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翟浩辉:加强农业节水,加快实施塔里木河综合治理
  翟浩辉  
    编辑:管理员 归档时间:2003/3/14    

塔里木河是我国最大的内陆河,是新疆各族人民的母亲河。千百年来,各族人民在这里繁衍生息,发展经济。塔里木河在南疆形成了一条天然的生态屏障,护卫着流域内的城镇、农村、公路、铁路、粮棉生产基地、石油化工基地。但是流域内极度干燥少雨,生态系统十分脆弱。长期以来,气候变化和对水土资源的不合理开发利用,在大面积兴建人工绿洲、发展经济的同时,造成了下游河道断流、湖泊干涸、地下水位下降,天然胡杨林枯死,塔克拉玛干、库姆塔格两大按漠逐渐逼近。塔里木河流域下游生态系统恶化的加剧,不仅危及下游地区人民生存条件,也给全流域甚至整个西北地区生态系统安全带来极大威胁。塔里木河流域生态系统恶化问题,引起了党中央、国务院的高度重视和社会各界的广泛关注。2001年2月28日,朱鎔基总理主持召开国务院第95次总理办公会议,审议通过了塔里木河流域水资源和生态环境问题综合治理对策措施,把灌区节水改造作为塔里木河综合治理的重点。因此,加强农业节水是加快实施塔里木河综合治理所必不可少的关键性构成因素,需要我们予以高度的重视,采取切实有效的措施,扎扎实实地推进。

一、从讲政治的高度、全局的高度,提高对塔里木河流域灌区节水工作重要意义的认识,进一步增强搞好灌区节水的紧迫感和自觉性

朱总理在去年9月视察新疆期间和今年2月底国务院召开的总理办公会议上,多次就塔里木河综合治理问题作出指示,我们要反复学习、认真领会中央的决定精神,不折不扣地贯彻落实。水利部和自治区人民政府共同编制的《塔里木河综合治理规划报告》提出:“水资源是塔里木河流域经济社会和生态环境协调发展的关键,流域经济发展要充分考虑水资源条件,不能以牺牲生态环境为代价,要从战略高度认识塔里木河生态环境问题,把生态建设和环境保护作为流域综合治理的根本。以水资源的合理配置、高效利用和有效保护为中心,源流与干流、上游与下游、左岸与右岸统筹考虑,工程措施与非工程措施紧密结合,强化流域水资源统一管理和调度,突出抓好节约用水,全面进行流域综合治理。”目标是用5~6年时间,投资107亿元,使干流阿拉尔多年平均下泄水量达到46.5亿m3,大西海子下泄生态水量3.5亿m3,水流到台特马湖,塔里木河下游绿色走廊生态系统明显改善,干流上中游生态用水也有较大增加。源流区农田水利工程的引水渠首、渠系建筑物、田间耕作措施更加配套完善,节约用水程度大为提高。在塔里木河流域水土资源开发利用上,要坚持水资源可持续利用,人口、资源、环境、经济协调发展,人与自然和谐相处的治水思路。不仅要考虑粮食安全、防洪安全,还要考虑生态安全,要站在可持续发展的高度来考虑流域经济、社会长远发展。 抓好流域内四大源流区灌区节水,是塔里木河流域综合治理和缓解下游生态危机的关键措施之一。搞好塔里木河流域灌区节水,不仅是改善下游生态环境所必须的,也是上游地区农业和经济可持续发展,保护生态系统的迫切要求。它关系到全流域水资源可持续利用、经济社会可持续发展的大局,关系到西北地区生态系统保护与改善环境的大局,关系到民族团结、社会稳定、边防巩固、国家安全的大局。塔里木河流域灌区节水,既是实施西部大开发基础设施建设的重要组成部分,又是西部大开发生态建设的主要措施,是具有深远意义的战略举措。我们必须充分认识做好塔里木河流域灌区节水改造工作的重要意义,站在讲政治的高度、全局的高度,以对党、对人民、对子孙后代高度负责的态度做好工作。要增强责任感、使命感。要加强上下游、左右岸、地方与兵团的协作配合,团结治水,齐心合力,完成这项光荣而艰巨的任务。平时我们常说,各级领导干部要讲政治,要在政治上与党中央保持一致,现在能否认真抓好塔里木河灌区节水,完成流域综合治理任务就是对我们的考验。 提高对搞好塔里木河流域灌区节水改造重要意义的认识,需要在思想观念上来个大的转变,在治水思路上要作大的调整。实事求是地讲,过去流域内水土资源开发利用过度,忽视生态环境保护,有客观的原因。在温饱问题没有解决的情况下,为了发展地方经济,增加农民收入,最简单的办法是开荒扩大灌溉面积,增加产量。前些年国家把新疆作为商品粮棉生产基地,也在客观上刺激了水土资源开发。总的来说,过去的治水思路,从上到下都只重视水资源开发利用,偏重工程建设,不大讲水资源优化配置、节约保护。现在情况变了,粮棉供需基本平衡,市场价格下跌,经济结构、农业结构都在进行调整。土地沙化、草场退化、沙尘暴天气频繁发生,新的形势要求我们调整工作思路,适应变化了的情况。要提高认识,转变观念,研究新情况、新问题,跟上时代发展的步伐,不要固守在原来的发展模式上,要改革创新。 同时,还应该看到,灌区节水改造也是改善塔里木河流域农业生产条件的迫切需要。塔里木河流域水土资源不平衡,农业基础薄弱,农业用水方式落后,利用效率低,已无法适应现代农业节水高效的要求。灌区节水改造,改造的与其说是生态系统,不如说是传统农业,是对传统农业的生产条件和生产方式进行变革。水是农业的命脉,这是一个永恒不变的真理。但水资源条件是否有保证,水资源利用手段的先进性以及水分生产率的高低,则是现代农业区别于传统农业的突出特征之一。塔里木河灌区节水改造,既是该流域改善生态环境的迫切需要,也是该地区传统农业转向现代农业的内在需要,是改善和提高现代农业生产条件的必由之路。

