一、湖北省改革工作基本情况
我省是全国重要的水利大省，经过建国以来60多年的建设，已初步形成了防洪、排涝、灌溉三大工程体系。根据目前开展的调查摸底工作初步统计，全省各类小型水利工程200多万处，已明晰工程产权的小型农田水利工程80余万处，颁发产权证书近60万个。按照产权所有分类，国家所有占7%，农村集体所有占43%，农民用水合作组织所有占16%，受益户共有占21%，个人及社会投资所有占13%。
我省按照水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》，研究制定了《湖北省深化小型水利工程管理体制改革实施细则》，成立了以厅长为组长的工作领导小组，联合省财政厅印发了《湖北省农村小型水利设施维修养护和项目建设补助资金使用管理办法（试行）》，从省级财政中每年筹集3.5亿元，专项用于推进全省小型水利工程建设管护及体制改革工作。除水利部选取的2个改革试点县（市、区）外，省级选取6个省级改革试点县（市、区），其他各县（市、区）也选取改革试点乡镇55个，采取分级试点方式进行了探索和实践，取得改革工作初步成效。
二、湖北省改革工作主要做法
分两部分作汇报。一是保障措施，二是具体操作。
（一）多措并举，加强保障，全面推进。
1、领导重视促落实。小型水利工程管理体制改革是一项政策性强、涉及面广、战线较长的系统工程。强有力的组织领导，是改革成功的重要保障。2013年7月，省水利厅成立了以王忠法厅长为组长的深化小型水利工程管理体制改革领导小组，领导小组办公室设在厅财务处，并落实了工作人员，明确了工作责任。省内多数市、州、县都相继成立了由政府主要领导为组长，发改、财政、国土、水利等部门相关负责人为成员的领导小组。各级领导小组成员既能当指挥员又能当战斗员，积极开展调研和摸底，结合实际制定切实可行、针对性强、可操作的改革实施方案和试点工作路线图，严格按照时间节点向前推进，并坚持一个阶段一个重点，一个工作一个专班的工作机制。同时，还确定了工作联系人，信息报送工作逐步走上正轨 。
2、广泛宣传造氛围。小型水利工程管理体制改革情况复杂、任务艰巨。省水利厅制定了改革工作信息报送制度，在湖北省水利厅门户网站上开设了“小型水利工程管理体制改革”专栏，建立了“QQ工作群”，利用网络平台进行了经验交流和宣传推广。宜昌市、襄阳市、咸宁市、荆州市、孝感市等地水利部门及时制定了宣传方案，统筹整合了宣传力量，通过深入基层、深入群众，利用召开会议、粘贴标语、发放宣传资料以及电视台、报刊、杂志等各类媒体广泛宣传小型水利工程管理体制改革工作的重要意义，进一步统一了广大干部群众的思想认识，调动了社会各界参与改革的积极性。蔡甸区、夷陵区、远安县等地对已改革到位的工程及时开展了公示，接受社会监督，为改革营造了舆论共同关注、群众共同参与、社会共同监督的良好氛围。
3、增加投入作保障。为加快推动我省小型水利工程管理体制改革，湖北省委2012年“鄂发21号文”已明确每年筹措4亿元用于完善农村小型水利设施管护机制改革。2013年，我厅商省财政厅，筹集3.5亿元用于各地农村小型水利设施维修养护、项目建设补助和开展改革试点工作，在中央统筹土地出让收益中计提的农田水利建设资金2.83亿元中，安排20%用于各地小型水利工程维修养护，较好的弥补了各地财政投入不足的情况。武汉市、襄阳市、宜昌市、孝感市、荆州市、黄冈市、天门市等地也出台了相应的政策，安排了财政专项资金，对小型水利工程建设管护好的主体实行“以奖代补”。目前各县（市、区）已落实财政资金1500多万元专项用于各地改革工作经费。通过这些措施一定程度上保障了各项改革工作的推进。
