安徽省小岗村家庭联产承包责任制拉开了我国农村改革的序幕。三十多年来，我国农村发生了翻天覆地的变化。但由于统的力度不够，农村公共基础设施，特别是农村水利的发展收到了严重制约，导致农村小水利投入不足，管理主体不清，农村水利环境逐渐恶化，人畜饮水与灌溉用水等都面临着严峻挑战。后期通过国家加大投入及农民积累工和义务工（简称“两工”）多种方式，初步解决了部分农田水利的投入问题，但农村税费改革后，随着“两工”的取消，农田水利基本建设的投入、建设及管理主体严重缺位，一家一户的生产方式也严重制约了农民投工投劳的积极性，农田水利的管理也严重缺位。

安徽省委、省政府高度重视农村水利工作，随着日前农业现代化的加快发展，新型农业经营主体发展壮大，农村土地流转规模日益扩大，农村市场体系逐步发育，迫切需要探索建立与农业规模化生产、集约化经营、社会化服务要求相适应的小型水利工程建设管理机制，更好地服务现代农业发展。为此，2013年10月，安徽省政府以皖政〔2013〕66号文，出台了《关于深化改革推进小型水利工程改造提升的指导意见》，该意见明确明确通过五项改革措施，探索建立农村水利投入建设管理的良性机制。随后，又陆续出台了《安徽省小型水利工程管理体制改革实施方案》、《安徽省小型水利工程改造提升奖补办法》等一系列配套政策，形成了安徽省农村水利改革模式。两年来，该项改革措施收到了广大人民群众的普遍欢迎。

安徽省农村水利改革也受到中央领导同志的充分肯定，人民日报等全国主流媒体都加以宣传报道。全国农村水利现场会来我省召开，全国各地水利部门来安徽交流学习络绎不断。总之，安徽农村水利改革取得了初步成效，为进一步完善安徽农村水利改革，解决改革中存在的困难和问题，通过多次实地调研和召开座谈会等方式，现提出以下资政意见，供领导决策参政。

一、安徽农村水利改革模式的主要内涵和实际成效

安徽农村水利改革坚持明确事权、改革产权、多元投入、建管结合的原则，明确事权划分，理顺产权关系，坚持政府主导，鼓励多元投入，加强指导监督，支持自主建设，发挥工程效益，创新管护机制，配套扶持政策，培育市场主体等，建立和完善小型水利工程投资、建设和管理维护的长效机制，通过五项改革措施来探索农村水利投入建设管理新机制。

（一）明确事权划分，理顺产权关系

明确事权划分，就是实行小型水利工程建设管理县长负责制。跨乡镇、跨村的基础性小型水利工程建设管理，分别由县、乡人民政府负责，受益主体参与，田间工程由受益范围内的村集体式新型农业经营主体负责建设、管理，政府给予补助。

理顺产权关系是五项改革的核心。长期以来，农田水利一直由农民投工投劳、一事一议和政府投资相结合的方式解决。税费改革后，两工取消，而一事一议难以操作，投入主要依赖政府项目，但由于项目仅能解决一小部分区域的农田水利，绝大部分地方几乎无农田水利投入，特别是因为产权不清，受益主体更不愿投入，新型农业经营主体流转土地后，虽有投入农田水利的动力，但因受经营期限，投资大以及产权不清等影响，也不大愿意投入农田水利。为此，改革办法中明确将小型水利工程产权制度改革作为五项改革的主要内容。

随着农村土地的大量流转以及新型农业生产经营主体的不断涌现，农村生产关系发生了很大变化，水利工程的所有权和使用权（经营权）不再统一，可发生分离。

明确水利工程的所有权：对于原有水利工程，由于主要是国家和集体投入，可按照其受益范围明确为乡政府或村集体（私人投资的可根据相关规定确权给个人），对于新建水利工程，按照谁投资、谁所有的原则确定，其中国家补助部分可根据受益范围明确给乡政府或村集体。明确所有权后，可发放所有权证书，其中，混合所有的水利工程可按投资份额分别发放所有权证书。

明确水利工程的使用权（经营权）：对于已流转土地上的水利工程，可一并将使用权流转给新型主体。未流转土地的水利工程，依旧按受益范围明确为乡镇政府或村集体使用，并发放使用权证书。

明确水利工程的管理责任：水利工程的使用者是管理责任主体，可由所有者与使用者签订管护责任书，明确管护责任。

发放所有权证、使用权证及签订管护责任书，即“两证一书”制度是产权制度改革的核心内容，通过发放所有权证书，可吸引和鼓励受益主体参与农田水利投入和管理的积极性，通过发放使用权证书，可保障使用者权益，也明确了管护主体，通过签订管护责任书，使水利工程的管护责任得到进一步明确。