二、抓好塔里木河流域灌区节水,要注意处理好几个关系

塔里木河流域综合治理是大的系统工程,涉及源流区、干流区、工程、技术、管理、经济、社会、生态等许多复杂的问题。抓灌区节水,要注意正确处理好以下几个关系:

第一,正确处理发展经济与保护生态、改善环境的关系。过去几年新疆抓以渠道防渗为重点的农业节水力度较大,成效显著。但是指导思想是把省出来的水用于扩大耕地、发展灌溉面积、增加收入,没有考虑现状用水是不合理的,挤占了生态用水。我们抓节水,既要考虑促进经济发展,增加农民收入的要求,同时还要考虑把挤占的生态用水还给生态,这就意味着各地(自治州)和各灌区农业用水总量要减下来,这是真正意义上的节水。我们强调上游灌区要节水,绝不是限制那里的经济发展或牺牲那里的经济发展来改善下游生态系统,我们追求的目标是两者统筹兼顾,做到“双赢”。我们一定要统筹兼顾生产、生活和生态用水,不能再像过去那样无序开荒种地,不能再像过去那样随意扩大灌溉面积。新疆的农业节水不能满足于已有做法,要向深度广度发展,要再上新台阶。

第二,正确处理上游与下游、局部与全局、近期利益与长远利益的关系。塔里木河流域上下游关系是“唇齿相依”的关系,中下游的天然生态屏障保护着上游地区的经济发展与生态安全,如果听任下游生态继续恶化,就会出现“唇亡齿寒”的局面,历史上的楼兰古国、罗布泊消亡的现象就会在上游一些地方重现。

