1 补贴问题的提出

国有灌区水管单位只有解决灌溉经费问题，才能维持其所管工程的长久使用。但是，目前湖南省国有灌区水管单位几乎都因灌溉经费缺乏而陷入困境，水费标准低、回收率低成了改革开放以来不能解决的老大难问题。近几年来，在为解困进行的灌区管理体制与运行机制的改革活动中，鲜见提出建立规范的灌溉经费补贴制度。尽管越来越多的水利工作者认识到不能把国有水管单位当成一般性的“企业”看待，应从企业经济活动中的投入和产出比较上寻求解决困境的途径，尽管WTO农业多边协议的“绿箱政策”允许政府对水利等方面进行不会对农业产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲作用的“农业补贴”，但是，建立规范化的灌溉经费补贴制度似乎仍被忽视了。在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的大潮中，政府是否应对国有灌区水管单位的灌溉经费实行补贴，并建立规范化的补贴制度，探讨这一问题对于把握灌区投资政策导向，深化农业水费改革，把国有水管单位从困境中解脱出来，无不具有现实意义。

2 补贴灌溉经费是政府均衡社会成员“负担”和保护农民利益的需要

据介绍，国外灌溉工程的大部分建设费用来自政府的无偿拨款，更新改造和大修理费也主要来自政府贷款或资助。已建灌溉工程管理的投资模式，不论是少数国家实行的自收自支的“财务自理”，还是大多数国家实行的收入上交、支出上拨的“财务依赖”，灌溉经费的不足部分均由政府补贴。 既有对建设费用的无偿拨款，又有灌溉经费补贴，显然是没有按供水成本核收水费。各国普遍是把灌溉事业当成重要的公益性基础设施看待，实行特殊的扶持政策，通过这样的政策，政府的收益是保障国民生活和实现经济繁荣，同时也由此获得税收的增加。由此看来，灌溉水费不按供水成本核收，仿佛成了社会生产管理的一种内在的或特意的安排，表面上似乎是无偿的拨款补贴，实际上是有其确定的政治、经济目标的政府投资行为。 新中国的状况与其有相似之处。从建国初期到20世纪80年代中期，水利资金的70％来自政府财政拨款。在政府投资的扶持下，农田灌溉面积发展到0．5亿hm2，占我国耕地的一半左右，所生产的粮食占全国总产量的2／3，经济作物占总产量的60％，蔬菜产量占全国的80％，这是我国粮食生产的一支主力军。我们能以占世界7％的耕地养活占世界22％的人口，水利功不可没。 国有灌区的效益，主要体现为社会效益的形成，灌区农产是直接受益者，但并非惟一受益者。按“谁受益，谁负担”的政策，理应由包括受益农产在内的全体受益者共同负担。但负担者不一定是投资主体，投资是以收益或增值为目的的资本使用。受益农户无疑是投资主体之一，农户在以交纳水费和投工的形式履行义务的同时，也是一种投资行为，是对农业生产成本的投资，其目的是为取得生产成本的收益和增值。但是，享受灌溉事业社会效益的其他社会成员，无直接经济利益的驱动，不可能从事没有资本获利期望的投资活动，其向政府纳税并服从政府行政管理，缴纳水利建设、防洪保安等基金或捐款捐物，是在尽享受社会事业效益负担的义务，并不是投资行为。只有依靠征收赋税和强制集资手段积累了社会资金，并有使用权的政府，才能将汇集的税、费作资本金从事投资活动。政府拨款补贴受益农户交纳水费后存在的灌溉经费缺口，即政府在制定“水费标准”时预留的由社会其他成员承担的“负担”，是在履行社会管理职能，是合情合理的政府投资行为，这种投资行为是兑现社会其他成员“负担”的不可缺少的途径。 必须清醒地看到，农业水费的价格问题，事关保护占全国大多数农业人口这样一个弱势群体和中国农业的重大问题，企图用“商品水价”、“重置成本水价”的思路解决灌溉经费问题，在中国目前及今后很长一段时期的政治、经济背景下，都不可能有现实的条件。按WTO农业多边协议的“绿箱政策”，用政府投资给予灌溉经费补贴，是一项具有多个收益目标的重要政策。

