简称小农水工程）管护机制改革正当其时，也大有可为。我们必须准确把握农业农村内部变化以及城乡一体化发展趋势，紧密结合农业经营方式的创新和公共资源配置的优化，因地制宜、因势利导地搞好小农水工程管护机制改革，为经济社会发展提供强有力的水利支撑。

然而，如何结合党的十八届三中全会精神和水利部贯彻落实党的十八届三中全会的相关精神，搞好小农水工程的管护机制改革，是摆在我们面前必须解决的问题。本期，我们结合湖北省水利厅在小农水工程管护机制改革过程中的实践和思考，探讨在新的形势下，怎么才能做好小农水工程管护机制改革。

农村分田到户后，小农水设施管理存在真空，“责任田”与“大锅水”的矛盾突出。为解决这一矛盾，2007年，宜都市向农民颁发《农村小型水利设施权属证书》，实行“分水到户”。宜都市此举，成为湖北省小农水设施产权制度改革的成功典范，在全国加以推广

定位突出“五大特性”

小农水工程在抗御水旱自然灾害、保障粮食生产安全、改善农村生产生活条件等方面具有十分重要的地位和作用，是经济社会发展不可替代的基础和支撑。但是，小农水工程的规模小、数量大，分布广、类型多，资产构成复杂，其产权改革和建后管护一直是大家公认的难题。如何确保“建得起、管得好、保安全、长受益”，也是我们贯穿建设管理实践过程始终面临的一个课题。

从地位上来讲，小农水工程是农田水利设施的重要组成部分，是重要的农业基础设施，是推进“三农”工作不可或缺的支撑和保障，是广大农民群众热切期盼的民生工程。从内容来看，它主要指为解决耕地灌溉和农村饮水而修建的田间灌排工程、小型抗旱水源工程（塘坝、蓄水池、水窖、水井）以及小型泵站等。从作用来说，其基本任务就是调节和改良农田水分状况和地区水利条件，以满足农业生产、农民生活、农村生态等农村经济社会发展需要。根据这个定位，小农水工程具有以下五大特性。

一是公益性。小农水工程既有农田灌溉、生活供水等兴利功能，在防洪、除涝等方面也有不可或缺的作用，社会效益突出，称之为命脉工程也不为过。

二是基础性。小农水工程是农田水利的重要基础，是大型水利工程的必要补充，是神经末梢和毛细血管，直接连接田间地头，通常被形象地描述为“最后一公里”工程。

三是群众性。小农水工程多是农民田前屋后的家门口工程，直接服务农业生产和农民生活，其效益最直观、最明显，与农民关系最直接、最密切，具有广泛的群众性。

四是常规性。从建设上看，必须不断对小农水工程进行新建、改造，使之适应经济社会发展需要。从管理上看，必须投入人力、物力，定期维修养护，使之能够良性运行。

五是自治性。随着农村新型经营体制的逐步形成，小农水工程已经具备了村民自治或民间组织管理的基础。目前，多数小农水工程都是由农民或农民合作组织来经营管理。

“三个阶段”不断深化改革

小农水工程管护机制的改革，以湖北为例大体经历了初始、试点和推广3个阶段。

一是初始阶段。20世纪90年代左右，市场经济刚刚起步，国家财力有限，水利投入较少，只能用简单的市场经济办法，挖掘已有工程潜力，搞活管理权、经营权和收益权。此阶段改革的重点是通过租赁、拍卖、股份合作等形式，对具有一定经营效益的小农水工程进行产权制度改革，以盘活现有工程存量资产，实现滚动发展。这一时期湖北省的改革主要集中在鄂北岗地，对具有一定水土资源的塘堰、机电井进行承包、租赁、拍卖或股份合作。改革的不足主要表现为对象单一、适用范围窄、指导性不强，导致的结果则是可持续性不强。

二是试点阶段。进入新世纪以来，特别是农村税费改革以后，国内外一些成功经验逐渐被借鉴并发挥影响，从一定程度上推进了改革的进程。这一时期改革的特点是赋权于民，即农民参与改革。例如，大型灌区农民用水者协会的蓬勃兴起，以山丘区为代表的产权受益户共有制改革，平原地区广泛推广的以林养渠、以鱼养堰等。此时改革的主要制约因素是，以农民用水者协会为代表的村民自治组织能力不强，自身造血功能不足，导致改革举步维艰。

三是推广阶段。近年，党中央和湖北省委相继出台《关于加快水利改革发展的决定》，特别是湖北总结开展“三万”活动（万名干部进万村挖万塘）的成功经验，出台了《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》，小农水进入大投入、大建设、大改革、大发展的兴盛时期。随着大批小农水工程新建完成，谁来管、怎么管成为首要问题，甚至在一定程度上形成了倒逼机制，深化改革已势在必行。这一时期改革的主要特点是，外沿延伸、内涵拓展、模式成熟，已不单单局限于产权改革，逐渐向明晰权属、理顺体制、建立长效机制转变。自建自管、受益户共管、参与式管护、专业化管护、市场化管护等模式，已在湖北省相继开花结果。