4、分级试点寻突破。按照我省小型水利工程管理体制改革工作部署，2013年选取了老河口市、夷陵区、蔡甸区、南漳县、宜都市、远安县、松滋市、随县等8个县（市、区），作为深化小型水利工程管理体制改革试点县进行探索和实践，并从省级财政专项中对部级试点和省级试点县安排补助经费1600万元（每个试点县200万元），同时其他县（市、区）也选取了55个乡镇开展试点工作。这些试点县和乡镇在前期的改革实践中，积极探索、大胆创新，形成了不少小型水利工程产权制度改革的好做法、好经验，南漳县的改革“十步工作法”切实将各项措施落到实处；如宜都市的以“受益户共有制”为核心的产权制度改革新模式深受群众欢迎；夷陵区以“分级动员、分级定责、分级办点”的思路，找准切入点，放大辐射带动效益，把改革工作推向深入。襄阳、随州、孝感等鄂北岗地采取承包、租赁、拍卖、股份合作等产权制度改革形式，既盘活了存量资产，实现了滚动发展，又落实了管理主体，实现了受益者和管理者的双赢；荆州、仙桃、潜江等江汉平原湖区林水渔相结合，实行以林养渠、以渔养堰，推动产权制度改革。这些改革经验和典型，起到了很好的示范引导、典型带动作用。
5、建章立制促规范。一是出台了实施方案和工程管护办法。不仅省级研究制定了实施细则，全省多数市、县按照《指导意见》因地制宜地提出了具体的实施方案。十堰市、襄阳市、鄂州市、荆州市、黄冈市、咸宁市等地出台了小型水利工程具体的管护及考核等办法，落实了相关责任，建立了较完善的运行机制。二是制定了补助资金使用管理办法。我厅联合省财政厅印发了《湖北省农村小型水利设施维修养护和项目建设补助资金使用管理办法（试行）》（鄂财农发〔2013〕171号），明确了省、市、县筹集资金的来源、补助范围及用于工程管护和维修的比例，对12类小型水利工程制定了管护资金补助标准。同时，将开展小型水利工程管理体制改革的效果作为省级财政分配资金的重要因素，占权重的30%。三是构建了改革工作信息报送机制。印发了小型水利工程管理体制改革工作信息报送制度，明确了各市、县改革工作联系人，制定了湖北省小型水利工程管理体制改革情况表。我厅将各地信息报送情况进行考评，将考评结果纳入次年资金分配因素范畴。四是研究起草了《湖北省农村小型水利设施管护资金报账管理办法》，目前正在讨论修改之中。该《办法》将明确管护资金按照“养护为主、维修为辅”的原则统筹使用，用于日常养护的支出不得低于70%。经验收后，由县级财政部门（或委托乡镇财政）、水行政主管部门审核报账资料，采取“以奖代补”“先建后补”的方式直接补助给项目管护主体。
6、创新举措促发展。为进一步激发各地推进小型水利工程管理体制改革动力，引导各地从解决基层群众最迫切的小型水利工程维护养护和项目建设入手，通过发挥基层组织的引导作用和群众的主体作用，因地制宜开展小型水利工程维修养护和项目建设。我省将省级统筹的农村小型水利设施维修养护和项目建设资金的实施方案审批权，下放到了市（州）级，省级合规性审核后下达计划并拨付资金。通过这种审批方式改革，既发挥了市（州）一级的作用，也充分尊重了各地自主决策的权利，提高了各地申报质量，为深化小型水利工程管理体制改革创造了良好环境。
（二）制定流程，把握关键，有序推进。
1、改革工作流程
根据水利部、财政部的指导意见，结合我省实际情况，经过不断探索总结，我省开展小型水利工程管理体制改革基本形成了登记造册、分类定性、明确权属、核发证书、整理归档、建立机制“六步走”的改革流程和做法（流程图附后）。
（1）登记造册。就是在全面调查摸底的基础上，按照工程类型，分别以村组、乡镇和县（市、区）为单位，逐一登记造册，建立台账。先由乡（镇）水利站组织对辖区内各村组的小型水利工程进行实地踏勘、调查摸底，对工程位置、四周边界、具体特征、受益户、受益田块及面积，逐一登记造册，做到乡镇有工程档案、县（市、区）有工程图册、省市能实时查询。跨行政区划的工程根据权属人要求和相关行政区划单位协商意见，按照便于管理的原则进行登记。
在登记造册中，要重点把握工程资产评估和产权（所有权）界定两个环节。资产评估由县（市、区）改革办组织水利、财政等部门和相关中介机构成立专班，会同工程所在行政区划单位，对工程的资产构成进行详细了解，结合现行物价等因素，做出公平、合理的评估，确定工程的资产额度和投资构成。对在运行过程中维修、改造等新产生的投入，要及时计入工程资产；权属发生变化时，在变更之前也要重新进行资产评估。资产评估完成后，应本着尊重历史，坚持有利于工程管理和效益发挥，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，依法确定小型水利工程的产权人或产权托管人，并在一定范围内进行公示。具体怎么操作，下节将详细报告。
