全国农业水价综合改革试点工作自水利部“银川会议”部署启动一年来，全国各试点县认真落实，强力推进，在水权分配、水价形成、精准补贴、节水奖励、用水合作组织建设、工程建设、产权制度改革等方面取得阶段性成果。试点工作成效如何，全面推开还存在哪些障碍，特别是针对各地试点实施中有关政策层面的问题，我们结合督导工作，专门赴重庆市荣昌区、璧山区，湖南省宁乡县、长沙县，辽宁省盘山县、铁岭县，通过实地调研、组织座谈、查阅资料等方式开展了专题探讨。同时参阅了新疆、甘肃两省区农业水价改革情况报告。就当前试点情况看，有些政策层面的问题仍将是农业水价综合改革全面推开所必须下力气解决的关键问题。

一、试点县农业水价综合改革取得的成效

从试点县农业水价综合改革总体进展看，各县（市、区）均已从实际出发完成了规定改革内容，制定了相关制度办法和政策措施。

一是实施了农业水权的分配。基本方法是以供定需，明确用水总量和定额。水量大部分分配到农民用水户协会，个别分配到农户。重庆市璧山县针对灌溉用水量受气候条件影响较大，在水权分配时综合考虑了灌溉面积，作物种植种类、供水量、以及旱情等因素，按照灌溉实际次数进行水权分配，具有可操作性。

二是建立了农业水价形成机制。各试点县改革之初，均进行了调研、测算，形成了运行成本水价和全成本水价。几乎所有市县采用了粮食作物和经济作物用水价格不同的分类水价。粮食作物通过政府精准补贴均达到运行成本水价，经济作物有些试点县达到全成本价，甚至达到微利水平。比如重庆市的荣昌区。各试点县均制定了阶梯水价制度，实行超定额累进加价制度。

三是建立了精准补贴和节水奖励机制。各试点县均建立了精准补贴和节水奖励机制。精准补贴由县级财政解决，补贴对象一般都是农民用水协会和基层水利站；节水奖励资金一般从水费收入、超定额累进加价收入解决，奖励对象是农民用水协会和用水户。精准补贴和节水奖励，有现金补贴、以建代补、补贴电费等不同方式。

四是组建了农民用水合作组织。各试点县项目区均组建了农民用水合作组织，进行了注册登记，建立了规章制度。用水合作组织的建设、管理、运行是试点工作的一个重要支撑，特别是在乡镇水利站人员少，工作职能不完善的地方，在农业水价综合改革中发挥了重要作用。

五是推进了工程产权制度改革。各试点县均落实了各项工程产权管理制度，工程建设完成后，及时办理了移交手续，建立了产权明晰、责任明确、管理民主的工程产权制度，落实了工程的管理和维护责任。试点县基本上都明晰了田间工程归农民用水户协会所有，由县和乡镇两级水利部门与用水户协会分别签订工程管护责任状，明确了主体和责任；工程移交后，由协会进行灌溉运行管理、收取水费、维修养护。

六是完善了工程设施。各试点县工程规划建设内容，主要是支渠以下衬砌节水改造工程和量水工程，参照基本建设程序，按照“四制”进行管理，克服施工中的各种困难，狠抓工程建设进度，强化工程建设质量，基本上如期完成了工程建设内容，实现了工程节水和计量节水的双重功效，为农业水价综合改革的实施奠定了基础。

二、试点工作中存在的主要问题

（一）水资源量丰缺，造成试点规定模式效果各异。

1、水资源量丰富的地区，灌溉定额一般根据枯水年份制定，但一般年份灌溉用水量少，丰水年份基本不用灌溉，有的地方连续数年不用灌溉，这就带来以下问题：

（1）价格机制形成困难，在这种情况下，有的地方只好设定基本水价，即使在不需要灌溉的年份，也按亩收取固定额度的水费，农民对此意见较大。

（2）丰水地区灌溉定额一般相对较高，基本不会有超定额现象，因此超定额累进加价制度就成了摆设。

（3）由于降雨丰沛，加之灌溉定额相对高，正常灌溉用水或浪费水也可拿到节水奖励，水权转让也很难实现。

（4）水资源丰富的经济欠发达地区，水费收取率很低，水管单位运行非常困难，节水越多困难越大，水管单位节水积极性不高。

2、水资源量较少的地区，灌溉定额按供定需，存在干旱年份发生定额内无法正常供水或只能部分供给的情况，造成农民减产或绝收。这种情况下，农民用水远低于灌溉定额，是否给予节水奖励，各地不同程度上出现难以操作的问题。

（二）经济发展不平衡，对水价改革产生不同效果。

1、经济发达地区，县、镇水管单位年运行费用由地方财政承担，不但包括骨干工程，对田间工程也给予适当补贴。就试点项目区而言，精准补贴和节水奖励可足额到位，试点范围扩大后可能精准补贴和节水奖励可能也会足额到位，水价改革靠地方雄厚的财力推动可以取得成功。

2、在经济欠发达地区，县镇水管单位年运行费用地方财政无力承担，完全靠供水经营解决，精准补贴和节水奖励在试点区当年可以由政府承担，在没有中央试点资金支持试点项目区范围扩大的情况下，如果没有上级财政补贴，水价改革工作就难以推行。