第三,正确处理节约地表水与开发地下水的关系。在各地制定的灌区节水改造规划方案中,都有通过开发地下水,置换出一部分地表水,来增大向下游供水量的内容。在源流区山前冲积扇地下水储量十分丰富的地区,适当打些井,增加地下水开发量,缓解春旱用水紧张矛盾,同时减少地下水溢出带无效蒸发,控制地下水位,这一思路是正确的,工作上也是可行的。但是一定要注意,塔里木河流域天然降水稀少,地下水几乎完全靠山前地表水侧向补给,地表水与地下水转化频繁,很多地方缺乏地下水动态观测资料。因此,打井开发地下水要采取慎重态度,要防止出现井打了,地下水多用了,但地表水用量减不下来,塔里木河干流各控制断面下泄水量没有增加的情况发生。对地下水开发利用中可能出现的负面影响,应当引起我们高度警惕。

第四,正确处理工程节水与管理节水、农艺节水的关系。抓灌区节水,既要重视工程等硬件措施节水,又要重视管理、农艺等软件措施节水。花一定投资,把渠道防渗搞好、控制建筑物配套好、完善量水测水设施,为改进管理、提高用水效率创造条件是必要的,但是在有些情况下,抓软件措施节水,可能收到费省效宏的效果。新疆的一些灌区近年来采取了“限额供水,配水到户,量水到户,收费到户”,以及实行节水目标责任管理、签订供水合同等做法,这些都是很好的经验,值得认真总结、完善,加以推广。今后我们要在重视硬件节水措施的同时,更加注重管理节水等软件措施。

第五,正确处理效益节水与强制节水的关系。汪恕诚部长最近多次讲到,节水要靠两个机制:一是利益驱动,效益节水;另一是强制节水,即用法律和行政的办法节水,这两者相辅相成。效益节水,调动用水户节水积极性,应当大力提倡,扶植推广。但是完全靠利益驱动也不行。节水效益常常表现为社会效益。还要看到挤占生态用水本来就不合理,用水者有义务和责任节水。这就要配合行政的、法规的、管理的等多种办法强制节水。塔里木河各大源流灌区、各地(自治州)、县都签订了用水协议,有了用水指标,下一步的任务就是要分解到各县、乡、村、用水户,逐步过渡到具有法律效力的用水权。计划配水、限额供水、超用加价等都是强制节水的有效措施,要加大这方面的研究和推广力度。

第六,正确处理稳定粮食生产与调整农业结构的关系。我国人口众多,保证国家粮食安全是不能动摇的方针,特别是新疆等边疆地区。但就每个地区来说,不一定都强调粮食自给,在水资源极度紧缺,生态十分脆弱的地方,应当用有限的水创造最大经济效益,尽量少与生态系统争水。节水为农业结构调整提供了有利条件,能够满足经济作物对水的特殊需求。在甘肃省黑河流域,有的县、乡粮经比例已调整到3∶7。结构调整需要节水,节水反过来促进结构调整,他们那里已经走出一条节水促农业结构调整的良性发展路子。这几年新疆农业结构调整步伐也比较快,除了大宗的棉花外,还有加工后出口国际市场的西红柿酱、杏汁等。结构调整,增加农民收入,又可以提高农民对水价改革的承受力,提高农民对节水改造的投入能力,调动农民更加广泛参与节水的积极性。前些年新疆实行的棉花收购中提取一定比例建立节水基金,再返还农民搞渠道防渗,也是成功的范例。

三、理顺水管理体制,建立有利于促进节水发展的体制与机制

塔里木河流域水资源矛盾较多,流域水资源管理体制和机制不顺,机构重叠,业务交叉,职责不清,推诿扯皮等现象时有发生,对水资源的优化配置、合理开发、高效利用、节约保护很不利,严重影响制约着农业节水工作。这两年塔里木河流域管理有所加强,但远不能适应国家加强塔里木河流域综合治理的任务要求。加强塔里木河流域水资源管理体制和机制改革势在必行。

