根据汪洋副总理2014年6月到云南考察水利工作时，对农村水利改革工作作出重要指示精神，水利部将云南作为南方农业高效节水减排改革先行先试省份，确定在抚仙湖流域澄江县龙街街道高西社区开展农业节水减排试点工作。

一、试点区改革前状况

高西社区位于抚仙湖北岸，属抚仙湖径流区，距澄江县城2.7千米，距抚仙湖7.2千米；国土面积12.53平方千米，海拔1755米，年平均气温16.5℃；年均降水量928.3毫米，干湿季分明，雨季（5～10月）降水量约占全年总降水量的86.8%，干季（11月～次年4月）仅占13.2%。项目区包括小官庄、赵院、朱家山和后西山4个村民小组，涉及人口721户2380人，其中农业人口710户2349人，居民人口11户31人，以种植韭菜、豌豆、大葱、香菜等作物为主，2013年经济总收入19387万元，农民人均纯收入4340元，低于全县平均水平。

实施试点建设之前，由于水利建设投资渠道单一、管护机制不健全、灌溉方式落后，试点区农田水利基础设施薄弱、干旱洪涝灾害频发，造成用水保障率和用水效率低、农业面源污染严重。一是水利骨干工程年久失修，灌区田间工程设施不配套。试点区灌溉和人畜饮水水源为虎山河小（二）型水库，为病险水库，建有一级提水泵站补给蓄水，但年久失修，效率低，难以满足用水需求。田间灌溉、排涝、泄洪均为同一条渠道；农田灌溉无计量设施，用水浪费。二是农业水权不清晰、水价不合理，用水未施行总量控制和定额管理，农业用水水价从2000年开始执行0.06元/立方米标准，每亩每年收费24元，远远低于供水成本，水利工程运行维护无以保障。三是重建轻管问题突出。虎山河水库和水库一级提水泵站由高西社区代管，社区经济薄弱，缺少管护，末级渠系管理缺位，试点区水利工程设施不能正常运行，灌区内用水不能有效保障，农田水利“最后一公里”问题突出。四是灌溉方式粗放，用水效率低。试点区农业用水采取大水漫灌的高耗水传统方式，灌溉水有效利用系数仅为0.49，用水浪费突出。五是试点区以种植大肥大水作物为主，群众施肥方式粗放，化肥使用量大，形成大量农业面源污染物直接排入梁王河，最终进入抚仙湖。据调查，试点区化肥、农药年施用量分别为351.3吨、194.5吨，入河污染物量为27.3吨。2013年梁王河入湖口处水质多为Ⅴ类、劣Ⅴ类，主要污染因子为总氮。

近一年来，试点区积极推进试点建设，取得了显著成效，创新建立五项机制，初步形成了“澄江经验”，为南方农业高效节水减排改革初步提供了可复制、可推广经验。

二、总体思路和试点内容

（一）总体思路。按照“先建机制，后建工程、群众参与”的改革思路，以促进农业节水减排为目标，以实现农业用水总量控制、用水定额管理和合理水价形成机制为核心，推进水权、水价机制改革，创新节水激励机制、农田水利工程产权明晰的自建自管自运营机制、农村用水合作组织建设，探索农田水利工程政府主导、社会参与，大户田间工程自建、自管、自运营和购买专业化服务模式，建立农田水利良性运行机制，为南方农业高效节水减排改革和水生态文明建设提供可复制、可推广、可持续的实践经验和体制机制。

（二）机制建设。一是建立用水总量控制的初始水权分配机制，落实最严格水资源管理制度，实行农业用水总量控制、定额管理、计量管理和计划用水制度。二是建立节水农业的水价形成和激励约束机制，科学核定水价和用水定额，超定额用水实行累进加价制度，鼓励节水减排，实行节水奖励和水权转让制度。三是建立政府主导、社会参与、群众投资的产权明晰的工程建设与运行管理机制。四是建立节水减排监控评价机制。五是建立节水减排合同管理机制。

（三）工程建设。实施微灌高效节水灌溉面积2510亩，建设内容包括水源工程、光伏泵站提水工程、输水工程、配水工程、田间工程、排水工程、计量设施、自动控制系统及监测设施。

