培育新型农业经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是党的十八大和十八届三中全会明确提出的要求，也是当前我国农村改革与发展进程中一项紧迫的任务。作为政府扶持农业的重要手段，财政在支持构建新型农业经营体系中发挥着举足轻重的作用。

山东省构建新型农业经营体系面临的困难与挑战

新型农业经营体系是指在坚持农村基本经营制度的基础上，适应现代农业与农村发展变化的需要，通过市场推动或政府引导，形成的各类与传统农业经营方式不同的新型农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是各种新型农业经营主体和经营方式的总称。

随着我国工业化、城镇化进程的加快，农业发展面临诸多挑战。要加快推进农业现代化，最终实现城乡统筹发展，必须进行农业经营体系的改革创新，积极培育集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这里，集约化主要解决农业经营中“物质”投入不足，特别是先进适用技术和现代物质装备不足的问题；专业化主要解决农业经营中“人”的支撑问题；组织化主要解决“市场”对接不足的问题；社会化主要解决“服务”不足的问题。从山东目前的状况看，要真正构建起符合实际的集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，还面临诸多困难与挑战。

一、城市化进程加快促使大批农村青壮年进城，经营主体弱化。在城市化进程中，受比较效益的推动和城乡差别拉大影响，农村劳动力大量向城镇和第二、三产业转移，农民工队伍不断壮大，农村剩余劳动力不断减少。人员外流直接导致了农村劳动力短缺，劳动密集型小农生产模式衰落，大量土地被抛荒、弃耕或低效利用，粮食安全问题日益严重。在农村经济多元化之后，农林牧渔的发展依然没有脱离对优势劳动力、尤其是对技术型人才的依赖。青壮年外流抽空了农村发展的中坚力量，削弱了农村发展的活力与创造力，影响了农业的长期效益。

二、城市化发展对农村土地蚕食，土地农转非需求加大。工业化、城市化进程的加快，导致对土地农转非的需求日益强烈，土地非农化的规模日益扩大，并呈现出加速发展的趋势。在此背景下，如何合理调整土地管理体制和政策，既有效保护十分宝贵的耕地资源，又充分满足经济高速增长对土地的客观需求，已经成为一个亟待研究和解决的重大现实问题。

三、统分结合体制日渐演变为以分散经营为主的体制。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村30多年改革最大的制度成果，也是中国特色农业现代化的制度基础。但随着人民公社制度的解体，大多数农村集体经济组织已不复存在，现实中更多的是以分为主的统分结合或有分无统模式，其共同点是集体积累较少，力量薄弱，发展明显落后于家庭承包经营。

四、资本下乡对农村经营体制产生深刻影响。农村发展需要城市生产要素的参与，特别是资本的参与。但资本下乡也是把“双刃剑”，一些企业进入农业后，存在着圈地、占地，不以农业发展为目的的现象。中央严格限制将农业用地转为非农业用地，但是城市资本依然通过各种途径参与农村土地流转，出现了将集体用地长期出租用于非农用途的情况。资本下乡不能无限制、无节制蔓延，应当本着有利于农业农村基础建设和长远发展的原则，统筹处理好土地利用和保护农民利益的关系，绝不能侵占、损害农民的基本权益。

五、农村集体经济组织虚化，无法行使统一经营职能。从山东省来看，在少数发达地区，农村集体经济组织有一定实力，能够为农户提供统一服务，但多数村级组织集体收入微薄，缺乏财力来源和积累，一般只具备对村庄内部事务进行管理的职能，真正能为农户提供服务的极其有限。目前各村主要由村委会代行村集体经济管理职能，但村委会缺乏管理人才，其性质也决定它优先考虑行政事务，而不是着力发展集体经济。农村集体经济组织日趋弱化、甚至不复存在，必然带来一系列的问题。如，农户分散经营与社会化大生产的有效对接难以促进，农业集约化水平和组织化程度难以提高，自下而上的农村经济监管服务体系难以强化，现代农业制度体系和新型社会化服务体系建设难以推进，等等。