3 国有灌区管理单位的灌溉经费需要政府补贴

国有灌区大面积地降低了种植业的投资风险，灌溉又使农作物产量显著增长。从农户的增产收益中支付水费，补偿灌溉服务消耗的成本价值，形成水管单位自身的投入产出机制，其设想诱人，为此我国也做了多年的努力。 1965年，国务院批准颁布《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，水利部门试图通过征收水费实现水管单位的“自给自足，适当积累”。但这个文件颁布后的一段时期，灌溉经费仍主要来自财政拨款，还有借助人民公社收缴的水利粮和组织的农民投工。1985年，国务院颁布了《关于水利工程水费核定、计收和管理办法》，虽然提到对条件差的水管单位实行“定额补贴，超亏不补，限期扭亏”，但补贴来源是“水利主管部门对所属水管单位的水费收入应当调剂余缺”，按成本核定水费标准的原则来看，仍然是要实现“自给自足，适当积累”的继续尝试。但是，这种努力并未取得成功。1994年，国家审计署驻水利部审计局经对全国水利部门固定资产使用管理状况调查后认为：国有水管单位靠自身实现资产重置更新是根本不可能的，没有外部“输血”，将走上自生自灭的死亡之路；建议规范水价补贴制度，政府、水行政主管部门加大对现有水管单位更新改造的投入力度。在过去的几年中，国家虽然增大了对灌溉事业的基本建设投入，有关灌溉事业的改革也在困境中摸索经验，但从总体上讲，并没有扭转工程老化、效益下降、水管单位收不抵支、入不敷出、职工生活贫困的局面。 从农户增产收益中解决灌溉经费，真可谓设想容易执行难，其困难恐非是市场经济尚未形成或完善的原因。因为实行市场经济体制的国家灌溉工程的更新改造和大修理费，也主要靠政府贷款或资助，灌溉经费也给补贴，并没有按完全成本收水费。这种政策虽然增加了基础设施服务的需求，削弱了服务机构的财务生存能力，但依然在继续执行。在1986年召开的“亚洲灌溉管理费”研讨会上，与会众多代表仍认为受益农户承担基建费用为时过早。国际灌溉研究所的研究认为：如果能有质量合格的灌溉服务，受益农户是有能力从灌溉增产收益中支付包括干渠系统和配水系统在内的全部运行维护费，各国应以实行这一政策为目标。显然，该目标还未提及灌区水源工程和整个灌溉工程的折旧费，这比起“自给自足，适当积累”的目标，比起按供水成本收费的目标，差之远矣。 可见，世界上具有一定规模的灌区，若向受益农户按供水成本核收水费，将是一件窒碍难行的事，甚至仅回收渠道输配水系统全部的运行维护费，也是知易行难。不论各国的政治制度、经济体制、文化传统有多大的差异，但在解决灌溉服务机构的财务生存能力问题上的对策几乎如出一辙，即用政府投资行为给其“输血”，制定特殊政策给予扶持。2000年7月，中国灌区协会在湖南省召开的改革研讨会上，世界银行代表理查德·瑞丁格在倡导SIDD管理模式的同时，也提出农民用水者协会(WUA)和供水公司仍应得到政府适当的资金支持。 国有灌区水管单位受到诸多社会、自然、经济、技术等因素的影响，难以用市场机制来补偿消耗掉的成本价值，又不可能像有些由村、组农民自管的小型工程那样，用临时筹款和劳务投入方式解决灌溉经费问题，更加需要政府的补贴。事实上，不仅是国有水管单位，就是乡镇、村解决灌溉经费的办法，通常也是打报告要求上级政府或水利部门拨款，许多党政领导干部也都很积极地批转报告或为之奔走。给予国有灌区水利单位投资补贴，是为更多的农民办实事，该不该给补贴，本是一个不必经过深思熟虑才能作出抉择的问题。1997年国务院印发的《水利产业政策》，将农田灌排骨干工程划定为甲类项目，并明确甲类项目的维护运行管理费由各财政预算支付。这一政策性规定，已为补贴问题作出结论。事实上，政府对已建国有灌区工程的投入并没有停止过，这实际上也是对不完全成本水费的补偿，目前的改革目标应是将其规范化，使所有农田灌排骨干工程都能够依据补贴制度，尽可能公平、稳定地享受到政府的扶持政策。