（二）农田水利的投入新机制

过去，农田水利的投入机制主要以农民劳动积累工和义务工的投入以及一事一议财政奖补为主要投入要源，国家通过项目方式支持为补充来源（据测算，全省两个最高达4.5亿个/每年，按照日前工日标准测算，相当于400~500亿元投入）。税费改革后，“两工”取消，农田水利的投资主渠道发生变化，除国家部分项目投资外，受益主体几乎不再投入农田水利，而国家项目投资仅能解决一小部分区域的水利投入问题，绝大部分地区农田水利近一、二十年几乎没有投入，群众迫切需要政府投入治理农田水利。即使国家加大投入，也远远满足不了农民群众治水的需求。省级财政从十年前的11亿元/年水平提高到现在的20亿元/年左右，但这远弥补不了农民两工取消后的缺口。为此，根据农村形势的变化，迫切需要建立农田水利投入新机制。新型农田水利投入机制就是通过整合国家项目投资解决一半的农田水利问题，另一半采取政府以奖代补、多干多补、先干后补的非项目管理方式解决。国家项目投资主要包括农业综合开发、土地整治、现代农业、扶贫开发、新增千亿斤粮食、小农水重点县等，省以农田水利基本建设指挥部为平台统筹整合，县以农田水利规划委员会为平台统筹整合。据测算，国家项目中，每年全省有近40多亿元可用于农田水利建设。政府以奖代补部分，财政针对不同类型的小型水利工程确定奖补标准，坚持政府主导，多元投入的方式，即由各级财政奖补资金占一半以上，其余由受益主体承担，受益主体可通过自行筹集、水土资源收益、社会投资等多方面来解决投入问题。2014年，全省农田水利投入达89亿元，其中，国家项目投资40亿元，各级财政奖补27亿元，新型农业主体和社会资金投入22亿元，初步形成了政府财政奖补主导，社会力量建水利、管水利的积极性大幅度提高。

定远县凯源农业科技公司流转经营土地8000亩，大部分岗坡旱地十年总有八年旱。为此，该公司自行规划设计，筹集资金153万元，财政奖补271万元，共424万元，深挖塘坝23口，新建电站3座，解决了8000多亩土地的水利问题，旱涝保收，2~3年即可收回投资成本，同时也自行管理运行，效果明显。

（三）农田水利的建设机制

农田水利工程建设，由农民“两工”和“一事一议”投入的主要通过乡镇和村组织发动。群众自主建设，而国家项目投资主要由政府成立项目法人，参照基本建设程序管理。项目建设方式，其主要缺陷在于受益主体参与度不高，建后管理责任不明确，群众自筹积极性较差。招投标建设成本加大，同时由于国家项目，群众在土地、青苗、树木等方面要求高，施工环境不好。为此，须改革现有农村水利建设机制。

新农田水利的建设机制规定，除国家项目工程按照基本建设程序管理外，通过财政以奖代补的小型水利工程，除技术要求高的以外，凡在一个村内的受益的，均交由村集体或新型农业经营主体自主建设。采取由受益主体自主体根据国家财政奖补标准自行决定，自主申报、自主建设、自主管理，采取以奖代补，先干后补、多干多补、不干不补的方式，充分调动受益主体的积极性。同时，通过自主建设可节省建设成本，从而减少了受益主体的投入，建后管护责任也得到相应明确。

如望江县长岭镇太白村大塘扩挖，由村民理事会通过民主决策自主建设，群众代表监管。工程投资16万元，其中财政奖补4.5万元，群众自筹11.5万元。通过自主建设，可节省投资3万元，并节省时间，工程完工后由村民组自行管护。

（四）农田水利管理新机制

农田水利的管护是农田水利存在的另一个难题。过去，由于产权不明确，管护主体不落实，“基层政府无心管，村集体无力管，村民无法管”的局面长期存在，谁所用谁管理的政策得不到落实，形同虚设。国家大量投资形成的现有水利工程部分遭到破坏，大部分效益衰减。为此，须加快建立农田水利的管理新机制。

