受部党组和陈雷部长的委托，现在，我就提交会议讨论的《水利部关于深化水利改革的指导意见（讨论稿）》（以下简称《意见》）作简要说明。
一、《意见》的起草过程
2013年4月，中央决定党的十八届三中全会以全面深化改革为议题后，部党组要求提前研究贯彻落实三中全会精神，抓紧提出深化水利改革的意见。为此，成立了起草小组，着手研究深化水利改革工作。
在部党组的领导下，起草组成立8个多月来，广泛征求意见，开展专题论证，进行调查研究，反复讨论修改。其间，陈雷部长主持部党组务虚会对《意见》进行研究审议，矫勇副部长主持召开深化水利改革座谈会，听取部分省、市、县水利部门的意见。会前将《意见》印发部机关各司局、直属单位、省级水利部门征求意见。在征求意见过程中，各方面提出了许多好的意见和建议，部里作了认真研究和修改完善。在此基础上，形成了今天提交会议的《意见》讨论稿。
二、《意见》的框架
《意见》起草，突出了4个方面的考虑：一是贯彻党的十八届三中全会精神，准确把握好改革方向，紧密联系水利实际，力求充分体现水利行业特点。二是正确处理好政府与市场的关系，坚持政府主导办水利，合理划分中央与地方事权，更大程度更广范围发挥市场机制作用。三是对国家已经有明确政策规定的，力求进一步实化细化改革措施，对符合改革方向但政策不明确的，从推动、鼓励、探索的角度提出了改革要求，下一步还需要与有关部门联合出台相关的配套政策文件。四是紧紧围绕深化水利改革，突出新举措，原则上一般性举措不写、重复性举措不写、纯属发展性举措不写。
《意见》分为4个部分，共41条。第一部分是深化水利改革的重要意义，分析水利体制机制存在的问题，明确深化水利改革的重要作用。第二部分是深化水利改革的总体要求，提出了深化水利改革的指导思想、总体目标和要处理好的4个关系。第三部分是改革任务，共10个方面、32条。第四部分是保障措施，共4项措施。
三、《意见》的主要内容
（一）关于深化水利改革的重要意义
我国国情水情特殊，解决复杂的水问题，不仅要靠坚实的工程基础、先进的科技支撑，更要靠健全的制度保障。《意见》在总结水利改革成就的基础上，分析了当前水利体制机制存在的突出问题，主要是水资源要素对转变经济发展方式的倒逼机制尚未形成，水价在资源配置节约保护中的杠杆作用还没有充分发挥，全社会投入水利基础设施建设的活力需要进一步激发，有效保护水生态水环境的社会管理体制尚不完善，农田水利建设管理体制与农业经营方式变化还不相适应。《意见》强调建立科学完善的水利体制机制，有利于加快水利基础设施建设，提高水利公共服务水平；有利于水资源的节约保护和优化配置，促进经济发展方式转变；有利于改善水生态环境，推进生态文明建设。
（二）关于深化水利改革的总体要求
《意见》按照党的十八届三中全会精神和2011年中央1号文件的要求，结合水行政主管部门职能，提出以保障国家水安全和大力发展民生水利为出发点，进一步解放思想、勇于创新，加快政府职能转变，发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力推进水利重要领域和关键环节的改革攻坚,使水利发展更加充满活力、富有效率，让水利改革发展成果更多更公平惠及全体人民。
《意见》提出深化水利改革要处理好4个关系的基本原则，即处理好政府与市场的关系，顶层设计与实践探索的关系，整体推进与分类指导的关系，改革、发展、稳定的关系。
《意见》提出深化水利改革的总体目标是构建有利于增强水利保障能力、提升水利社会管理水平、加快水生态文明建设的科学完善的水利制度体系。到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。
（三）关于重点任务
1、加快水行政管理职能转变。科学、高效的水行政管理体制是保障水利持续健康发展的重要基础。《意见》从减少水行政审批、合理划分事权、创新公共服务方式等方面，提出加快水行政管理职能转变，建立事权清晰、权责一致、规范高效、监管到位的水行政管理体制。
关于大幅度减少水行政审批事项。按照中央关于简政放权的决策部署，我部已明确2015年底前将水行政审批事项从48项减少至29项，减幅近40%。针对保留的涉水建设项目审批事项仍较多、内容存在交叉、审批周期较长的问题，《意见》提出推进水工程建设规划同意书、建设项目水资源论证、洪水影响评价、水土保持方案、涉河建设项目、水利基建前期工作等审查审批事项分类合并实施，简化程序，提高效率。