确定产权人或产权委托人的一般原则是，个人投资修建的小型水利工程，其产权归个人所有，出资人即为产权人；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的小型水利工程，其产权归受益户共同所有，由受益户协商推选产权人代表；以国家投资为主、受益户参与兴建的不跨村组的小型水利工程，其产权归村组集体所有；以国家投资为主、跨行政区划或流域的小型水利工程，其产权归国家或集体所有，产权人由跨界的共同上一级人民政府确定。
（2）分类定性。小型水利工程的公益属性都很强，在实际操作中，我们参照大中型水利工程定性分类办法，将其分为纯公益性、准公益性和经营性三大类。一般，完全属于农业生产生活等公益性用途、没有明显经营效益、也未参与经营的，定性为纯公益型；主要属于农业生产生活等公益性用途，但又兼顾养殖、发电等经营作用的定性为准公益型；通过租赁、拍卖、流转等市场方式，安全归属私人业主经营的，定性为经营型。
（3）明确权属。这里所指的权属，主要是指工程的管理（管护）权和经营使用权。对纯公益性工程，应将安全责任放在首要位置，明确其管理权。对准公益性工程，应将管理责任放在首要位置，明确其使用权。对经营性工程，则可以在确保其公益性的用途和服务范围不变的前提下，依法自行确定经营管护方式。
确定经营管护方式时必须依法保障产权人、经营权人的合法权益，任何组织或个人不得随意侵害。因国家和地方公共建设确需占用的，应严格按照《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》进行补偿。因公共利益需要而造成损失的，依照有关规定予以补偿。因不可抗力因素造成毁损的，可由财政给予适当补偿。
产权（所有权）人在流转经营使用权时，必须依法与经营者签订书面协议，协议应明确相应的管护、安全等责任。承包经营行为必须符合法律法规和政策规定，违反法律、法规、政策的，除依法追究相应责任外，其承包经营权要予以收回，由产权人自行经营或再依法流转。
（4）核发证书。各种权属确定完毕完成后，要及时登记发放小型水利工程经营管理许可证等相关证照。权属证书由县级人民政府统一监制，县级水行政主管部门统一核发，权属证书的内容主要包括权属证书类别（所有权证、使用权证、管理权证、经营权证）、产权人、水利设施的名称、地点、主要参数、受益范围和产权人的权利、义务、管护责任以及其他相关事宜。
（5）整理归档。上述工作完成后，由县级水行政主管部门对各乡镇改革工作进行检查，确定相关工作符合要求后，督促各乡镇对改革所有资料按统一要求进行整理归档。
（6）建立机制。
一是规划统筹机制。保障县级农田水利综合规划的权威性、严肃性和连续性，以规划为蓝本，协调好生产、生活、生态用水需求，统筹好流域与区域、局部与整体、重点与一般、长远与当前、需要与可能、建设与管理的关系，设计好投入机制、管理体制、运行方式等制度框架，确保科学有效的开展小型水利工程建设与管护。
二是组织协调机制。按照“统筹在县、主体在乡、落实到村”的原则，建立组织协调机制。县级党委、政府要成立专门机构，具体负责改革的推动、协调、督办等工作；乡镇成立相应专班，组织落实改革的具体方案、措施；村组集体或农民合作组织是改革的具体参与者，要加强学习培训，提高参与管护改革的能力。
三是多元投入机制。明确划分各层级事权、财权，坚持“政府引导、群众主体、社会参与”，以“保公益、重权属、强基础、可持续”为目标，逐步构建“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会参与建管”的多元化投入格局。
四是考评奖补机制。按照分级负责的原则，加大对小型水利工程管护情况的监督考评。由主管部门制定具体的考核考核标准和办法，定期或不定期进行考核，并将其纳入年度目标责任考核范围。考核结果要与奖补资金挂钩，通过“以奖代补、先建后补”等形式，实行多干多补、少干少补、不干不补，对未实行改革或改革不到位、管护效果不佳的工程，取消补助或扣减资金，以形成争先创优、奖优罚劣的激励机制。
