襄阳是湖北省农业大市、水利大市，是长江流域第一个粮食产量过百亿斤的地市。同时，襄阳地处鄂西北，又是湖北省的旱包子地区，旱涝共存的实际条件造成该市社会发展与水资源的矛盾非常尖锐。星罗棋布的各类农村水利设施功不可没，尤其是分布在田间村头的“五小”水利工程，更是农业增产、农民增收、农村发展的重要保障。近年来，该市深化小型水利工程管理体制改革率先行动，大胆探索，试点先行，在创新小农水工程管护体制机制方面进行了有益的尝试，成效明显。本文结合襄阳市的实际情况，剖析改革的背景，介绍襄阳市的主要做法、取得的成效，以及对建立小型农田水利工程管护长效机制方面的启示与经验。

一、襄阳市小型农田水利工程管护改革的背景

（一）小农水工程管护不到位，效益不能正常发挥，改革迫在眉睫。

襄阳是农业大市，更是水利大市，小型农田水利设施在农村分布很广，与农业生产联系很紧，是最为重要的农业基础设施。据统计，全市小型农田水利设施共有堰塘8.63万口，固定泵站3400座，小型渠道4.7万km，机井6838眼，这些小型水利工程原设计控制灌溉面积303.48万亩，在农业发展、抗御自然灾害中发挥了积极的作用。然而，实际调查统计，全市小农水工程老化、效益衰减问题十分严重，目前实际有效灌溉面积仅有152.26万亩，衰减率高达50％；其中小型水库设计灌溉面积84.53万亩，目前仅有50万亩，衰减率为41％；中小型泵站设计灌溉面积85万亩，目前仅为45万亩，衰减率为48％；遍布乡村的“当家堰”设计灌溉面积75万亩，目前仅为42.26万亩，衰减率达44％；机井设计灌溉面积58.95万亩，目前仅有15万亩，衰减率高达75％。造成小型农田水利设施毁坏、效益衰减的一个很重要原因就是这些小型水利设施管护主体缺失，管护责任不明确，普遍存在“国家管不了，集体管不好，农民管不到”现象，因此重视并做好小型农田水利工程管护体制改革工作十分必要而紧迫。

小农水关系大民生。在2011年的“万名干部走万村访万民”活动中，该市对全市3.77万农民进行了问卷调查，汇总发现有3.4万人呼吁解决小农水管护不到位问题，比重超过了90%，主要侧重于堰塘、泵站、机井、田间渠系等。而且，从近几年农村不稳定因素上看，农时季节因管护责任不明确争水、抢水而发生的打架、吵架等问题也经常发生。小农水工程管护问题已成为农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不仅事关增产增效增收，更关乎农村和谐社会大局。

（二）国家和湖北省委、省政府高度重视，吹响小农水工程管护改革的号角。

深化小型水利工程管理体制改革是2011年中央1号文件和中央水利工作会议确定的重要改革任务。2013年4月，为贯彻落实2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神，切实推进小型水利工程管理体制改革，水利部、财政部印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号），并召开专门会议，对深化小型水利工程管理体制改革试点工作作出安排。

2012年12月6日，省委、省委政府以鄂发〔2012〕21号文件下发了《关于加快推进农村小型水利设施管护机制改革》，力争用5年左右时间，全面推进并完成全省农村小型水利设施管护机制改革，实现农村小型水利设施管护“四个一”，即每一个工程一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一套管护机制，从根本上解决长期存在的管护体制不顺、产权归属不明、建管用脱节、责权利分离等问题，确保小农水设施良性、高效运行。省水利厅每年斥资3.5亿的奖补资金，通过“以奖代补”方式，统筹用于农村小型水利设施维修养护和项目建设补助。

挑战与机遇并存，襄阳市委、市政府以国家、省委、省政府重视小农水管护改革为契机，出台了《襄阳市小型农田水利工程管护体制改革实施意见》，2013年在全省率先启动了小型农田水利工程管护体制改革。