关于合理划分中央与地方水利事权。《决定》提出建立事权和支出责任相适应的制度，将事权划分为中央事权、中央和地方共同事权、地方事权。跨流域和事关流域全局的涉水活动对经济社会发展具有重大影响，跨国界河流的涉水活动涉及国家安全和外交事务。《意见》提出，把国家水安全战略和重大水利规划、政策、标准制订，跨流域、跨国界河流湖泊以及事关流域全局的水利建设、水资源管理、河湖管理等涉水活动管理作为中央事权；把跨区域重大水利项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；把区域水利建设项目、水利社会管理和公共服务作为地方事权。
关于创新水利公共服务提供方式。推进政府购买公共服务是提高公共服务水平和效率的迫切需要。按照《决定》关于推广政府购买服务的要求，结合近年来水利行业在工程维修养护、建设项目代建制等方面的探索，《意见》提出逐步推行工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向社会力量购买，研究制定政府购买水利公共服务的指导性目录，明确购买服务的种类、性质和内容，以及承接主体的要求和绩效评价标准。
2、推进水资源管理体制改革。水资源是重要的自然资源。要按照《决定》要求，全面落实最严格的水资源管理制度，建立事权清晰、分工明确、运转协调的水资源管理体制。
关于落实和完善最严格水资源管理制度。为了把“三条红线”和考核制度落到实处，针对目前产业布局、城市建设、区域发展等对水资源承载能力考虑不够，水资源监督管理手段不足等问题，《意见》提出推动建立规划水资源论证制度，探索建立国家水资源督察制度，建立水资源开发利用监测预警机制。
关于健全流域综合管理体制机制。为推进以流域为单元的综合管理，根据流域管理的实际需要，《意见》提出强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标考核评估、流域综合执法等方面的职能，在有条件的流域探索建立利益相关方参加的流域管理委员会。
3、建立健全水权制度和水价机制。为更好的发挥市场在水资源配置中的作用，必须建立健全水权制度和水价机制。
关于建立健全水权制度。按照法律规定，水资源属于国家所有，我国水权制度建设的核心是水资源使用权的确认和流转。针对水资源使用权归属不明确、配置手段单一等问题，《意见》提出健全水权配置体系，加快开展江河水量分配，确定区域取用水总量和权益，对已经发证的取水许可进行规范，确认取用水户的水资源使用权。对农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记。对工业、服务业新增取用水户，研究探索政府有偿出让水资源使用权。针对水资源使用权流转不顺畅、制度不健全等问题，《意见》提出建立健全水权交易制度，开展水权交易试点，鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易，探索多种形式的水权流转方式。积极培育水市场，逐步建立国家、流域、区域层面的水权交易平台。完善水资源使用权用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。
关于建立符合市场导向的水价形成机制。目前我国水价水平总体偏低，没有较好的体现资源稀缺性和市场供求关系，甚至不能补偿供水成本。为推动形成合理的水利工程供水价格，《意见》提出建立反映水资源稀缺程度和供水成本的水利工程供水价格机制，促进节约用水，保障水利工程良性运行。对城镇居民用水实行阶梯式水价制度，对非居民用水实行超计划超定额累进加价制度，以更好发挥价格的杠杆作用，促进水资源节约。针对农业比较效益低，农业水价长期低于供水成本的问题，《意见》提出加快落实灌排工程运行维护经费财政补助政策，合理确定农业用水价格。需要说明的是，各地情况差异较大，应因地制宜推进农业水价综合改革。
4、加强水生态文明制度建设。水生态文明建设涉及水利工作方方面面，《意见》重点从探索水生态文明建设模式、健全水资源有偿使用制度和水生态补偿机制等方面，提出水生态文明制度建设的主要任务。