六、农村土地产权虚置，农民土地权益遭受侵害。按照我国宪法和物权法规定，农村土地归农村集体所有，也就是归农村集体经济组织内的所有成员共同所有。改革开放以后，经过两轮土地承包改革，农村土地的经营权已经落实到具体农户，但农村土地的所有权是虚置的，并没有落实在农民的头上。这种虚置表现在两个方面：一是在村级层面上，宪法规定农村集体经济组织是土地所有者，目前大多已不复存在。现有的村民委员会本质上是一个群众自治组织，可以行使农村管理职能，但不是一个经济组织，只能代行集体经济组织的职权，向农民发包土地，却不能经营土地。二是在农户层面上，农户虽然取得了土地的承包经营权，但却没有土地所有权，特别是土地所有权中最重要的处置权。在村集体范围内，所有成员对土地这种生产资料是共同所有，而不是按份共有，土地所有权没有落实在具体的农户头上。这就使得土地被征占时，不须征得具体农户的同意就完成。村干部虽然并不是土地的所有者，但是他可以代表集体具体行使所有权。因此，在许多地方我们都可以看到，不经承包土地的农户同意，土地交易就已完成的案例。

七、资本主导农业产业化经营，小农处于弱势地位。农业产业化是推进农业现代化的重要途径，发展农业产业化的最终目的是增加农民收入，实现农业和农村现代化。企业作为农业产业化的主体，在带动农户进入市场的产业化组织形式中，应当促进企业、农户二者互利共赢。但现实中大多数企业与农户之间的利益分配机制不健全，利益纠纷时有发生，最终受损的往往是组织松散、谈判能力较低的农户，“资本强势、农民弱势”的格局目前没有根本改观。在龙头企业与农户的合同关系中，合同双方的地位也不对称。一方是实力强大、处于市场竞争强势的龙头企业；另一方是经济实力差、处于市场竞争弱势的农户，双方的市场知识、市场信息、市场意识不对等，龙头企业在产品收购、加工或销售上形成双重垄断。当公司违约或损害农民利益时，农民合法利益得不到应有的保护。

八、合作社规模小，无法承担统一经营职能。《农民专业合作社法》实施以来，山东省农民专业合作社蓬勃发展，农村合作经营组织取得了明显成效，但从总体上看，与农民的期望、与现代农业发展和农业经营体系创新的要求还有较大差距。山东省合作社普遍存在规模偏小、质量不高、带动力不强的问题，在市场竞争中优势不明显，吸引力、凝聚力不足。多数农民专业合作社处于合作的初级阶段，并没有充分发挥提高农民生产组织化、规模化程度的作用，多数农民仍然局限于单家独户种养模式，为市场提供初级农产品，抵御风险的能力差、农产品标准化程度低。合作社在经营管理能力、文化技术水平等方面难以适应市场经济的要求，内部管理制度不健全，无法承担统一经营职能。

山东省财政支持构建新型农业经营体系存在的问题

构建新型农业经营体系，是发展现代农业的必然要求，需要公共财政的大力支持。近年来，各级财政通过对种粮大户、农业产业化龙头企业、农村合作经济组织、农村社会化服务组织、现代农业示范区建设、农业科技和农民培训等的扶持，有力促进了现代农业发展，促进了农业的集约化、专业化、组织化和社会化经营。但也存在一些需要思考和改进的问题。

一、财政对构建新型农业经营体系存在认识不到位、重视程度不够的问题。长期以来，“三农”问题一直是困扰我国经济社会发展的关键问题。自党的十六大提出统筹城乡发展以来，政府出台的支农惠农政策越来越多，财政对“三农”的支持力度也越来越大。但是，财政对农业发展的支持更多地集中在硬件建设上，比如中低产田改造等方面，而在对农业发展的软件支持上，比如对农业经营方式的转变等方面，则显得范围小、力度弱。山东省的情况也是如此。近年来，财政资金对“三农”的扶持更多地向民生方面倾斜，如对新农合、新农保、义务教育、文化建设等方面支持力度不断加大，改变了过去那种“见物不见人”的投入方式。但对财政如何支持农业发展方式转变，特别是对支持构建新型农业经营体系缺少系统研究，对于支持的内容、力度、对象、重点、先后顺序等认识还比较模糊。比如，对家庭农场这种新型经营主体具体应该如何扶持，支持的方式和力度如何，还不明确。

二、财政对构建新型农业经营体系的投入存在总量不足、力度不够的问题。山东是一个农业大省，农业与农村发展一直走在全国前列，既出经验、也出效益。例如，农业产业化山东提出最早、发展最好，成为许多省份学习的榜样，这与财政对农业的支持是分不开的。但在农业经营方式创新，特别是龙头企业的培育、农民合作组织扶持和农村土地流转、规模经营探索方面，财政虽然给予了一定支持，但是总量不足、力度不够。一是与山东省农业产业化大省的地位相比投入太少，对构建新型农业经营体系的投入占不到“三农”投入的十分之一；二是与其他省份相比，山东省对农业产业化的支持力度还比不上一些中等发达或欠发达省份。