（四）资金筹集。采取PPP模式筹集资金，项目总投资995.72万元。政府投入资金498.33万元（其中：中央350万元，省级100万元，市级24万元，县级24.33万元），企业自筹资金497.39万元，农户田间设施建设资金群众自筹。

三、主要做法和经验

（一）主要做法。通过改革实践，形成了“澄江做法”，即：围绕一个核心目标，坚持两手发力，兼顾三方利益，把握四个关键。

1.围绕一个核心目标。把农业高效节水减排作为核心目标贯穿于试点项目实施的全过程。从机制建设到工程方案设计，都紧紧按照节约用水和减少排放的要求开展工作。改变作物种植结构，建立了节水减排管理机制和监控评价体系，构建了节水减排工程设施和运行管理机构,提升了管理能力，发动群众转变了用水方式，推进大户实施水肥一体化管理，对农业面源污染进行系统治理，实现节水减排目标。

2.坚持两手发力。坚持政府与市场有机结合，引入社会资本、发动群众自发投入建设田间节水灌溉设施，强化了田间工程建设，共同推进试点改革。一是政策扶持，全程服务。发挥政府主导作用，组织建立五项机制，负责建设水源工程、骨干工程和计量设施，搭建平台、出台政策，扶持流转土地，引入大户在试点区推进了规模化种植；明晰产权，保障大户和农户田间灌溉工程投资的积极性。同时，深化水价改革，通过大户反哺农户，建立了合理的水价形成机制，设计出台了满足工程良性运行的水价政策，为试点工程良性运行和维护奠定了基础。为推进项目建设，县政府统筹协调，在行政审批、前期工作、机制建设、工程实施、试点区新农村建设统筹提升等方面给予全面支持，提供全程服务。二是社会参与，自建自管。创新社会资本和发动群众自发参与农田节水灌溉工程建设的模式。首先通过扶持大户（云南万家欢蓝莓科技股份有限公司和绿之源苗圃公司）流转土地，推进规模化种植，实现了试点区成片的蓝莓种植，由大户自行委托灌排公司对田间工程进行设计和施工，自主投资建设田间节水减排灌溉工程设施；其次组建农村用水合作社，发动农户自主建设田间节水灌溉工程。实现了田间节水工程全部由大户和农户自建自管自运营模式，形成了政府、社会资本、农户共建农田水利工程的新模式（PPP模式）。协调大户购买专业化服务对田间工程进行管理，实现自主对田间工程自行管理和运营，充分调动企业参与农田水利的建设和管理的积极性。通过协商确定分类水价，农户0.4元/立方米、大户1.3元/立方米，企业依据自身较高的水价承受能力，实现通过水价反哺农户，试点区运行水价达到并略高于成本水价，为试点区水利工程全面实现良性运行管护奠定了基础。

3.兼顾三方利益。在试点建设过程中，高度重视试点改革成果惠及参与改革的农户、企业和政府三方利益，保障了三方互利共赢。一是坚持以农户利益为出发点。农户的核心利益是获得改革红利，通过土地流转、规模化种植、田间务工、降低灌溉劳动成本、提高用水保障和用水效率，降低了成本、提高了复种指数，使试点区农户实现了增收减支目标。二是确保大户（企业）的利益。通过政府建设水源工程、干管工程、计量设施，保证企业的用水安全，扶持推进大户规模化种植、水肥一体化和田间灌溉智能化管理，减少了大户用水用肥量，降低了劳资和生产成本，促进大户企业实现了增产增效。三是实现政府农村水利改革目标，提高了试点区生态效益、社会效益。通过政府主导，试点区域实现节水减排，推进水资源高效利用和水生态文明建设，生态效益显著；通过政府出台政策，引入社会资本，群众自发投资，减轻了政府在水利基础设施建设和运行维护的投资、管理压力，增强了政府在更多面上的水源工程和干管工程的投资建设能力。

