水资源是维持生命的基本物质，是社会经济发展的重要资源和生态环境的主要因素。随着社会经济的不断发展和人口增加，水资源短缺的问题和水的供需矛盾将更加突出，人类水安全将受到更加严重的威胁。为解决这一突出矛盾，世界各国普遍通过立法，规定水资源为公共所有，建立和完善了水权制度，实行了水资源所有权与使用权分离、水资源的有偿使用和转让等办法。

我国是一个水资源短缺的国家，而且地域和时空不均，是其布局分布的显著特征。在我国幅员辽阔的北方地区，资源短缺已呈加重的态势，缺水不仅严重困扰农村，而且也波及到城市。全国600多座城市中，已有300多座城市出现不同程度的缺水，100多座城市严重缺水已损伤到城市质量，影响到经济发展，困扰着居民生活。农业历来是我国的用水大户，但是干旱缺水造成的作物产量下降，农民收入减少和沙漠化加重，不容人们回避和漠视。跨入新世纪，我们为告别温饱贫困而自豪，但也为不愿看到的水贫困接踵而至而感到焦虑。如何解决好水资源问题，促进农业灌溉和农业节水的可持续发展，笔者认为，从水权水市场理论出发，明晰水权、建立用水双控体系、构建水价格机制与培育水市场是三个关键的环节。

一、推广农业节水必须以明晰水权为前提

水权也称为水资源产权，包括所有权、使用权、经营权和转让权，其核心是所有权。水资源是自然资源，既有自然属性，又有社会和经济属性，根据水资源的商品性、流动性、稀缺性和不可替代性等特点，世界上大多数国家实行了水资源国家所有制。

在我国，《宪法》明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有”。1988年颁布的《水法》也规定“水资源属于国家所有，即全民所有，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有”。《宪法》和《水法》规定了水权所有权属于国家所有，国家可以通过所有权采取行政的、经济的等各种手段来调配、保护和管理水资源,并通过行使受益权，建立水资源有偿使用制度，实行水使用权的转让。国务院1993年颁发的《取水许可制度实施办法》是我国水权法制建设的一个里程碑，标志着我国取水权管理步入法制化轨道。

但是，在计划经济体制下，我们长期以计划手段来配置水资源，造成了国家所有者的代表不够明确，水权交易不平衡、“双轨制”分配、水资源产权管理混乱、资源配置效益低下等问题。在农业灌溉方面，也产生了水资源浪费严重，水分生产率低下等问题。据有关资料分析，全国渠系每年渗漏损失水量约为1700多亿m3，相当于农田灌溉用水总量的50%；田间水利用率只有0.70左右，低于现代节水灌溉方式20%左右；全国水分生产率仅达0.8kg/m3，远低于以色列的2.38kg/m3。在山西，全省1880万亩灌溉面积中，年浇水4次以上的仅占6％，能适时适量灌溉的面积仅为20%，有53%的水地只能浇保命水，年浇水不足一次的占21％。全省平均渠系水利用系数为0.59、田间水利用系数0.685、灌溉水利用系数0.404。有的灌区灌溉水的有效利用率只能达到0.36，亩次用水超过300m3、甚至高达500 m3，浪费相当惊人。 绝不能否认，近年来，国家在推广农业节水技术方面采取了不少重大措施，取得了显著的成效。但由于历史和众多原因交织，在节水、尤其在农业节水方面，人们的思维还停滞在传统观念中，沿用的还是传统的灌溉方式，灌溉管理制度还未能从传统的模式中走出来，这些都严重制约着节水革命的兴起。长期以来，人们只注重了水的自然属性，把水看作是自然的恩赐物。因此，现实中无节制的过量开采，无限量的大水漫灌，无序的竞争，使水资源本已紧缺的态势在浪费中更为加剧，并表现出“有水滥用、无水着急”，“上游大水漫灌、下游无水可浇”，“政府发动搞节水、农民不愿搞节水”等反常现象。产生这种反常现象，原因固然是多方面的，但水权不清是一个非常重要的原因。就大多数用户（包括农民）来说， 他们追求的只是自身的最大效益，目前，还不可能要求他们放弃自身利益而谋求他人和整体利益的最大化。由于水权不清，用户不知道他拥有多大水权，能用多少量，因而无节制、无限量用水就在水权制度的空白中流失为自然行为，粗放经营就成为不可避免的事实。 制度是规范个体和集体行为的准则。用水权理论解读农业节水，首要的是明晰水权。正如汪恕诚部长在《水权管理和节水社会》一文中指出的那样“明晰水权是水管理的第一步”。因为只有明晰水权，才能使利用水资源的社会成员和单位，在制度的约束下，把自身利益置于整体利益中，使资源的优化配置、节约和保护在制度调整功能的作用下，得以实现。由于水权具有转让功能，不仅可以调整农业用户的自身利益，而且可以通过节水出让受益权，使自身利益同节水效益有机连结起来，收到降低农业用水成本和节水增效双重受益，还可把节余水量向效益高的产业流动，实现效益最大化。明晰水权还可使工业和其他社会公益部门在制度的激励下厉行节水，既能保护自身利益，又能使用户在市场交易中获得水权，谋求新的发展，明晰水权就能促使节水成为整个社会的规定动作。