三、财政对构建新型农业经营体系的支持存在重点不明确、方式不到位问题。目前财政对产业化的扶持有两个误区：一是扶持资本而不是扶持小农。我国农业产业化的龙头企业95%以上都是外来的，它们代表着资本的力量，与农民并不是一个利益共同体。虽然在农业产业化发展初期，对龙头企业需要进行一定的扶持，但应当认识到，扶持资本不是公共财政的责任，而扶持小农才是公共财政的义务。二是扶持已发展起来的企业，而不是扶持新建企业。对于有相当规模的国家级、省级龙头企业，自身经营发展已经走上正规，已没有扶持的必要；反而是那些新建的扶一把就能发展起来的龙头企业，特别是农民合作社创办的龙头企业，最需要扶持。要使农业产业化得到健康发展，公共财政的扶持要真正把好钢用在刀刃上。在扶持资本和小农的问题上，一定要明确方向，重点向小农倾斜，特别是扶持由农民自己创办的专业合作社和合作社创办的龙头企业。

财政支持构建新型农业经营体系的思路与建议

一、增加财政投入规模，加大财政支持力度。随着我国农业农村经济的发展，传统的小农生产经营方式正日益走向解体，而新型的现代农业生产经营体系已现雏形。我国正处于从传统农业经营方式向现代农业经营方式转型过程中，发展现代农业，促进农业经营方式转型升级，是当前和今后一个时期“三农”工作的重要任务，也是公共财政扶持的重点。作为一个在全国具有引领作用的农业大省，财政应该加大对构建新型农业经营体系的扶持力度，增加扶持资金的总量，提升该项资金在整个“三农”投入中的比重。各级财政应将专项扶持资金纳入预算，并随着经营规模的扩张逐年增加扶持额度，保持财政扶持的连续性和稳定性。

二、明确财政扶持重点与方向，发挥资金最大效益。从过去十多年的实践经验看，财政对新型农业经营主体的扶持，主要是农业产业化龙头企业和农民合作社。扶持资金的大头在龙头企业上，对合作社的扶持资金较少，且扶持的对象大多是政府部门和企业领办的合作社，真正由农民自己举办的合作社，由于规模小、竞争力不强，往往很少得到扶持。下一步，对山东省新型农业经营主体的扶持，在面上扩大的同时，应该把重点放在农民举办的合作社上。目前，一些种粮大户正在向家庭农场转变，可以将对种粮大户的扶持与对家庭农场的扶持结合起来，增加扶持的范围和力度。要积极发挥财政政策和资金的导向作用，支持社区股份合作经济组织发展，使之成为发展农村集体经济的重要平台、创新农业经营体制的重要依托。把发展壮大村社集体经济放到更加重要的位置，以促进服务型的村社集体经济组织为发展方向，加快转变集体经济组织的职能和经营机制，不断创新为农户服务的方式，增强其为农户服务的能力。加大对基层农业公共服务体系建设的扶持力度，以农业技术推广体系、动植物疫病防控体系、农产品质量安全监管体系、农业信息服务体系为重点，强化服务手段、服务条件和服务能力建设，努力提高基层农业公共服务的质量和水平。

三、健全完善投入机制，创新财政扶持方式。健全和完善财政资金投入机制，减少简单地直接补贴，灵活运用贷款贴息、以奖代补、融资增信、承担项目等方式，扶持各类新型农业经营主体发展和经营方式创新，更好地发挥财政资金的引导、扶持、放大效应，撬动社会资金支持构建新型农业经营体系。把农民专业合作社作为发展现代农业、构建新型农业经营体系的主体，在继续增加专项资金投入的同时，让有条件的合作社直接参与或承担项目建设任务。支持开展专业合作社示范社创建活动，不断提升农民专业合作社生产经营能力和管理服务水平，促进农民专业合作社规范、健康、快速发展。鼓励农民专业合作社组建联合社，逐步解决农民专业合作社资金力量不足、集约化程度低、生产设施不配套、低水平无序竞争等问题，使联合社逐渐发展成为规范化、标准化、规模化运作的行业龙头组织。引导和鼓励合作社扩大合作经营范围，在开展传统农业生产服务的同时，兴办农产品加工运销企业，探索开展贷款担保、土地经营、信用合作、资金互助、农业保险等新的合作方式。采取贷款贴息、以奖代补方式，吸引农村金融机构、龙头企业等向合作社提供支持，形成多层次、多元化资金投入新机制。