4.把握四个关键。一是先建机制、后建工程。改变传统先建工程、后建机制的模式，在试点开始阶段，就与用水户加强协商、议定建管机制，明确筹资方式，明晰工程产权，落实建设主体和管护责任主体。工程建设初期首先完成初始水权分配和用水指标核定、水价形成、节水激励约束等机制的建设，并以政府文件或合同协议等方式明确下来，为工程设计、机构设置和运行管理等工作奠定基础，提供保障。二是加强协调、统筹推进。政府统筹农业产业发展规划，农业、水利、发改、财政、质监、工商、环境等部门协调配合，做好农业种植结构调整、水资源管理、农村水利改革、水价改革、用水定额核定、工商注册登记、资金筹集、减排监测等工作。规范管理是统筹推进过程的一个重要手段。澄江县就水权分配、水权交易、用水总量控制、用水定额核定、水价改革等重要问题出台了一系列政策文件，同时通过协调蹉商，采用合同、协议等方式以及制定章程、制度、管理办法等形式，明确政府和用水户的权利义务，规范市场主体经营行为。三是发动群众、全程参与。农户和企业是试点改革的主体，充分尊重用水户的知情权、参与权和决策权。在前期工作中，组织工作人员逐村、逐户、逐企宣传，解释试点的目的意义和工作思路。在机制建设和工程设计过程中，每个方案出台前，都征求群众、村组和企业的意见，多方协商，达成共识。通过公告、公示、通报等方式及时发布试点进展情况，让参与主体准确掌握相关信息。四是创新机制、良性运营。政府部门通过与企业和用水合作社协商，分别签订了《水价意向书》和《节水减排合同》，引导灌溉公司和农民用水合作社通过制定章程、制度和管理办法等方式来规范市场主体经营行为。通过合同、协议等制度化形式，确立了供水、用水法人的合同关系，保证了水费的征收，促进了骨干工程和田间工程的良性运行，推进了试点的顺利实施和机制全面落地。

（二）主要经验。试点改革系统建立了五项机制，扎实推进农业高效节水减排，取得了可复制、可推广“澄江经验”。

一是建立用水总量控制的初始水权分配机制。按照最严格水资源管理制度“三条红线”要求，从上向下分解用水总量控制指标、从下向上计算需求总量、上下结合核定了每亩灌溉用水定额指标，确定了试点区域的灌溉用水总量指标，分配初始水权，确定每亩净用水指标为270立方米，灌溉用水总量71.3万立方米。同时对水权进行确权登记。

二是建立节水农业的水价形成和激励约束机制。通过试点实践测算水价成本，综合考虑项目区农业企业和农户不同种植作物产值、可承受程度，协商确定分类水价：农户0.4元/立方米、大户1.3元/立方米。实行精准用水计量管理，预交水费，定额用水，建立节水激励约束制度，实行阶梯水价，建立水权交易平台，开展水权交易。

三是建立产权明晰的工程建设与运行管理机制。建立水源工程、骨干工程和农户田间工程建设与运行管理机制。成立农业用水合作社，鼓励引导社会资本参与水利工程建设运营。采取委托灌排公司对部分田间工程进行设计施工和管理运行的方式，建立大户田间工程自建、自管、自运营管理模式和大户田间工程购买专业化服务模式，创新工程运行管理机制。

四是建立节水减排监控评价机制。制定减排监测方案，实施水肥一体化，综合整治村落生活污水，建设监测设施，在项目区布设28个减排观测监测点，按照监测项目和频次开展监测。种植大户建立了土壤墒情监测和水肥一体化智能灌溉体系，实现了对用水用肥的有效监控。试点建立了节水减排监测评价体系，科学开展项目减排监测预警评价。

五是建立节水减排合同管理机制。通过建立节水减排合同管理机制，与农村用水合作社、大户签订节水减排合同，明确了用水合作社、大户、农户在节水减排过程中的责任和义务，明确了先收水费后用水，实行用水定额管理和节奖超罚，把各项机制运行管理，转化为合同管理方式推进。保障各项机制落实，以合同为基础建立农业高效节水减排长效运行机制。