五是长效管护机制。在灵活应用前述五种模式的基础上，积极探索以乡镇或村组为单元，将农村的公路、保洁、农田水利等公益性服务与市场接轨，实行政府采购、花钱买服务的“以钱养事”模式，着力构建“乡镇统筹、村为主体、资产托管、民办公助、社会管理”的长效管护机制，增强小型水利工程活力，提高公共服务质量。
两个县市的改革工作案例：
南漳县改革工作“十步工作法”： 第一步、确定改革试点；第二步、成立工作专班；第三步、宣传发动。专班进村入户开展宣传发动和座谈；第四步、调查摸底。对纳为本次试点对象的水利设施进行调查摸底，张榜公布；第五步、制定实施方案。结合各试点实际编制改革方案并公示，征求群众意见；第六步、起草合同。对不同类别的水利设施起草或完善合同文本，制定各项相关的水利设施维护管理制度；第七步、明析产权。依据实施方案具体要求，对纳为本次试点对象的水利设施，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，在不改变水利设施所占土地权属前提下，明晰产权；第八步、确定管护权人。采取个人报名、用水合作者组织审核、受益农户审定的办法，最终确定管护权人；第九步、颁发管护权证。公开颁发由县人民政府监制的管护权证；第十步、签定合同、实施考核。明确产权和管护权所有者各自的权利和义务，签定合同，实施考核。
宜都市产权受益户共有制模式：为从根本上解决水利工程产权这一制约农业增效、农民增收的“瓶颈”问题，从2004年开始，宜都市开始调研探索，借鉴土地、山林经营管理体制改革的做法和经验，先行在姚家店乡黄莲头村开展“产权受益户共有”改革试点，受到农民普遍支持。随即全面铺开。“产权受益户共有制”改革是把小型水利工程(如堰塘、灌溉渠、引水河垱，小型泵站等)的使用权与受益农户挂钩，对所有权属集体经济组织、农户使用的小型水利工程，一定期限使用权划归受益农户，受益群体以每个成员的受益面积(人数或受益程度)为基础确定其共有份额，工程经营管理由受益群体自主决定，并用合同明确权利义务。宜都市政府出台了《农村小型水利设施权属登记发证管理办法》，对已改革的水利设施核发权属证书，让农民拥有合法有效凭据，吃“定心丸”。政府还出台 “以奖代补”政策，安排专项资金，对实施改革的小型水利工程予以补助。目前，全市123个村全部实行了“受益户共有制”改革。全市有10万农户领到《产权证书》。共改革小型水利设施10687处，其中，堰塘8500口、河垱(坝)658处、泵站94处，渠道1435条(488.6公里)。
2、改革的主要形式及其内容
主要有：承包、租赁、股份合作、用水合作组织管理、委托管理、拍卖、转让七种形式。
承包是指：通过签订承包管理合同，由工程所有者将工程委托给承包者进行经营管理。
租赁是指：通过招标的办法与承租人签订工程租赁管理合同，由承租人在合同期限内自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值，承租期内允许继承，但不得擅自转让，如转让须经所有者同意，并重新签订租赁合同。
股份制合作：通过资产评估，将工程资产划分为若干股，出售部分或全部股份，由2个或2个以上股东按照章程或协议参与经营管理。股东可用资金、土地、劳务、技术设备等作为股份参股，共同拥有工程所有权和经营权，实行按股份分配，并留出一定比例的公共积累，用于工程维修养护。
拍卖：工程所有者将工程全部或部分产权、使用权或经营管理权公开竞价出售，由多个参与者公平竞争，按国家拍卖有关规定程序，最终拍卖给出价最高的购买者，由购买者自主经营管理。
用水合作组织管理：是指对村内联户、村集体兴建或跨村的工程，可按照效益范围组建用水合作组织行使经营权、管理权，按照章程民主协商开展投工投劳管护工程，供水调度及水费计收等管理工作。
委托管理：根据产权隶属关系，由产权所有者将工程委托给村民小组，用水合作组织、企业、其他社会组织和个人进行管理。
转让：在不改变小型水利工程基本属性的前提下，可以将所有权、使用权、管理权、经营权进行合法转让，签订协议，并承担相应的权利、责任和义务。对重要的防洪、供水等涉及当地人民群众生命财产安全、群众切身利益和对经济社会发展有着重大影响的水利工程，其所有权不允许转让。
3、资产评估、产权界定工作流程
