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从政府的“独角戏”到政府与社会资本的“二重唱”——云南陆良恨虎坝中型灌区创新机制试点项目透视
来源:中国水利报 2016年1月1日
  陶丽琴 师晓莹  
    编辑:管理员 归档时间:2016/1/10    

喷灌

刷卡用水

管道安装

陆良县炒铁村虽然地处恨虎坝灌区,但由于没有支渠、斗渠等工程与灌区干渠对接,这里与云南大多数地方一样,农业用水困难。2014年6月,随着这里列入全国灌区创新机制试点项目,以及大禹节水集团股份有限公司的资本入驻,炒铁村的用水状态彻底发生改变。

“浇地真方便,一刷卡水就流到地里。”炒铁村村委会主任孙永林欣喜地告诉记者。过去群众浇地要到几公里外的地方拉水,费钱费力,现在种地用上了“自来水”。以前村民从未见过的电磁阀井、取水计量器、墒情监测站也从田间地头冒了出来,十分引人注目。

刷卡灌溉、缺不缺水墒情监测站会提示、入股陆良大禹新公司成“股东”参与收益分红……炒铁村村民们以前想都想不到的事情如今真实地出现在他们的生产生活中。

社会资本进入恨虎坝灌区,是陆良县政府与大禹节水集团合作的PPP项目。由社会资本作为投入主体,承担农田水利建设、管理、运营,通过水费收入获得合理回报,弥补政府投入的不足,是恨虎坝灌区创新机制试点项目的主要内容。

农田水利公益性强,长期以来由政府大包大揽,而社会资本进不来、不愿进。恨虎坝灌区试点项目如何打破这一格局?

有水用不上 政府“招亲”社会资本补短板

炒铁村地处恨虎坝灌区,有1050户3788人,以种植马铃薯、玉米、烤烟为主。这里原本不该缺水,因为距其10余公里处就建有总库容807万立方米的恨虎坝水库。但由于没建支渠、斗渠等田间工程与灌区干渠相连,群众只能守着水库“望水兴叹干着急”。灌区虽已列入《全国中型灌区节水配套改造“十二五”规划》,但尚未立项。

“水库每年有350多万立方米水用不出去,群众却要到4公里以外的水源地拉水灌溉,拉水成本每亩在220元以上。”陆良县水务局防汛抗旱技术服务中心主任王红坤介绍说。

2014年6月5日,国务院副总理汪洋检查指导云南水利工作时,就解决恨虎坝灌区农田水利“最后一公里”提出“先建机制、后建工程”的总体要求。随之水利部将恨虎坝中型灌区作为全国试点,探索建立引入社会资本和市场主体解决农田水利“最后一公里”问题。

项目区设计灌溉面积1.008万亩,工程建设主要任务是投资2712万元(包括吸引社会投资646万元),新建泵站2座,铺设干支管道243公里、田间管网1111公里,配套田间计量设施472套和用水自动化控制系统,实施微灌高效节水灌溉。

2014年12月,通过招商比选,陆良县政府与大禹节水集团签署《投资协议》,引入社会资本646万元,投资、建设运营田间输水管网,将恨虎坝水库的水供到田间地头。

记者在陆良县政府与大禹节水集团签署的投资协议书中看到:在社会资本总投资646万元中,大禹节水集团投资452.20万元,占70%,炒铁为民农民用水专业合作社投资193.80万元,占30%。大禹节水集团与炒铁为民农民用水专业合作社注册成立陆良大禹节水农业科技有限公司,由公司负责工程建设、管理和运营。公司投资形成的固定资产,产权归公司所有。项目运营期自交付使用之日开始计算20年。运营3年后,大禹节水集团的股权可以转让,同等条件下优先转让给合作社。20年的折旧提完后,产权无偿收归国有。大禹节水集团应保证项目运营期间正常运行,保证用水户正常用水。

通过引入社会资本,炒铁村1.008万亩土地改变了长期以来用水无保障、水利工程无钱建的窘困状况,初步实现了农田水利设施完善、工程良性运行、供水有效保障、产业快速发展和农民持续增收等改革的预期目标,形成了社会资本参与农田水利设施建设、运营和管理的新模式。政府、市场“两手发力”,有效破解了农田水利“最后一公里”问题。