四、试点改革主要成效

通过试点改革和建设，在节水减排制度体系建设、节水减排工程设施建设和农业面源污染治理方面积累了一系列成功经验。

（一）构建了节水减排制度、设施和管理体系。试点实施后，一是建立和完善了节水减排管理机制和制度体系；建立了监控评价制度，通过监测监控对节水减排效果实施评价，创新机制，构建了节水减排合同管理制度，建立了用水总量控制、效率控制、水权分配、投资建设、运行管理、监控评价等系统的制度体系。二是通过政府主导、大户和农户明确责任、明晰产权的模式，建成了水源工程、干管工程、计量设施和田间高效节水灌溉工程，以及监控评价设施为一体的节水减排工程设施。三是构建了责任明确的节水减排管理体系，增强了运行管理能力。县水利局成立工程管理局，项目建设实行项目法人负责制，承担了主体工程建设、机制建设和统筹协调推进。成立了高西社区用水服务合作社，通过收取水费保证了工程良性运行维护；大户通过组建灌排服务公司实现自建、自管、自运营。在完善的工程设施和落实制度、加强管理下，促进了群众用水观念和用水方式的转变，提高了水资源的利用效率和效益，提升了农业综合生产能力，实现了节水减排的目标。

（二）实现了农户、企业和政府三方共赢。通过抽样调查、跟踪走访、取样监测和估算评价，试点项目从群众、大户、政府三个层面来看，都取得了显著成效，实现了农民增收减负、企业增收增效、政府节水减排的多赢局面。一是实现了农民增收减负。未流转土地农户每年每户可增加收入12400元，已流转土地农户每年每户可增加收入21460元，较项目实施前平均每户增加收入1至1.5倍左右。二是实现了企业增收增效。万家欢公司1780亩土地每年可增收1188万元。三是实现了政府节水减排。项目区内每年农灌节水38.2万立方米，每年向抚仙湖补充清水38.2万立方米，节水率达49.9%；减少农药化肥施用量156.8吨，减少污染物入湖量12.2吨，削减农田面源污染物44.6%。因社会资本引入，试点项目政府减少水利工程投入489万元，每年收取水费29.48万元，除满足运行管理和维修养护支出外，结余5.05万元用于节水奖励，保障了工程良性运行。

（三）形成了节水减排农业面源治理的成功经验。通过澄江试点的实施，找准了削减农业面源污染负荷、加强高原湖泊和重要江河保护的切入点。经过认真研究，按照“澄江做法”，在抚仙湖全流域推广“澄江经验”，整个抚仙湖流域总氮、总磷、有机磷、有机氯每年的入湖负荷总量（单位：吨）分别由4985.25、1246.31、18.01和4.72降低为3312.93、846.64、14.88和3.90，削减率分别为33.5%，32.1%，17.4%和17.4%；在九大高原湖泊全面推广，总氮、总磷、有机磷、有机氯每年的入湖负荷总量（单位：吨）分别由12732.00、3183.00、47.04和12.32降低为8090.01、2067.45、33.60和8.80，削减率分别为36.5%、35.0%、28.6%和28.6%，入湖污染负荷削减成效显著。目前，农业面源污染已成为云南高原湖泊和主要江河的主要污染源，“澄江经验”为全面贯彻落实习近平总书记在云南考察工作时的重要讲话精神，有效削减农业面源污染负荷，形成了成功的经验。

五、推广改革试点经验的意见和建议

推进澄江节水减排改革试点经验，符合我国现代化农业建设的新要求，有利于农业节水减排，为了加快试点探索总结的可复制、可推广经验，提出以下意见和建议。

（一）建议中央在南方地区推广“澄江经验”。我南方地区水资源丰沛，但用水方式粗放，节水意识淡薄。随着农业现代化步伐加快，化肥农药施用量增长趋势明显，农业面源污染风险加大。“澄江经验”形成了系统的改革经验，实现了农户、企业和政府三方共赢，在农村水利改革、节水减排改革中具有较高复制、推广价值。建议中央在我国，特别是在南方推广“澄江经验”。

（二）建议支持云南率先推广“澄江经验”。云南是农业大省，农业面源污染占江河湖库污染负荷总量的60%以上，而农业面源污染治理措施不多、力度不足，严重滞后。为了云南率先在九大高原湖泊、重要饮用水源地、重要江河湖库推广“澄江经验”，请求中央把云南省确定为南方农业高效节水减排改革示范区（或试点省），批准云南省2016年开始全面实施《云南省农业高效节水减排规划》，我省保证在“十三五”期间基本完成各项建设任务。