首先由县级政府成立小型水利工程管理体制改革工作资产评估、产权界定等领导组。领导组由县水利、财政、发改、国资等部门人员和相关中介机构组成。负责各镇区水利工程资产评估、产权界定指导等工作。
其次由各镇区政府成立小型水利工程管理体制改革工作资产评估、产权界定等工作组。工作组由镇区政府、水管站、财政所、村委会等人员组成。负责各项改革工程的资产评估、产权界定工作。
再次由各村民委员会或村组召开村民大会，广泛征求群众意见，合理确定资产，形成村组资产评估、产权界定报告上报镇区审批。召开村民会议，应当有本村、组十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户主代表参加。
最后由镇区审核通过，并形成工程改革资产评估、产权界定报告，上报县小型水利工程管理体制改革工作领导小组办公室备案。
4、改革中应注意事项
小型水利工程管理体制改革是一项涉及面广、政策性强、复杂而艰巨的工作，必须精心组织，周密安排，积极稳妥地推进。结合我省改革工作的实际操作，应注意以下几个问题：
一是要充分发扬民主，做到公开、公平、公正。改革中要始终把群众的利益放在首位，充分尊重群众意愿，不能强迫命令，不下硬指标。在改革操作过程中必须坚持按政策办事，各级领导干部要以身作则，带头执行政策和纪律。
二是工作要深入细致，保证质量。要正确处理好质量与进度的关系，在深入调查研究，广泛听取基层和农民意见的基础上，因地制宜，制定切实可行的改革方案，明确改革程序，统一技术标准，实行严格的责任追究制度，坚决防止应付了事、走过场的倾向，确保改革工作经得起历史检验。
三是高度重视维护社会稳定工作。小型水利工程管理体制改革涉及广大人民群众切身利益，因此各级党委、政府要高度重视改革中的社会稳定工作，积极稳妥处理事关群众利益问题。
四是重视群众来信来访工作。对群众来信来访反映突出的问题，要派出得力干部及时进行调查处理，决不可置之不理或久拖不决。各级领导要深入到第一线主动发现问题，及时采取措施，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。
三、改革工作体会
（一）确定方案是根本。思路决定出路，要做好小型水利工程管理体制改革，只有确定出一个好的改革方案，改革工作才能取得好的效果。为此制定的方案就必须始终围绕最广大人民群众的根本利益，围绕水利工程产权得到明晰，经营方式得到搞活，管护责任得到落实，安全运行得到保障这一目标，科学制定方案，由点带面，有序稳步推进改革。
（二）领导重视是关键。只有领导重视，切实加强领导，小型水利工程管理体制改革工作才能取得实效。为此我省各级政府高度重视，将改革工作结合湖北省委省政府主导的 “万民干部进万村惠万民”活动的重点内容来抓落实，将改革工作的成败作为检验落实“万民干部进万村惠万民”活动的重要工作来推进。
（三）广泛宣传是前提。每一项改革工作，要得到人民群众的支持和参与都必须进行广泛宣传发动。为此，我省各地动员大量人力、物力，采取各种行之有效的宣传方式，宣传改革政策，让广大群众了解改革精神，吃透改革政策，从而发动群众积极参与改革。特别是定期公布各县（市、区 ）改革工作进度和召开座谈会议，有力鞭策了改革进度滞后县（市、区）。
（四）群众参与是基础。水利改革，群众是改革的主体，没有群众的支持参与，改革工作无法推进。为此我省各地在改革中充分发动群众，充分尊重群众的自主权，充分运用“一事一议”政策，使改革真正体现民意，团结最广大的人民群众，激发农民群众参与改革的热情。
（五）加大投入是保障。水利改革的目的就是要让水利工程有人管理，发挥效益。为此，我省在改革过程中，通过省、市、县三级政府财政补助，引导工程管理主体进一步加大投入，全面掀起了兴修水利工程的高潮，让部分年久失修、带病运行的小型水利工程，恢复了生机，发挥了效益，得到了广大人民群众的拥护和好评。
（六）加强考核是重点。各地通过制定管护制度和考核办法，明确了工程管护的责任。按照工程管护合同，乡镇注重日常考核检查，市级考核专班以抽查管护日志、查看工程现场、听取群众评议等多种方式进行年度综合考核。通过日常管理与年度考核相结合，落实奖惩机制，极大地调动了积极性，确保了工程管理到位，促进了水利工程良性运行。