群众参与 构建灌溉用水管理运行机制

按照“先建机制、后建工程”的要求,陆良县在改革之初,就确立了试点项目探索建立水权分配、水价形成、节水奖励、国有工程建管、田间工程管护、社会资本和合作社参与等7项机制。为确保机制改革和工程建管方案与群众诉求一致,陆良县通过召开党员会、户代表会、村民大会等方式,把政府的改革意图向群众宣传到位,算清改革前后对比账,让群众知晓改革、理解改革、支持改革、参与改革,形成共识,奠定改革推进的群众基础。2014年9月5日,项目区群众依法组建了“炒铁为民农民用水专业合作社”,经县工商部门登记注册,以合作社为平台,把原来松散的农民用水户凝聚为经营性合作组织,增添了农民参与改革的活力和动力。

炒铁村群众与社会投资主体有着不同的利益诉求,如何找准利益平衡点,确保机制可行?“项目区通过‘企业+用水专业合作社=新公司’的市场合作模式,引进企业和农民用水专业合作社,按照7∶3的比例,共同出资646万元组建成立‘陆良大禹节水农业科技有限公司’。新成立的公司作为项目区田间水利工程投资、建设、运营和管理的责任主体,投资双方按出资比例行使权利和承担义务。”陆良县水务局党委书记王俊向记者介绍说,这种模式实现了群众与企业深度融合,利益共享,风险共担。

“合作社社员多的几十股,少的几股,每股500元,共筹资193万元入股。入股的群众也都成了股东,在管好、用好工程的同时,还能分享投资管理红利。”入了10股的孙永林对项目的收益很是期待。

陆良县政府推行PPP项目最终目的是提升灌溉服务水平,使群众受益。虽然要考虑社会资本的合理回报,但更要考虑群众的承受力。因此,水价的制定成为试点能否成功的关键。

王俊介绍说,项目区在水价制定中,打破传统水价国有骨干工程计提折旧、田间工程不计折旧的水价计算规则,把引入社会资本建设的田间工程计提折旧和合理报酬纳入水价成本。国有工程水价仍采用原有定价机制,社会资本投资的田间工程水价交由供用水双方协商定价,报县物价部门备案。

制定水价的指导思想是以群众承受能力为基础,企业合理赢利为基准,政府让利为调节,找准群众、企业和政府三方利益平衡点。

基于这样的思路,项目区测算了两个水价:由国有水利工程成本水价和田间工程成本水价之和构成的全成本水价为每立方米1.28元,全成本水价扣除国有工程固定资产折旧因素影响的运行成本水价为每立方米0.79元。考虑到群众的承受能力和意愿,项目区执行运行成本水价。

水价经批复后,试点项目区用水合作社进行了收费公示,让群众知晓水价的测算标准,收水费的意义、目的和用途。“每立方米0.79元的水价也不低,但相比以前拉水每立方米6~9元的成本,群众还是很乐意接受。”孙永林的话道出了项目区群众对这一水价的认同和支持。

风险共担 让社会资本愿进来、稳得住、有回报

恨虎坝灌区PPP模式有效破解了农田水利政府大包大揽、市场活力不足的问题。但是,社会资本进来之后,能不能稳得住、有回报,对试点项目持续发挥效益是关键。

社会资本的合理回报来自水费收入。在制定水价时,是按照灌溉保证率85%、社会资本回收期7年、20年运行期公司累计可计提折旧和收益1911.8万元、年均资本收益率为9.8%来测算的,让资本收益率高于商业银行贷款利率,社会资本有利可图。

但水源工程的可供水量受自然因素影响大,投资农田水利的回报具有较大的不确定性。比如,刚刚过去的2015年,当地雨水较多,灌溉用水很少,项目运行至今仅实收水费5252元,依靠水费收入获得合理回报显然有很大难度。

风险共担是PPP具有的三大特征之一,也是社会资本“愿进来”的先决条件。陆良县政府承诺,建立政府与投资企业风险共担机制,在不可抗拒的自然因素情况下,投资企业资本收益和折旧之和低于7.8%时,由陆良县人民政府补足相应缺口部分资金,降低企业投资风险。此条写入合作的投资协议书中。