1.尽快实现塔里木河流域水资源统一管理 塔里木河流域经济发展与生态保护之间、上下游之间、农业与牧业、地区与地区、地方与兵团团场之间用水节水矛盾尖锐。灌溉兴利与河道整治管理,防洪排水治碱之间也有矛盾。流域内整体与局部以及上下游关系协调和利益调整极为复杂,水事问题比较突出。只有建立权威、高效、协调的管理体制,实现流域水资源统一调度管理,才能保证有限水资源的合理配置,保证向下游调水任务与流域综合治理任务的顺利完成。根据党中央、国务院的要求和塔里木河流域经济社会发展的实际情况,严格执行《塔里木河流域水资源管理条例》的规定,尽快建立健全流域水利委员会的运行与决策机制,落实塔里木河管理局的水资源统一管理行政职能,明确流域内地(自治州)和兵团师(局)在水资源统一管理中的责任,是非常必要的。

2.明晰水权,优化管理手段配置 水权是现代水资源管理的核心问题和关键环节,在农业用水和节水方面,水权同样是一个不可回避的重要问题。在以往的几十年里,我们对水的管理主要放在了满足供给方面,为了追求发展生产和提高产品数量,无论有什么样的用水要求都想方设法予以满足。在水管理领域,只有无限膨胀的用水权,而缺乏以水资源承载力为基础的制水权;只有满足生产发展的手段,而缺乏实施生态保护的手段;只有上游地区取水条件优越性的任意发挥和浪费型使用,而缺乏下游地区水环境的基本维持。在塔里木河流域这样一个气候干旱、水资源严重短缺而经济利益关系和社会关系又比较复杂的地区,如果水权问题得不到明晰,各地区、各单位生态用水权、生产生活用水权、经济发展用水权等水权问题依然像过去一样模糊一团,那么,该流域的各种水资源矛盾不仅得不到有效的缓解,而且可能还会进一步加剧。因此,明晰水权,优化管理手段配置是塔里木河流域水资源管理和水资源利用中的基础性工作,必须深入、扎实、细致地开展起来并坚持下去。

3.调整水价,发挥价格机制对水资源供求关系的调节作用 加快水价改革,建立合理的水价机制,是促进灌区节水的有效手段之一。90年代新疆各地灌区水费改革有明显进展,但目前水费标准仍不到成本的70%,有的只有一半,一方水只收2分钱。水价太低,让人感觉不出来戈壁沙漠中绿洲里水的珍贵,与这里全流域严重缺水局面很不相称。兵团有的团场水价高达10分,甚至还有18分的,高水价,逼迫他们更注意节水,调整农业种植结构。从这个实例可以看出,水价改革也有很大潜力。当然,推进水价改革也要考虑农民承受能力,农业结构调整需要有个过程。不能消极地看待农民承受能力,要把水价改革与加大农业结构调整、增加农民收入结合起茶,提高农民对水价改革的承受能力。

四、加快灌区节水改造步伐,确保完成今年和“十五”各灌区节水目标任务

第一,突出节水重点,抓住关键环节

塔里木河流域节水涉及范围很大,任务很重,而且要求很迫切,因此一定要突出节水潜力最大的地方,抓住输水用水浪费的关键环节,严格按照国务院批复的目标与任务,先急后缓,从投资少、节水效益最明显的方面入手,用有限的资金,多节水,保证向下游多送水。当然,灌区节水要全面地系统地来抓,但这里面有个突出重点、抓关键环节的问题。 当前塔里木河流域农业节水的重点是:一是通过工程改造提高渠道质量标准,减少输配水过程中的渗漏损失,提高渠系水利用系数;二是改进田间用水管理,根据作物在不同生长阶段的耗水规律和适宜水分指标,减少灌水次数,抑制田间水分的无效消耗,提高田间水分利用率和生产率;三是调整农业产业结构和农业种植结构,降低种植业结构比重,减少传统的需水量大的作物的种植面积,从农业用水源头上控制需求增长。推动农业节水工作的关键环节是:一是改革水价管理机制,要运用好价格管理这个手段,制定、实施相应的办法,适时、适当调整水价,以价格机制促进节约用水;二是严格用水计量,尽快建立准确有效的计量手段和计量设施,有计划、有目标地杜绝传统的以土地面积或人头数计量水费的落后方式,使用水户、管水者能够准确地、科学地使用水、管理水;三是有条件的流域和地区,可建立农民用水者协会,积极发挥用水户之间的对话协调机制和监督制约机制。