按照“产权有归属、管理有载体、运行有机制、工程有效益”的原则，改革现有农田水利的管理体制，总体要求通过市场机制，政府补助的方式落实管护主体。从全省情况看，目前主要探索试行的管护主体分三大类。一是土地流转后，水利工程的使用者即土地流转经营主体自行管护；二是通过政府购买服务方式，购买市场化管护组织进行管护，其中市场化管护组织包括区域性（如乡、镇、寸）水利管护公司、专业化（如水库、泵站等）水利管护公司和由几个农民联合对村内公益事业（如道路、水利、环境等）管护小组；三是农民用水户协会的自行管护，主要适用于有水费收缴习惯的灌区式其它基层组织较为完善的地方。

如广德县利水水利工程养护公司，通过招标承担全县16座小（一）型水库和26座小（二）型水库的养护和维修任务。蒙城县篱笆镇丰产水利工程通过议标承担全镇境内小型水利工程养护和维修。郎溪县飞鲤镇新法村农民用水户协会通过村民代表大会推选产生，由村民筹措管护经费，对村内3500亩农田水利设施进行维修养护。

（五）改革初步成效

自2013年我省通过五项改革措施实施小型水利工程改造提升以来，农田水利建设和管理取得成效显著。两年来，全省累计完成小型水利工程量11.4亿立方米，是改革前的两倍，新增蓄水能力7.0亿方，新增和改善灌溉面积1748万亩，共除险加固小型水库800座，更新改造小型泵站23万千瓦，加固新建小型水闸2142座，改造灌溉面积1-5万亩中小灌区160个，扩挖塘坝19.4万口，整治农村河沟1.5万条，修复新建机井6.9万眼，改造末级渠系693万亩。通过改革全省共成立小型管护组织5337个，发放两证一书14多万份，受益田亩1400多万亩，农田水利的投入建设管理改革，极大的调动了群众参与建设农田水利的积极性，农田水利管理严重缺位的问题也得到了一定程度的改善，受到广大人民群众的拥护和欢迎。

二、安徽农田水利改革模式的借鉴及启示

两年来，安徽省农田水利改革成效显著，总结其改革经验，有两个方面指的借鉴和启示。

（一）政府如何提供公共产品问题

农村准公共产品是持有一定收益的农村基础设施类公共产品，如农田水利、农村饮水、农村医疗、农村教育、农村道路等。传统的准公共产品的提供主要依靠政府财政，由于过度依赖性，受益主体只享受而不投入，更谈不上管护。由于财力有限，政府只能提供有限的公共产品，使得农村水利等公共基础设施问题凸显。同时，由于纯财政投入，其产权不明确，导致社会资金缺乏动力。另外，有限的准公共产品投入后，又缺乏市场化管护主体，难以良性运行。为此，政府应加强对准公共产品投入和管护研究。首先，准公共产品是准公益性的，政府应该主导，特备是在统一规划布局，财政投入上要主导；另外，准公共产品也可通过市场机制来调节，关键是要研究如何使准公共产品适应市场，主要表现在政府应在投入和管护上均加大补助力度，使受益主体愿意并且能够承担部分资金和管护责任。因此，要对财政补助标准加以研究，过高财政承担不起，过低受益主体无吸引力而不愿投入，要根据不同地区，不同时期的情况研究相应的补助标准。

（二）如何吸引社会资金投入管理准公共产品问题

准公共产品在政府补助到一定程度时，由于其有一定的收益，可通过市场机制来吸引社会资本的投入，关键是要制定合适的政府财政补助比例和制定相应的收益政策，使社会资本的投入形成一定的回报率。如阜南县王化镇红旗灌溉站，由于年久失修，已不能正常运行。原受益区的4000多亩水稻田用其他方式提供灌溉水源，成本约60元/亩，该村几户村民通过集资和国家财政补助的方式来改造原泵站，共要投资80万元，其中国家补助70%，通过自主建设节省10%，农民筹集16万元，现该泵站按照30元/亩（比原成本低一半）收取受益户水费，每年毛收益达12万元，除成本外，每年纯利润8万元，两年即可收回成本，同时，泵站管理得到了加强。目前，该县农民集资建泵站的积极性高涨，县水务局通过竞争办法，可降低国家财政补助比例。由此可见，财政补助比例合适，受益政策得到保障，就可以吸引社会资金对农田水利的投入和管理。

三、存在问题和建议

安徽农村水利改革虽然取得了一定的成就，但通过两年的探索，也存在一些问题，需要进一步加以研究，并制定相关政策加以完善。

（一）产权问题

改革办法中明确按照“谁投资、谁所有”的办法确定所有权，并发放所有权证，但有的地方还在观望、犹豫，究其原因主要担心：一是投资者持有所有权证后，一旦投资主体退出或土地征用后，将给政府带来麻烦；二是因产权交易市场尚未建成，投资主体退出或交易不成时，由哪级政府来负责回购或赔偿尚未明确政策。