二、襄阳市小型农田水利工程管护改革工作的主要做法

冰冻三尺非一日之寒，小农水设施管护缺失亦是历史积弊，且小农水设施分布面广、牵涉范围大，基层利益错综复杂，为切实保证改革成效，该市选定了15个基础较好、具有一定代表性的乡镇作为改革试点，按照试点先行、以点带面、先易后难、因地制宜的改革思路，坚持从改革思路、方法、步骤、措施等各方面进行整体规划和设计，明确了改革目标、改革任务、改革范围、改革重点、时间节点。

一是明确改革的目标。襄阳改革的总体目标是：力争用3年左右时间全面推进农村小型水利设施管护机制改革。改革采取先试点、再全面铺开的办法。

二是明确改革的任务。通过改革进一步明晰工程产权，落实工程管护主体、管护责任和管护经费，探索工程管理模式，确保农村小型水利设施真正“管得好、长受益”。

三是明确改革的范围。全市的堰塘，小型灌溉泵站，流量小于1m3/s的末级渠系，节水灌溉工程，蓄水容积小于500m3的雨水集蓄利用工程，小坝塘、小水池、小水窖等蓄水工程，农村小型集中供水工程（日供水小于20m3）及联户分散供水工程。不论工程投资渠道，全部纳入管护改革范围。

四是明确改革的重点。改革的重点是探索农村小型水利设施建后管理模式，针对不同类型工程和不同地区的实际，将小型农田水利设施管护主体考虑向受益区群众代表或群众用水者合作组织、用水协会、乡镇水管站、种田大户和农村能人转移。

五是明确改革的时间节点。试点改革分为7个步骤进行：第一步：确定改革试点，成立改革领导小组和工作专班；第二步：改革工作专班和工作队进村入户，听取群众意见，研究试点的每一处小农水设施的运行管理现状及可能的管理模式、产权与经营权可能的落实方式；第三步：拟定实施方案，确定管护权或产权转移的意向性对象、转移方式，明确各方的权利和义务，并报批；第四步：公示改革方案，征求群众意见；第五步：公开进行管护权或产权转移；第六步：签订合同，明确政府、群众、产权和管护权所有者的权利与义务；第七步：办理管护权证。试点改革的7个阶段均明确了时间节点。

三、襄阳市小型农田水利工程管护改革试点工作取得的成效

为确保试点正常推开，该市在试点选取上优先考虑群众基础好、群众对小农水工程依存度较高的乡镇。一年多来，通过全市上下共同努力，确定的襄州区程河镇、南漳县九集镇、老河口市李楼镇等15个改革试点按照整体要求，因地制宜，先行先试，圆满完成了任务，积累了大量有益经验，改革已初见成效，目前正向纵深推进。由水利部政策法规司、农水司、发展研究中心会同国务院法制办公室农林司组成的调研组充分肯定了襄阳市在小农水工程管护改革方面进行的一系列大胆的尝试。襄州程河镇运用市场机制，探索出的农民用水合作社的管护模式，得到省财政厅、省水利厅的高度赞扬和一致肯定。老河口市被水利部、财政部列为全国深化小型水利工程管理体制改革示范县，是全省仅有的两个示范县之一。同时，南漳县被水利厅、财政厅列为全省深化小型水利工程管理体制改革示范县。

通过改革，全市15个试点区充分发挥农民群众在农村小型水利设施建设管护中的主体地位和作用，牢牢把握政策叠加的大好机遇，最大限度地发挥各项支持政策的叠加效应，用好、用足、用活政策，探索工程管理模式，切实解决小农水工程“谁来管、管什么、怎么管”的问题，通过明晰工程产权，落实工程管护主体、管护责任和管护经费，确保小农水管护体制改革取得实效，实现小农水工程“建得起、管得好、长受益”的目标。