第二,明确任务,落实责任

第95次国务院总理办公会议同意的《塔里木河流域综合治理规划报告》中确定的塔里木河干流各控制断面下泄流量指标是硬指标,各灌区节水的任务和目标也是硬任务。各级地方党委、政府,各级水利部门的同志对此不能有丝毫怠慢,不能当做软任务。一定要不折不扣地按期完成水量下泄任务。各灌区节水任务不能等到塔河治理项目完工后再抓,要在已有经验和工作的基础上,进一步加大工作力度,采取切实有效措施,确保今年比去年节水有新进展,确保新增加的节水量放给下游,确保5年时间全面完成各控制断面下泄水量任务。 首先要依靠各级党委政府,加强对灌区节水工作的领导,统一部署,层层分解任务,落实责任。要把今年的节水任务指标分解到每个取水口、每条渠道,每个县、乡、村,层层签订责任书,把责任落实到每个责任人身上。要求这次会议后,各地(自治州)、兵团有关师各灌区要在已有方案基础上尽快提出今年任务落实计划,报自治区水利厅和部农水司。 其次要落实节水措施,把节水任务指标落实到引水、输水、配水、田间用水等各个环节上。农业节水要采取综合措施,包括工程措施、管理措施、技术措施、农艺措施。在管理措施中,要有行政的、法规的、经济的等。这些措施和方法,各地都有成功的经验,关键是加以总结、提炼、完善、宣传、推广。要充分发挥专家和技术人员的作用,加强技术培训和技术指导,尤其要重视对基层水利技术人员和乡长、村长的宣传培训。要加强对广大农民的节水科普宣传。所有的措施都要有监督检查。

第三,要抓紧修改完善各灌区节水改造实施方案等项目前期工作

尽管这次塔里木河治理规划中安排了较多资金用于有关几个灌区续建配套节水改造,但与需求相比,还有距离。要从众多需求项目中,突出重点,分轻重缓急排队,优选出与增加下泄水量有密切关系的项目,扎扎实实做好可行性研究等前期工作。几年时间、几十亿元投资,前期工作任务非常繁重,一定要抓早抓紧,否则有钱也无法批项目。

第四,要组织好节水项目实施

几十年来,灌区没有如此强度的集中投资,这次塔里木河流域综合治理,把灌区节水改造放在重要位置,要同时实施多个项目,既是灌区发展的难得机遇,也是对各地(自治州)、市县、各灌区工作的挑战和考验。要组织精兵强将,选派得力干部,放到项目组织实施管理的关键岗位。要参照基建程序和管理办法,结合灌区实际情况,制定项目实施管理办法。要推广“项目法人责任制、招标投标制、工程监理制”,确保施工质量。要因地制宜,讲究实效,大力推广先进的喷灌、滴灌、微灌等节水先进技术。要加强对资金的管理,保证专项使用,防止截留、挪用、挤占。要加强对领导干部和有关人员的廉政法纪教育,健全制度,堵塞漏洞。

去年开始的塔里木河输水已经取得了阶段性成果,得到了党中央、国务院的充分肯定,现在塔里木河下游的320km河道正在接受第三次输水补充,今年可望到达塔里木河原来的终点——台特马湖,使下游生态环境得到明显改善。塔里木河输水工作取得了很大成绩,有了一个很好的开端。目前国家正在实施西部大开发战略,为西部地区各省、自治区、直辖市提供了干载难逢的发展机遇。抓住机遇,加强农业节水,加快实施塔里木河综合治理这项利国利民、造福子孙后代的大事,是我们水利工作者义不容辞的职责。我们要认真贯彻落实党中央、国务院的指示精神,解放思想,转变观念,勇于开拓,扎扎实实地做好工作。在去年顺利实施博斯腾湖向下游紧急生态输水的基础上,再接再厉,以出色的灌区节水工作成绩向党中央、国务院和全国人民交一份圆满的答卷。

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