建议：对于使用权，目前规定土地流转后，其水利工程一并流转，是否有偿或通过交易值得研究。尽快研究农田水利产权交易的相关政策，包括退出交易机制问题，加快农田水利产权交易市场的试点工作。

（二）资金整合问题

办法中规定八小水利工程通过国家项目解决50%，财政奖补解决50%，但通过两年的实践，各地普遍反映整合资金不到位或达不到要求，主要原因是部分地方县农田水利规划委员会的平台不起作用，形同虚设，没能真正统筹。另外，部分地区国家项目少，或项目中用于除末级渠系外的“七小”少。据统计，全省“七小”水利整合仅达30%左右，造成部分地区未完成任务而降低财政补助比例或降低工程质量标准，有的地方就无法完成任务。有些县因整合任务完成不了，对一些愿意资助建设的村上报的任务指标打折，而有些因指标不够，干部不向新型主体宣传。

建议：加强对县农田水利规划委员会运行情况的监督、检查和考核，使其真正起到统筹作用，对塘坝、河沟、泵站等水利工程提高奖补数量到三分之二，整合数量降低三分之一，对末级渠系全部由整合解决，另外，对于奖补数量可由村及新型主体自行申报，不受指标限制。

（三）自主建设问题

办法规定受益村范围内的水利工程可由村集体或新型农业经营主体自行申报、自主建设。但在一些地方难以实施，主要原因是担心因不招标产生的腐败问题。对于村集体自主建设。如果村组织薄弱或监督不到位，容易产生腐败问题。

建议：对村集体自主建设要规范程序，如村名代表大会决策制、村名监督制、项目公示制度等。

（四）财政补助比例问题

省财政厅、省水利厅联合出台了各类小型水利工程的财政补助标准，总体来看，各级财政补助资金占一半左右。但在一些地方，群众积极性不高，有些地区仅用财政资金建设，造成质量低劣或标准很低，另外各地采取一刀切的办法进行奖补也不符合实情。

建议：一是随着财力的增强，可适当提高财政补助比例，以吸引受益主体的投入，特别是对一些纯公益的水利工程，应加大财政奖补比例。二是财政补助政策不能一刀切，各县应按照基本原则要求，由各县制定可操作的符合实际情况的奖补政策。三是对新型农业经营主体和积极性高的村集体兴建水利工程要有限考虑，积极性不高的地方暂不考虑，不可硬下指标。

（五）管护创新问题

管护创新的核心主要是落实市场化的管护主体的财政奖补管护经费问题。有些地方为完成管护创新任务成立管护公司，但政府给的管护经费太少，根本起不到市场化管护组织的作用。据测算，每亩耕地的管护和维修（简单）经费需要20~30万元，但有些地方仅达5元/亩，远不能满足需求。究其原因主要是地方政府重建轻管的思想没有根本转变，必须加大财政补助力度，以满足政府政府购买服务的水利工程管护。

建议：管护经费的筹集主要通过下列渠道，一是县财政按照5~10万元/亩标准列入财政预算；二是省财政按照2~5元/亩标准补助；三是按项目的1%留成；四是新型主体自我管护经费；五是农民用水户协会自我管护经费；六是水资源有偿收益。除自行管护经费外，各县可筹集800~1000万元管护经费，主要用于政府购买服务和对考核通过的自行管护组织的适当奖励。

（六）培育市场主体问题

培育市场主体包括建设主体和管护主体，其中要加大对市场化管护主体的培育力度。目前，由于管护经费标准偏低，利润较少，以及管护公司的资源等方面原因，市场化的管护主体还非常少。为此，政府要加大对市场化管护主体的培育和奖励力度，使其能真正起到市场介质作用。

（七）优惠政策制定问题

办法中提及优惠政策制定问题，但没有具体政策，基层无法操作。为此，要尽快出台相关政策，如吸引社会资本投入农田水利政策，可设定相关原则，由各县自行制定；如社会资金投入后的水费政策，可按照运行成本（不计国家投资）+社会资金合理回报率来核定水价标准。另外对用地、用电等相关政策也要进一步明确。

（八）财政资金拨付问题

对于自主建设的小型水利工程，据各地反映，财政奖补资金拨付存在一定的问题。主要是没有按照基建程序，无施工合同等凭证，财政资金不能向村集体或新型农业主体直接拨付。建议财政要研究出台资金管理办法，以适应自主建设的改革需要。