关于探索水生态文明建设模式。2013年我部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，在全国选择了46个城市开展水生态文明建设试点。为加快推动水生态文明建设，《意见》以制度建设为重点，提出完善生态环境保护管理机制，把生态文明理念融入到水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、设计、建设、管理的各环节，开展城乡水生态文明创建，因地制宜探索水生态文明建设模式。
关于健全水资源有偿使用制度。长期以来，我国水资源费政策存在标准分类不规范、征收标准特别是地下水征收标准总体偏低、水资源状况和经济发展水平相近地区征收标准差异过大等问题。2013年，国家发展改革委、财政部和我部联合印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，确定了水资源费分省征收标准。在此基础上，《意见》提出进一步规范征收标准分类，尽快调整到“十二五”末最低征收标准。并根据水资源稀缺程度和开发利用状况，逐步提高水资源费征收标准。
关于推动建立水生态补偿机制。按照《决定》明确的“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”要求，《意见》提出，纵向上，推动建立江河源头区、重要水源地、重要水生态修复治理区和蓄滞洪区生态补偿机制；横向上，建立流域上下游不同区域的生态补偿协商机制，推动地区间生态补偿。
5、建立严格的河湖管理与保护制度。随着我国经济社会的快速发展，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等现象严重，损害了河湖功能，对防洪安全、供水安全和生态安全造成重大影响。针对这些问题，《意见》提出依法建立健全河道规划治导线管理制度。完善河湖管理、河道采砂、岸线保护等规划，为河湖管理与保护提供规划依据。划定河湖管理和保护范围，开展河湖水域确权划界。完善河道等级划分，研究提出河道分级管理意见。
6、完善水利投入稳定增长机制。水利具有很强的公益性，必须坚持政府主导，健全公共财政水利投入稳定增长机制，同时还需进一步发挥市场作用，鼓励和吸引社会资本更多投入水利。
关于完善公共财政水利投入政策。2011年中央1号文件出台以来，全国水利建设投资大幅增加，其中公共财政投入占水利总投资的80%以上，公共财政是水利建设投资主体，但总体看水利投资与需求相比还有较大缺口，一些政策措施还没有落实到位。《意见》提出要积极争取各级财政加大对水利的投入。土地出让收益计提农田水利资金政策出台后，全国共计提818亿元，远低于预期，主要是因为按土地出让收益足额计提难度大。考虑到一些地方的实际做法，《意见》提出鼓励地方按土地出让总收入一定比例计提。针对目前水利政府性基金种类多、征收规模小等问题，《意见》提出推动完善政府性水利基金政策。
关于落实水利金融支持相关政策。由于水利工程建设周期长、资金回报率低，使用商业贷款成本高、难度大，实际使用银行贷款规模小。《意见》提出推动建立水利政策性金融工具，争取中央和地方财政贴息政策，为水利工程建设提供中长期、低成本的贷款。
关于鼓励和吸引社会资本投入水利建设。2012年，我部出台了鼓励和引导民间资本参与农田水利和水土保持工程建设两个实施细则，对民间资本参与小型水利工程建设起到积极推动作用。引调水和水源工程建设具有供水收益，对社会资本有一定的吸引力，《意见》提出进一步研究把引调水工程、水源工程建设等作为吸引社会资本的重要领域。
7、深化水利工程建设和管理体制改革。提高水利工程建设和管理水平，必须创新工程建设和管理体制，推动工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化。
关于创新水利工程建设管理模式。在进一步完善建设项目“三项制度”的同时，《意见》提出要因地制宜推行水利工程代建制、设计施工总承包等模式。对中小型水利工程建设，考虑到目前县级及以下负责建设的项目多，且一些地方建设能力薄弱的实际，《意见》提出可采取集中建设管理模式，按照县域和项目类型组建项目法人。
关于强化水利工程质量安全与市场监管。目前水利工程质量监督管理机构不健全，多数县级水利部门没有专门监管机构，与当前基层水利建设管理任务不相适应。《意见》提出鼓励有条件的县级行政区设立水利工程质量与安全监督管理机构。针对水利工程质量与安全分级监管权限不明确的问题，《意见》提出要按照分级管理的原则，根据工程规模和重要程度合理划分监管事权，严格落实各级质量与安全责任制。