合作协议中还明确,支持大禹节水集团在项目区拓展经营服务范围;积极推动项目区土地流转,土地流转中大户入驻的水价由供需双方协商确定,以此提高水费收入。

项目实施近一年来,陆良县政府和县水务局为使社会资本有合理的回报付出了很大努力。据陆良大禹节水农业科技有限公司副总经理孙振鹏介绍:除水费收入外,2015年公司还有四块收入。一是代管国有工程实现部分收入。试点项目国家投入部分工程建成后,交由陆良公司负责管理,公司从国有工程水费收入中提取维护费和管理费。二是在陆良县水务局的支持下,灌区内大户增加的2360亩的高效节水工程由公司承担施工,合同金额287万元,实现利润32万元。三是公司在项目区建成了300亩水肥一体化滴灌示范项目,起到了带动作用,部分农户采取了膜下滴灌,公司销售滴灌材料100万米,实现利润6万元。四是公司已经流转项目区土地1000亩,租赁给三家农业公司种植高附加值蔬菜,全部采用滴灌和微喷灌技术,用水稳定,预计此部分将实现收入20万元。

“陆良公司头一年的运行成本约为46.8万元,如果计入政府保底收益,本年度公司实现利润预计为25万元。”孙振鹏对企业实现合理的投资回报充满信心。

“试点项目建立了退出机制,社会资本投入的工程产权依法享有转让、转租、抵押等权益,经营满三年后可以转让退出。”孙振鹏认为,投资恨虎坝灌区项目风险较低,风险可控。

和谐“二重唱” 实现政府群众企业三方共赢

政府、市场两手发力,让骨干工程和田间工程实现“两头接”,解决长期困扰农田水利的“最后一公里”问题,形成了农田水利“有人建、有人管,费能收、坏能修”的运行模式,实现了政府、群众、企业共赢。

孙永林介绍说,水利改革试点给我们村带来的最大变化首先是用水方式、用水成本,原来群众灌溉靠车拉马驮,一方水的成本7到9元,现在只要7角9分。在改革试点的效益方面,他说:“现在水通了,可以增加一季冬洋芋,也就是说农户可以增加一倍的产值。我们村土地流转原来700元一亩,现在水供到地里,1500元一亩老百姓都不干了。”

据初步估算,项目实施后,灌溉成本从亩均年收入的10.37%下降到4.23%,亩均增加纯收入1700多元,节约灌溉用水成本300多元;同时灌溉设施配套到田间地头,方便了群众生产,每亩可减少灌水劳动力6个以上。有了稳定可靠的水源,农民产业结构调整就有保障,农民增产增收就有依托。

从政府层面,项目区除了为群众提供良好的灌溉服务外,最大的成效就是促进了节水。工程措施节水效果显而易见。据测算,项目区采用高效节水灌溉措施,灌溉水利用系数可达到0.85,与传统灌溉方式相比,亩均年节约水量45立方米。同时,还改善了生态环境,化肥农药的排放量减少20%。

改革中,建立实施初始水权分配机制,明确项目区用水总量控制指标为323.38万立方米,亩均分到320.81立方米初始水权,年度按种植情况实施定额管理,由陆良县水务局颁发水权证到户。

建立了节水激励约束机制。坚持少用少缴、多用多缴,节奖超罚、累进加价原则,在定额内已购买但未使用的水量指标,允许在项目区内进行水权交易,若未能交易出让,由县政府加价0.05元/立方米进行回购。超定额的实行阶梯水价累进加价,最高可按执行水价的200%计收。

而企业也是大赢家。据孙振鹏介绍,进入恨虎坝灌区试点项目,公司的经营业务从过去销售产品、建工程,延伸到后期服务,拓展了发展空间。这一项目得到了省水利厅的大力支持,双方拟成立农田水利发展基金,目前正在筛选优质项目,此举措将对大禹节水集团在云南的发展起到关键作用。项目区建成的水肥一体化滴灌项目示范区、智能微喷灌示范区、大型喷灌机示范区,将对项目区用水和种植方式起到带动作用,对实现水费收入和增加节水材料销售起到很好的带动作用。此外,利用成功建设试点项目带来的良好社会效应,陆良公司还将继续参与周边市场的高效节水工程建设。拓展其他经营业务将作为陆良公司未来发展的主要方向。

“我们有信心实现陆良公司的良性运转。”陆良公司董事长张战祥的一句话预示着试点项目将朝着政府、群众、企业所期望的方向持续运行。

链接:云南省农村水利改革创新机制引入社会资本试点专题

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