例如，宜都等市县的受益户共管模式，大型灌区、小农水重点县中广泛推行的协会参与管理模式，跨区域或纯公益性工程实行的专管机构管理模式，有经营条件、经济效益好的工程实行的产权改革模式等等，都已日趋成熟，效果明显。这一时期的改革，基本实现小农水管护“四个一”，即每一个工程一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一套管护机制，基本解决了管护体制不顺、产权归属不明、建管用脱节、责权利分离等问题。

纵观湖北的小农水工程管护机制改革历程，是一个随着我国市场经济逐步发展、改革开放步伐渐次加快、农田水利建设日渐加强而循序渐进、传承发扬、稳中求进的过程。管护改革的主要政策依据和模式方法，也是随着国家相关法律法规的不断完善、小农水设施的不断增多、群众对改革要求的不断提高而逐步变化和演进的。可以说，深化小农水工程管护机制改革是历史发展的必然，是大势所趋，既有小农水工程发挥长效作用的内在因素，也有群众要求强化管理呼声日益高涨的外在因素，更是国家加快水利改革发展的必然要求。

“五个问题”增加改革难度

以湖北省为例，目前，小农水工程管护改革虽取得一定成效，但总体上还落后于工程建设步伐，还有相当一部分小农水工程尚未建立起适应农村新形势、新要求的长效管护机制。其问题主要表现在以下5个方面：

一是管护主体缺位。农村税费改革以后，小农水工程普遍存在建多管少、只用不管、管用脱节的问题，管护主体不清、责任不明，导致工程效益难以发挥。二是管理权属虚位。管护模式还不够灵活，权属流转还不够顺畅，市场机制还不够完善，小农水工程的所有权、使用权、管理权、经营权很难落到实处。三是经济利益失位。由于水的商品属性还未深入人心，水资源的经济效益还未充分发挥，使得具有一定经营性质的小农水工程难为管理者带来相匹配的收益，市场经济的驱动作用和价格杠杆作用没有充分发挥。四是管理责任错位。管护主体和受益主体的责、权、利如何划分还不明晰，对责任落实的监督考评机制还不健全，各类主体之间存在相互依赖、互相推诿的情况。同时，农民合作组织和村级管理组织发展不均衡，能力不强，也导致管理责任无法真正落实。五是管护方式越位。目前，小农水工程的管护方式基本上是政府大包大揽，甚至越俎代庖。特别是，在管护资金的筹集上，绝大部分是中央和省两级财政安排，没有按照各层级的事权划分形成渠道多元、结构合理的投入机制，既不利于调动各方的主动性和积极性，也使得管理组织的能力建设资金和工程的维修养护资金缺乏充足、稳定的来源渠道。

这5个问题影响了小农水工程管护机制的改革进度，从而使小农水管护体制改革面临3个困难：

第一，小农水工程的特性和现状决定了改革难度。小农水工程的产权和管理权对群众和社会资本都缺乏足够的吸引力，加上农业灌溉水费普遍低于成本水价，经营起来基本无利可赢。同时，小农水工程小而多、较分散，不少工程长年失修、毁损严重，加之受益范围大小不一，受益户千差万别，协调管理的难度很大，又没有明确的管养经费渠道。因此，改革的推进难度大。

第二，地方政府和群众参与程度不高影响改革进程。集体经济空虚，村组无钱搞改革，农民收入结构发生变化，农民无心搞改革，农村政策限制性强，政府无力搞改革等等问题，都在一定程度上阻碍了改革的进程。

第三，支撑和保障政策不足影响改革质量。2012年之前，国家层面的支撑、保障和指导小农水工程管护机制改革的政策不多，且缺少具体操作办法和措施。小农水工程产权如何确定，证书如何发放，权属如何流转，如何确保出资人的利益和规避风险，如何处理产权所有和运行管理的关系等，这一系列问题都没有得到深入研究，也没有相应的法规制度，小农水管护改革在具体操作层面基本上无章可循。2012年以来，水利部、财政部出台了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，湖北省委、省政府出台了《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革的意见》，但各地还有一个理解、消化、吸收的过程，政策效应的发挥还有待时日。

“六步走”明细改革流程

经过不断探索总结，湖北省对小农水工程管护改革基本形成了登记造册、分类定性、明确权属、核发证书、整理归档、建立机制“六步走”的改革流程。

一是登记造册。在全面调查摸底的基础上，按照工程类型，分别以村组、乡镇和县（市、区）为单位，逐一登记造册，建立台账。先由乡（镇）水利站组织对辖区内各村组的小农水工程进行实地踏勘、调查摸底，对工程位置、四周边界、具体特征、受益户、受益田块及面积，逐一登记造册，做到乡镇有工程档案，县（市、区）有工程图册，省市能实时查询。跨行政区划的工程根据权属人要求和相关行政区划单位协商意见，按照便于管理的原则进行登记。