（三）农田水利工程设施薄弱，对水价改革形成严重制约。

1、目前，许多地方农田水利工程基础设施陈旧老化、破损失修，灌溉效率低下，工程建设和运行管理“最后一公里”问题还没有根本解决，由于缺乏完善的工程设施，灌溉制度就无法推行，节约用水就无从谈起，农业水价综合改革也就失去了最基本的条件。

2、用水计量设施是实行“总量控制，定额管理”和计收水费的基础设施，但目前农田大都没有建设用水计量设施，农民用水量无法准确计量，加上用水计量设施投资量大，短时间内全面推进农业水价综合改革难度很大。用水计量设施在试点项目区所占投资一般在40%左右，若全面铺开，量水到支、斗、毛渠，计量到户，依目前的投资规模根本无法实现。

3、一些灌区在对用水按方收费、计量到田间进行积极的探索。项目区基本都是明渠，斗渠进口设置水位计，利用水位－流量关系计量用水量。由于量测水技术专业性较强，部分基层水利人员还没有掌握技术要领，所测数据精准度不高。采用超声波明渠流量计虽较为精确，但造价较高，且不便于管理维护。受技术条件和设备的限制，供水计量到田间的难度较大。

（四）精准补贴和节水奖励落实困难。

目前，我国许多县级财政都是吃饭财政，就国家试点项目，地方勉强可以配套小部分资金，用于精准补贴和节水奖励，但要大面积推开，在地方债务沉重的当下，如果没有省以上政府财政资金的注入，农业水价改革很难实现。

（五）对农业水价综合改革的认识有待进一步提高。

一些地方政府及相关部门对农业水价综合改革的意义认识不足，组织领导和推动工作力度不够，加之缺乏工作经验，导致水价批复、精准补贴和奖补机制建设滞后，可操作性不强等问题。

三、推进农业水价综合改革的建议

（一）因地制宜，分类指导。

我国地域辽阔，不同地区经济状况、水资源条件、农田水利工程建设管理水平、灌溉方式、土地经营模式等都有很大差异，因此，农业水价综合改革试点不能搞一个模式，而应进行分类指导，从各地实际出发因地施策，分步实施，有效推进，以确保试点在当地可复制可推广。应继续扩大试点，优先在部分水资源短缺、水利工程设施完善、基层水利服务体系健全、土地规模化经营程度高、种植作物经济效益好的地区大面积实施，待积累了一定的成功经验后再在全国稳步推开。

（二）深入研究农业水价精准补贴机制。

试点县虽然都在实施方案中制定了农业水价精准补贴机制，但有的可操作性不强，落实起来比较困难。主要原因是本次试点精准补贴资金主要靠试点县解决，受到县级财政条件制约，资金来源难以落实。建议深入研究水价精准补贴政策，明确资金来源、补贴对象、补贴方式，提出中央财政资金补助农业水价的可行方案，从而带动地方建立精准补贴基金，使补贴资金能真正落实到位，确保农业水价综合改革成功。

（三）加大资金投入，完善农田水利设施。

在农业水价综合改革项目区，要以县级农田水利规划为依托，整合各类农田水利建设资金，做到各部门统一协调，资源共享，整体推进，完善农田灌排工程设施，为推行农业水价综合搞个奠定基础条件。同时，要重视用水计量设施建设，新建农田水利工程项目都应把用水计量设施考虑在内，做到一同规划、一同设计、一同建设。

（四）切实加强基层水利服务体系建设。

基层水利服务体系是农业水价综合改革的重要载体，发挥着宣传发动、协调引导、组织落实的关键作用。因此要把基层水利服务机构建设与农民用水合作组织、专业化服务队伍建设等有机结合起来整体推进。一要进一步健全完善基层水利服务机构，落实人员经费和工作经费，加强队伍建设和人员培训，着力提高基层水利服务机构服务能力和管理水平。二要积极鼓励、引导、规范农民用水合作组织建设，对农民用水合作组织给予必要的政策和资金扶持。三要给予基层水利专业化服务队伍一定的专项经费支持，改善其技术装备和服务手段，提高服务能力。

（五）进一步落实部门协调工作机制。

农业水价综合改革是一项系统性工作，需要发展改革、财政、农业、物价等多方面的参与配合。应出台文件明确相关部门的职责，中央和地方各级政府有关部门建立联席会议机制，不定期就农业水价综合改革有关重大问题开展协商，推动各级政府相应部门落实责任和加强协调，特别在水价调整、精准补贴和节水奖励资金落实等方面切实发挥应有作用。

（六）加强宣传和培训。

目前，农民、用水户对农业水价改革的了解程度不够，对用水管理方面的一些要求不是十分清楚，有些地方农民、用水户对水价的提高存在抵触情绪，这些都给改革工作带来了一些困难。需要进一步加大宣传和培训工作，把水价综合改革的意义通过不同的形式向农户宣传，争取大多数农户的支持，尤其是要加强基层水利人员和农民用水户协会主要人员的培训和学习，通过他们宣传政策、协调沟通，引导广大农民和用水户理解和支持农业水价综合改革工作。