二、推广农业节水必须以科学的用水指标双控体系为根本措施

从国内外节水工作的实践来看，节水型社会离不开科学的用水指标体系。如果仅明晰了水权，而无科学的定额指标，就等于将水权制度束之高阁，成为空洞之物，无实际意义。因而明晰水权和明确定额指标是孪生的、缺一不可。在我国，目前应建立两套指标体系，“一套是水资源的宏观控制体系，另一套是微观定额体系。” 笔者认为，随着人口增长和经济社会的发展，我国用水量还将大幅度增长，水资源供需矛盾将更趋尖锐，缺水已经并将在相当长的一段时间内成为我国经济发展和社会进步的重要制约因素。但是，长期以来，由于缺乏科学的用水指标体系，节水管理缺乏量化的标准和基础，导致节水工作与经济社会发展的要求差距较大。在宏观上，由于缺乏用水指标体系，区域、地域可利用水量界定不清，不仅地区间争水、抢水现象突出，而且地区内工业、农业、生态、生活可利用水量缺乏定量指标，各种用水多处于无序竞争状态，生态用水常常被严重挤占，导致生态不断恶化。通过农业节水节余下来的水量是优先应用工业、生活还是生态，缺乏科学的配置原则和科学手段，许多地区地下水超采、河流断流等严重的生态问题相继出现。由于缺乏用水指标体系，水权市场就难以建立，水资源优化配置不能顺利实现。在微观上，由于各行业用水定额管理基础薄弱，落实强制性节水措施困难较多，节水难以向深层次发展。在农村，农业灌溉既是水资源的用水大户，也是水资源的浪费大户，“土渠输水、大水漫灌”仍然普遍沿用；在城市，用水长期处于无序状态，直至90年代，随着城市缺水的出现，才逐步提高了人们节约用水的意识，加大了节约用水的管理力度，加强了城市用水定额的制定和管理。因此，制定和执行科学的用水指标体系具有十分重要的意义。

建立用水指标体系是水权分配的需要。在我国，水的所有权属于国家，国家通过某种方式把水的使用权赋予各个地区、各个部门、各个单位和各用水户。合理配置水权是用水户对水资源进行利用的基础，也是建立和完善水市场的前提。建立用水指标体系，也是实行节水管理的需要。只有制定了各行各业的用水定额，才能有效地以行政手段和经济手段来促进节水。第一套指标体系从源头上控制总用水量，按照分配的总水量不能超过水资源与生态环境承载能力的原则，来配置水资源的使用权，用于明确各地区各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，即把水量分配到不同层次的用户，根据资源的总量，做到“以供定需”和“以供定产”。第二套指标体系从需水的角度看问题，他将水资源宏观指标体系具体化，用来规定每一项产品或工作的具体用水量要求，对农业而言，就是根据降雨量的多少、灌溉方式、作物需水特点等情况，确定各种作物的用水定额。明确各用户指标，把水权量化到户。有了这两套指标的约束，我们就可以层层强化节水观念，落实节水责任，充分体现了节约用水、高效用水是水资源使用权分配的前提和原则。这样，节水型社会和节水型农业的目标就能得以实现，经济可持续发展才能真正得到保障。

在具体工作中，对区域内的水资源配置可用法规或协议的形式固定下来。通过水资源配置确定初始水权之后，就可以通过水市场实现水权所有者之间的水权转让与交易。通过水权转让的机制，交换双方的利益同时增加，一个地区总用水量通过市场机制得到强有力的约束，市场机制在资源配置中的基础性作用有效的发挥出来，使地区内各区域之间、各部门之间用水得到优化。一个流域上下游之间也增加了约束机制：上游多用水意味着要损失水权转让带来的潜在收益，用水付出了机会成本；下游地区多用水要付出购买水权的直接成本，却有了节水的激励机制，把强制节水和激励节水有机统一起来。