在登记造册中，重点把握了工程资产评估和产权（所有权）界定两个环节。资产评估由县（市、区）改革办组织水利、财政等部门和相关中介机构成立专门机构，会同工程所在行政区划单位，对工程的资产构成进行详细了解，结合现行物价等因素，做出公平、合理的评估，确定工程的资产额度和投资构成。对在运行过程中维修、改造等新产生的投入，及时计入工程资产；权属发生变化时，在变更之前也重新进行资产评估。资产评估完成后，本着尊重历史，坚持有利于工程管理和效益发挥，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，依法确定小农水工程的产权人或产权托管人，并在一定范围内进行公示。

确定产权人或产权委托人的一般原则是，个人投资修建的小农水工程，其产权归个人所有，出资人即为产权人；受益户共同出资兴建的小农水工程，其产权归受益户共同所有，由受益户协商推选产权人代表；以国家投资为主、受益户参与兴建的不跨村组的小农水工程，其产权归村组集体所有；以国家投资为主、跨行政区划或流域的小农水工程，其产权归国家或集体所有，产权人由跨界的共同上一级人民政府确定。

二是分类定性。小型农田水利工程的公益性很强，在实际操作中，湖北省参照大中型水利工程定性分类办法，将其分为纯公益性、准公益性和经营性三大类。一般，完全属于农业生产生活等公益性用途、没有明显经营效益、也未参与经营的，定性为纯公益型；主要属于农业生产生活等公益性用途，但又兼顾养殖、发电等经营作用的定性为准公益型；通过租赁、拍卖、流转等市场方式，完全归属私人业主经营的，定性为经营型。

三是明确权属。这里所指的权属，主要是指工程的管理（管护）权和经营使用权。对纯公益性工程，把安全责任放在首要位置，明确其管理权。对准公益性工程，把管理责任放在首要位置，明确其使用权。对经营性工程，则可以在确保其公益性的用途和服务范围不变的前提下，依法自行确定经营管护方式。

确定经营管护方式时必须依法保障产权人、经营权人的合法权益，任何组织或个人不得随意侵害。因国家和地方公共建设确需占用的，应严格按照《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》进行补偿。因公共利益需要而造成损失的，依照有关规定予以补偿。因不可抗力因素造成毁损的，可由财政给予适当补偿。

产权（所有权）人在流转经营使用权时，必须依法与经营者签订书面协议，协议应明确相应的管护、安全等责任。承包经营行为必须符合法律法规和政策规定，违反法律、法规、政策的，除依法追究相应责任外，其承包经营权要予以收回，由产权人自行经营或再依法流转。

四是核发证书。各种权属确定完毕完成后，要及时登记发放小农水工程经营管理许可证等相关证照。权属证书由县级人民政府统一监制，县级水行政主管部门统一核发，权属证书的内容主要包括权属证书类别（所有权证、使用权证、管理权证、经营权证）、产权人、水利设施的名称、地点、主要参数、受益范围和产权人的权利、义务、管护责任以及其他相关事宜。

五是整理归档。上述工作完成后，由县级水行政主管部门对各乡镇改革工作进行检查，确定相关工作符合要求后，督促各乡镇对改革所有资料按统一要求进行整理归档。

六是建立相关机制保障改革的顺利进行。

“五个机制”保障改革顺利进行

在湖北省推进小农水工程管护机制改革的“六步走”进程中，需要重点说明的是其相关机制的建立和完善。正是因为包括规划统筹机制、组织协调机制、多元投入机制、考评奖补机制、长效管护机制等5个在内的机制的建立和完善，才保障了湖北小农水工程管护机制改革的顺利推进。

一是规划统筹机制。保障县级农田水利综合规划的权威性、严肃性和连续性，以规划为蓝本，协调好生产、生活、生态用水需求，统筹好流域与区域、局部与整体、重点与一般、长远与当前、需要与可能、建设与管理的关系，设计好投入机制、管理体制、运行方式等制度框架，确保科学有效地开展小农水工程建设与管护。

二是组织协调机制。按照“统筹在县、主体在乡、落实到村”的原则，建立组织协调机制。县级党委、政府成立专门机构，具体负责改革的推动、协调、督办等工作；乡镇成立相应专门班子，组织落实改革的具体方案、措施；村组集体或农民合作组织是改革的具体参与者，加强学习培训，提高参与管护改革的能力。

三是多元投入机制。明确划分各层级事权、财权，坚持“政府引导、群众主体、社会参与”，以“保公益、重权属、强基础、可持续”为目标，逐步构建“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会参与建管”的多元化投入格局。

四是考评奖补机制。按照分级负责的原则，加大对小农水工程管护情况的监督考评。由主管部门制订具体的考核标准和办法，定期或不定期进行考核，并将其纳入年度目标责任考核范围。考核结果要与奖补资金挂钩，通过“以奖代补、先建后补”等措施，实行多干多补、少干少补、不干不补，对未实行改革或改革不到位、管护效果不佳的工程，取消补助或扣减资金，以形成争先创优、奖优罚劣的激励机制。

五是长效管护机制。在灵活应用前述几种模式的基础上，积极探索以乡镇或村组为单元，将农村的公路、保洁、农田水利等公益性服务与市场接轨，实行政府采购、花钱买服务的“以钱养事”模式，着力构建“乡镇统筹、村为主体、资产托管、民办公助、社会管理”的长效管护机制，提高小农水工程效益和公共服务质量。