四、加强涉农资金整合，发挥资金的“拳头”效应。当前涉农资金多头投入、分散使用的情况依然不同程度存在，影响了财政资金整体效益的发挥，也造成了资金浪费。今年，山东省在莱芜开展了涉农资金整合试点，效果显著。下一步应在总结试点经验的基础上，对涉农资金进行全面梳理、分类，根据支出性质和用途科学划分管理权限，以便在专项设置、资金安排上综合协调、统筹管理，最大限度地发挥资金使用效益。支持构建新型农业经营体系的各项财政资金，可由一个机构统筹管理和使用，以更好地推进山东省农业经营体制的完善和经营体系的创新。

五、运用财政税收等经济杠杆，推进农业经营体制创新。运用财政税收等经济杠杆，通过政府补贴和政策引导，促进各类农业经营主体在经营体制上创新。主要包括：对农民专业合作社兴办龙头企业的支持政策。研究制定鼓励农民专业合作社做大做强的优惠政策，使其成为农业生产的新型农业经营主体和产业化合作经营服务的中坚力量，推进内生型农业产业化发展。重点支持农民专业合作社增强技术服务能力、农产品加工能力、农产品品牌营销能力和资金互助合作的能力，形成生产合作、供销合作和信用合作“三位一体”的合作机制。要给予农民专业合作社比一般农业龙头企业更加优惠的政策，允许和鼓励农民专业合作社兴办农产品加工企业、农产品连锁经营和资金互助社，对合作社新办的农业龙头企业给予税收优惠。促进服务型村级基层组织发育政策。以社区股份合作社为发展方向，加快转变集体经济组织的职能和经营机制，不断创新为农服务的机制，增强为农户服务的能力。给予村社集体经济相当于国有企业的经营范围和优惠政策，给予集体所有的土地资源与国有土地同等的权益，让村社集体开发利用好集体所有的土地、山林、水面等资源，加快转换集体的经营机制，建立多种所有制共同发展的机制，创造集体经营与家庭经营、民营经济互促共进的新优势。实行农业示范区补贴等优惠政策。鼓励农业龙头企业或非农资本、非农企业投资该领域，将已经建成的农业示范区转让给上述企业经营，自负盈亏，将农业示范区由投资变为补贴，扶持进入示范区租用农业设施的农民，并通过农产品营销补贴的方式扶持示范区经营者，支持其开拓市场，实现农产品销售增值。

六、完善资金管理体制，提高资金使用效率。一要加强资金管理制度建设。修订完善现有制度办法，加快构建科学合理、覆盖全面的财政支农资金管理体系，真正做到用制度管人、管事、管钱。二要加强支农资金绩效管理。逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的资金绩效管理机制，形成“用钱必问效、无效必究责”的资金管理模式。三要加强涉农资金发放监管。充分发挥财政监督、投资评审等作用，积极借助审计、纪检、中介机构、新闻媒体等力量，切实加强对各项强农惠农政策落实情况的监督，确保每一笔支出都能落到实处。

七、加强与税收、金融等政策的配合，形成支持合力。坚持政府主导与市场化运作相结合，充分发挥财政税收政策的引导作用，吸引信贷和社会资金支持农业经营体制创新和发展。一是在税收政策上对新型农业经营给予主体支持。对家庭农场、农民合作组织、农业产业化龙头企业、部分农村社会化服务组织实行一定的税收优惠。二是充分发挥财政支农资金的杠杆作用。积极探索投资控股、参股、担保、贴息、发行集合债券等形式，引导信贷和社会资金投入农业农村，支持构建新型农业经营体系。三是放活产权运作机制。盘活现有农业基础设施产权、农村集体资源资产，吸引更多的社会资金加大对农业的投入。四是坚持当前与长远结合，有效利用中长期财政政策、收费政策、资产增值预期等，积极开展财政融资，将未来的政策预期尽快兑现成农民的现实利益。五是建立财政激励机制，鼓励各地积极采取组建农业投融资平台、开展农业政策性保险和农业贷款担保等方式，不断拓宽支农资金筹集渠道，为构建新型农业经营体系探索经验。