一是拓展了水利投资渠道。通过改革，调动了民间资本兴修水利。民间资本投入水利建设集中在灌溉、养殖效益较好的小型农田水利设施。襄州区程河镇吸纳社会资本投资兴建小型农田水利60余处，投资总额达870多万元。

二是减轻了政府负担。通过深化小型农田水利设施产权制度改革，襄州区今年吸纳社会个体、联户、集体投入小型农田水利设施建设资金514万元。区政府每年通过“以奖代补”方式兑现奖励资金30万元，以最少的投入最大限度地调动起社会各方面力量投入水利工程建设，起到了凝聚性和导向性作用。如龙王镇刘李村村民王大波，利用外出打工挣的10多万元资金，又贷款20多万元，兴建泵站解决了当地农民用水难的问题，确保了农业增产，农民增收；古驿镇二房水库承包人廉应学拿出20多万元对小（二）型水库进行了除险加固，确保了大坝安全度汛。由于广泛的吸纳了社会资金，极大的减轻了财政负担，从而更好地聚集财力投入重点水利工程修建。

三是强化了水利工程的管理。通过开展小型农田水利设施管护制度改革，进一步明晰了水利工程的产权，落实了管理的主体。当家塘坝、灌溉泵站、机电井、小型水库等小型农田水利设施的日常管理及维护工作逐渐得到落实，工程的防洪灌溉效益逐步恢复，水资源的利用效率大大提高。

四是提高了服务质量。通过小农水管护体制改革，增强了责任人管理责任心，提高了服务质量，明确了水是商品的理念。群众用水满意，自觉交纳水费，减少了用水纠纷，实现了水利经济的良性循环和可持续发展。

四、襄阳市小型农田水利工程管护改革工作的主要经验与启示

襄阳坚持以改革促动力、增活力，结合基层水利服务机构建设与水价改革，积极推进改革，真正使小农水工程建得成、管得好、用得起、长受益，促进运行管护机制规范化、科学化和常态化。

（一）确保改革有力推进，领导重视是关键。

襄阳市政府市长别必雄高度重视全市农村小型水利设施管护机制改革，多次主持召开市政府常务会议，专题研究改革的各项具体工作，要求全市各级政府和水利部门以对党对人民高度负责的态度，破解难题，想尽办法，大胆探索，进一步加快小农水工程管护体制改革，确保所有小农水工程有人管、管理责任明确，能长久地发挥效益，为稳固襄阳百亿斤粮食大市地位、推进现代农业跨越发展提供了强有力的支撑。分管市领导多次现场调研，鼓励认真研究，敢于先行先试，摸索出一条农村小农水设施管护改革的新路子。

襄阳市委、市政府为切实加强对全市改革工作的指导、协调和督办，成立了襄阳市小型农田水利工程管护体制改革领导小组，组建了改革工作专班，并将该项工作列入年度全市重点工作实行路线图管理。

（二）确保改革顺利推进，部门配合很重要。

农村小型水利设施管护机制改革是一项政策性强、牵涉面广的系统工程，涉及到国有资产处置、农民负担、运行管护经费等一系列问题，水利部门不能唱“独角戏”，该市通过召开领导小组成员单位工作会商会，取得各成员单位的支持与配合，通过借力唱好改革好戏。

为加大工作力度，确保按时完成改革任务，襄阳市委督察室、市政府政务督办室先后派出3批检查督导组，分赴各地检查，对工作不力的、等待观望的甚至不作为的县（市、区）实行现场督办。

为搞好部门之间的协调配合，该市采取邮递改革《工作简报》的方式，加强改革信息互通共享。前后共发了11期农村小型水利设施管护机制改革《工作简报》，每期简报不但专报省水利厅，还专送改革领导小组成员单位领导，同时也邮发至各县（市、区）党委、政府办。