三、 推广农业节水必须以水价格水市场体系为根本动力

建立合理的水价形成机制是实现水资源优化配置的重要手段。水权是财产权，是有价值的，特别在水资源短缺的情况下，用水者要取得水权就要付出必要的代价，即取得水权机会成本。水价从完整意义上讲应包括工程水价、资源水价和环境水价。后两者主要表现为征收水资源费和排污处理费。一般情况下，工程水价和环境水价相对比较固定，但资源水价作为取得水权的机会成本，要受到诸多因素的影响，如水的供求矛盾、用水效率和效益等因素的影响而相应变化。即不同的用水户，在不同地区和不同时间，使用不同水源的水量，其资源水价是不相同的。

当前，我国水价偏低，长期处于低成本运行，一般只能达到成本水价的60-70%。特别是农业水价更低，通常只能达到成本水价的一半左右。目前，在水价构成中，主要核定的是工程水价，对资源水价（水资源费）和环境水价（排污处理费）还没有引起高度重视，更缺乏具体的实施办法。正因为没有合理的水价机制，才导致社会上人们节水意识淡薄，水资源的严重浪费。因此，必须建立水价格水市场体系，运用价格手段，调整人们的经济利益关系，以提高水的利用率，缓解水的供需矛盾，促进把水的利用从低效领域向高效领域流动，实现优化配置。这既是水利支撑经济社会可持续发展的必然要求，也是水利自身结构调整的必然趋势和结果。在具体工作中，要因地、因时，运用以价格调控为主的经济手段，促进水价机制的合理形成，积极培养水市场的发育成长。

为构建合理的水价格机制，水资源管理部门可以根据当地的经济发展、水资源紧缺程度和农民的实际需要来分配水资源，制定水价和用水计划。同时，要根据每年降雨量的多少、作物种植结构及面积、作物的最佳需水量等关键因素来确定分配给每一农户的年或季度用水量，实行定额管理。要实行阶梯式水价，即在定额指标之内的执行基本水价，超用的实行阶梯加价。对节约下的用水指标，允许转让或有偿出让。这种作法在水资源短缺的国家和地区尤其显得重要。目前，不少国家和地区已采用了这一做法。比如，在以色列，不同用水量的水价差异很大，若用水量在定额的７０％以内，每立方米水费为１００％；用水在配额的７０％至定额，水费为１６６％ ；超额用水水费为４００％。这一步在我国实行起来还相当困难，但我们要坚定信心，积极稳妥地推进价格改革，只有这样，才能使节水迈出实质性一步。要根据水资源"农转非"的实际情况，适当提高工业用水或生活用水的价格，既有可能促使工业和城市部门提高水利用率，尽量减少水资源的浪费，又可利用积累的资金来投资节水农业设施或对水资源转移者给予补偿。可建立节水奖励基金，从正向推进农业节水。要对完成节水指标的用户给予适当的奖励，使他们在政策的激励下，自觉地实行节水。在当前，节水还没有成为人们的自觉行动，还没有演进成一种社会时尚时，政府建立节水基金，不仅会有效地推进节水，而且对提高人们素质，提升社会文明程度，有着巨大的推动作用。 研究制定水市场交易规则，不仅是水权理论题中之意，而且也是节水的现实需要。因为水权在市场的交易中，才能充分体现水资源的经济属性，才能有效地展扬价格手段和其它经济措施对节水的功效。目前，在我国，水市场还还处于创立阶段，交易规则还属空白，因而制定可行的交易规则就成为当务之急。规则的制订，不仅需要理论上的创新，更需要实践的探索，还需要一个过程。当前，应尽快修改《水法》和《取水许可制度实施办法》等法规，以便有利于节水和水权制度的不断完善。要进一步强化依法治水工作，进一步树立水行政主管部门水权管理权威，真正建立起能够面向社会主义市场经济发展要求的农业节水管理体制及运行机制。 用水权理论研究农业节水，不应忽视农业节水投入体制的建立。农业是一个弱质产业，在社会群体中，农民还处于低收入的群体，加之历史欠账，期望农民拿出更大的投资搞节水还有相当困难。因此，建立以政府投入为导向，金融部门以扶持，吸引社会各方投入的多元投资体制，是节水的物质保障，也是运用水权理论推进农业节水的物质基础。“欲取先与”，国家和各级政府要切实加大对农业的投入。特别是，我国已成为“WTO”成员国，我们既要遵守“WTO”的贸易规则，又要充分利用“绿箱政策”的效应，极力促进农业基础设施的改善。其收益不仅体现在节水本身，对农产品数量的增长、质量的提高和社会整体进步都是有百利而无一害。 水权理论是一个新事物，用水权理论指导农业节水还需要不断探索。在我国要建立和完善水市场，实现水权转让的规范化，还任重道远。只有通过实践到理论不断探索，才能建立具有中国特色的水市场体系及其相应的配套政策、法规，实现经济社会的可持续发展。