4 规范补贴是水费改革的需要

1985年以来，国务院、水利部多次督促实施水费改革，取得了一些收效，但农业水费标准低、实收率低的老大难问题并没有解决，与改革目标相差甚远，在以下三个方面“不到位”。

第一个“不到位”发生在成本核算环节。国有灌区农业水费的最终支付者是农户，从水源工程到农户田间，要经过各种、多级的水工程及其管理单位的运作和管理。这一过程中所有水工程转移的固定资产价值及所有为供水活动而投入的运行管理等费用的价值之和，才构成农业水费的完全供水成本；以此成本为基础制定农户的最终支付费用，才有可能在支付了其他管水组织的成本后回收国有水管单位的成本。但实际上，水费标准仅是以国有水管单位交付的水费，而不是农户最终支付的水费。由于被授权制定当地有关实施细则的市、县级政府对此未加明确，在执行中都是当成后者看待，起步阶段的不到位，必然导致水价标准低的结局。

第二个“不到位”发生在水费核定环节。在不完全供水成本的基础上，又考虑到水利的实际情况、水费收取的历史特点、农户的承受能力等影响因素，再次压低了水费标准。有的压掉折旧费或大修理费，或二者都压掉；有的明文规定：“新增的水费应全部用于水利工程维修和改造”，连水管单位吃饭的钱都不在考虑之列了。水费标准压低后又不给予管理行政费用的补贴，管理单位只有吃“新增的水费”，甚至吃工程款，必然会因经费不足导致恶性循环。

第三个“不到位”发生在水费结算环节。根据我国农村的现状，需要由地方权力机构协调、处理和解决国有水管单位与农户之间水事活动的诸多关系问题，故一些地方权力机构不仅自然地成了水费的代收机构，而且成了水费的安排使用和分流机构，他们不仅以政府文件或协议方式确定自留使用的比例，还利用“按亩收费”的弊病隐瞒受益面积，夸大基础工程效益，与国有水管单位分割收费面积，大量减少同国有水管单位结算水费的面积。近几年来，有些地方演变成将农业税、统筹提留款与水费捆绑在一起向农户收取，使灌区水管单位的水费更无保障。

以上三个“不到位”是政府履行管理社会、提供公共产品和服务的职能不到位。政府转变职能，行为到位，是水费改革取得显著成果的最重要的保障。《水利产业政策》明确指出：“原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和成本补偿、合理收益的原则，区别不同用途，在三年内要逐步调整到位，以后再根据供水成本变化情况适时调整。县级以上人民政府物价主管部门会同水行政主管部门制定和调整水价”。此后，水利部印发的《水利产业实施细则》明确指出：“各地(市)、县(市)所属水利工程及其他水利工程的供水价格的管理权限和职责，由各省(自治区、直辖市)价格主管部门会同同级水行政主管部门制定”。3年多过去了，落实的状况只能说又多了一个“不到位”。 地方政府投资主要用于本地区公益性、基础性项目，并实行以地方政府为主的管理体制。国有水管单位支出的灌溉经费与政府核定水价应收的水费之间的差额，由地方政府分级负责给予适当补贴。各级政府应按各自的负责范围，统筹考虑农户的承受能力和财政补贴能力，把建立规范化的补贴制度作为水费改革的目标之一，只有这样才能有效地防止只愿享有国有资产收益的权利而不愿承担国有资产责任的短期行为，有利于落实国有水工程产权主体的责任，避免政府投资的随意性和不稳定性，避免在保护农民利益的愿望下却把国有水管单位的职工推入困境。 国有水管单位靠征收农民水费不可能形成自身的投入产出机制，对其不能用经营性企业单位的经济效益标准去要求。在灌区管理体制、运行机制的改革中，建立规范的灌溉经费补贴制度是必要的。尤其是在我国加入WTO后，政府对农产品价格的补贴将受到更大的限制，而对灌溉经费进行补贴却为“绿箱政策”所允许。这种补贴，对于保护农民利益与保障水管单位的利益，都具有重大的作用。水利部门应及早研究规范化的补贴制度。