（三）确保改革稳妥推进，联系群众是基础。

农村小型水利设施管护机制改革就是给广大农民群众办好事、办实事的，各项工作不能脱离了农民群众。广州省社会科学院农村发展所所长聂秀丽说：“农民最懂得自己该干什么、怎么干。政府要为农民提供高效的公共服务。”

首先，向农民群众做好宣传。工作专班进村入户，向农民群众宣传改革的意义、方式、方法和具体措施，做到家喻户晓，取得农民群众的理解和支持。

然后，问计于民。小农水工程设施怎么管，群众自有很多办法，该市要求各级干部广泛征求农民群众的意见和建议，杜绝几个人在家里闭门造车，主观臆断，要真正做到倾听群众的意见，了解群众的想法，把好事办好，实事办实。问计于民采取灵活多样的方式方法，可以召开群众代表大会，可以采取发放调查表的方式，可以集中性地分别座谈。

最后，改革方案事前公示，接受群众监督。公示地点要选在受益区所在村民小组醒目的位置，公示时间不低于7天，并要公示市、县、镇监督电话。公示内容应规范、完整，公示的内容主要包括：1、小型农田水利工程的基本情况：工程所在位置，涉及村组、人口，灌溉面积，设备设施数量、品质情况等。2、拟采取何种方式确定工程产权或经营管理权。3、本次改革的工程的拟定使用或经营管理期限。4、管护责任人的权利和义务。5、征求受益户群众意见情况。6、参加竞拍的人员情况。7、确定工程产权或经营管理权的时间、地点及回收资金金额等。

向农民群众宣传、征求意见、改革方案公示，是把好事办好、实事办实重要的举措，这样可以防止改革之后留下诸多“后遗症”，如果工作没有做到位就可能引起农民群众的上访。

（四）确保改革有序推进，绩效考核是推手。

农村小型水利设施管护机制改革主要任务在基层，工作着力点在县（市、区）。为扎实抓好各项改革具体工作，进一步明确责任，改进作风，提能增效，该市对各县（市、区）改革工作实行“两个管理”：

一是实行工作路线图管理。实行工作路线图管理模式，把责任落实到部门，分解到责任人，细化责任内容，包括责任范围内的工作标准、流程与方法、责任人失职应承担的后果以及追究责任人的办法等。各县（市、区）都明确了改革工作专班和责任领导，明确每个时间节点的工作任务，明确考评细则，把工作路线图管理贯穿到改革试点的全过程。

二是实行绩效考核管理。襄阳市政府把各县（市、区）农村小型水利设施管护机制改革工作进展情况纳入年度综合考核指标体系，年度总体考评，并对先进的乡镇予以奖励。在今年召开的全市农村工作工作会议上，襄阳市委、市政府授予南漳县九集镇、襄州区程河镇、老河口市李楼镇等5个乡镇“全市小农水工程管护体制改革推进先进单位”荣誉称号。

（五）确保改革推进成功，“以奖代补”是保障。

改革到位后，稳定的财政投入政策是农村小型水利设施持续发挥效益的重要保障。该市从土地出让受益中安排800万元的小农水“以奖代补”专项资金，重点投向农村小型水利设施管护机制改革到位的农村小型水利设施。奖补资金主要用于农民购置兴修水利必需的柴油、钢筋、水泥、砂子等材料物资，以及小农水工程管护改革到位的工程运行经费补助。

春节之前，襄阳市、县两级水利部门组建工作专班，对首批干得早、干得快的小农水建设项目进行了实地核查，对安排早、动作快、干得好的南漳县九集镇旧县铺村、枣阳市七方镇梁家村、襄州区黄龙镇高明村等7个村先行兑现市级小农水“以奖代补”，奖补金额总计72.04万元。这些奖补资金不直接投向已获得国家投资的项目区，而是投向那些“卡脖子”渠段、农民群众解决的突出问题，只搞雪中送炭，不搞锦上添花，真正起到“四两拨千斤”的作用。