关于深化国有水利工程管理体制改革。重点是尽快将 “两费”落实到位。目前地方水利工程维修养护经费不足，地方水利建设基金用于水利工程维修养护的比例仅占5%左右。对此，《意见》提出参照中央水利建设基金的支出结构，逐步提高地方水利建设基金用于水利工程维修养护的比例。
8、创新农村水利发展机制。适应农村经济社会结构和农业生产经营方式变革，必须创新农村水利体制机制，促进农村水利发展，保障国家粮食安全。
关于创新农田水利组织发动和建设机制。搞好农田水利基本建设，关键要有效调动基层政府和农民群众的积极性。《意见》提出落实农田水利建设地方行政首长负责制，通过以奖代补、先建后补、项目扶持、信贷支持等政策措施，
调动农民群众参与农田水利建设的积极性，鼓励农民用水合作组织和新型农业经营主体承担农田水利工程建设与管护。为探索适合小型农田水利特点的建设管理模式，《意见》提出对比较分散的小型水利工程建设项目，在统一规划和建设标准的前提下，可由具备条件的乡镇、村级组织和农民用水合作组织等组织实施。
关于加快农村小型水利工程产权制度改革。针对小型水利工程管护主体缺失、管护责任难以有效落实等问题，今年4月，我部联合财政部下发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》。在此基础上，《意见》提出按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，明确小型水利工程所有权和使用权，允许财政补助形成的小型农田水利设施资产由农民用水合作组织持有和管护，小型水利工程的管护经费原则上由工程产权所有者负担，财政给予适当补助。
9、健全基层水利管理体制机制。针对基层水利管理能力薄弱的问题，《意见》从健全基层水利服务机构、强化基层水利队伍建设等方面提出了改革措施。
关于健全基层水利服务机构。按照水利部、中央编办和财政部关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见，今年底将基本完成全国基层水利服务机构建设任务。《意见》对强化机构职能、核定人员编制和落实经费，因地制宜开展基层水利服务机构标准化建设作了进一步明确。
关于强化基层水利队伍建设。针对基层水利队伍建设薄弱的问题，《意见》提出推行基层水利单位公开招聘制度，对新进人员要严格资格条件、严格进人程序、严把进人入口关。在艰苦边远地区，可适当降低基层水利人员招录学历门槛。鼓励应届毕业生到基层水利服务机构工作，探索大学生“基层水官”制度。
10、强化水利法治建设和科技创新。水利法治建设是加快水利改革发展的重要保障，水利科技进步是驱动水利改革发展的强大动力，必须予以强化。
关于健全水法规体系建设。《意见》提出加强水法规体系建设顶层设计，统筹推进重点立法项目。对已经列入立法计划的南水北调工程供用水管理条例、农田水利条例等，要加快推动出台；对具备较好工作基础的河道采砂管理、节约用水等立法项目，要加快立法步伐；对水权制度、地下水管理、农村水电、湖泊管理与保护等亟需立法的领域，要积极开展立法前期研究。
关于全面加强水行政执法。针对水行政执法能力不强、手段不足，特别是基层执法力量薄弱等问题，《意见》提出强化专职水行政执法队伍和能力建设，建立健全流域和区域、区域与区域、水利部门与相关部门的联合执法机制，加大现场执法力度，下移执法监管重心。
关于深化水利科技体制改革。贯彻落实《决定》关于深化科技体制改革的精神，《意见》提出要完善政府对基础性、战略性、前沿性水利科学研究和共性技术研究的支持机制，推进建立主要由市场决定水利科技创新项目和经费分配、评价成果的机制。
（四）关于保障措施
为确保各项改革任务有效落实，《意见》提出成立水利部深化水利改革工作领导小组，负责水利改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。对水利改革任务进行分解，要求各有关司局和单位、省级水行政主管部门制定实施方案，明确改革的时间表、路线图和阶段性目标。选择有代表性的地区开展水利改革综合试点。建立水利改革信息报送和动态跟踪机制等。
