1 大型灌区现状及续建配套与节水改造规划情况

1.1 大型灌区现状

列入全国大型灌区续建配套与节水改造规划的大型灌区共434处，分布在全国31个省（区、市），涉及1104县（市、区）。现有干渠0.74万条、支渠3.01万条，干支渠总长23.68万km；骨干建筑物37.74万座。灌区现有管理人员10.65万人。1773.33万hm2，占全国耕地面积14.6%，生产粮食约占全国粮食总产的26%；灌区年灌溉用水量在1240亿m3左右，平均每公顷实灌水量7740m3；灌区内农业总产值约占全国农业总产值的25%，农民人均纯收入约9000元，略低于全国平均水平。

1.2 大型灌区续建配套与节水改造规划情况

20世纪90年代，水利部农村水利与水土保持司组织力量，对全国195处大型灌区工程老化、失修状况进行了调查，调查结果表明：大型灌区渠系建筑物40%已经老化、渠道工程30%是险工险段，机电设备长期带病运行。为此，水利部建议国家在“八五”期间，每年安排8亿元以工代赈资金，作为引导资金，吸引地方和农民投入，做好灌区更新改造和配套建设。1995年以来，国家从商品粮基地建设、预算内水利专项资金中相继安排专项资金用于续建配套、技术改造试点。1998年开始，国家决定启动大型灌区续建配套与节水改造，并于当年安排中央预算内水利专项资金及政府财政债券5.23亿元用于79处灌区续建配套与节水改造。

为全面改善大型灌区工程与管理状况，遏制灌溉效益衰减趋势，提高灌溉水利用效率和农业综合生产能力，水利部于1998年组织编制了《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，涉及灌区402处，之后水利部又陆续审批了32处大型灌区续建配套与节水改造规划（上述两部分以下简称“原规划”），全面启动大型灌区续建配套与节水改造项目。原规划总投资1914亿元，其中骨干工程投资1311亿元，田间工程投资603亿元。2008年，为了应对粮食需求刚性增长、粮食继续增产的难度越来越大以及粮食品种结构和生产布局矛盾突出等问题，国务院办公厅印发《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划(2009-2020年)》，把涉及粮食生产大县的268处大型灌区续建配套与节水改造作为农田水利建设的重要内容，大型灌区骨干工程续建配套与节水改造规划（以下简称“总体规划”）投资相应增加至1451亿元；规划续建配套与节水改造骨干渠道长度15.47万km，续建配套与节水改造骨干渠系建筑物28.52万座；规划实施后，灌溉面积将达到2013.33万hm2，新增或恢复灌溉面积373.8万hm2，改善灌溉面积1253.33万hm2；新增节水能力340亿m3，新增供水能力200亿m3，新增粮食综合生产能力500亿kg。

2005年，按照国家发改委和水利部要求，中国灌溉排水发展中心承担了《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划》的编制任务，在各省（自治区、直辖市）“十一五”规划编制的基础上，2006年组织专家编制完成了《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划》并得到了国家发改委的批准。

2008年，根据水利部安排，中国灌溉排水发展中心又承担了《全国大型灌区续建配套与节水改造实施方案（2009—2020年）》的编制工作，2009年完成并通过了水利部水规总院的审查，已经上报水利部；期间，《全国大型灌区续建配套与节水改造“十二五”规划报告》也由中国灌溉排水发展中心编制完成并上报水利部和国家发改委。

2015年，根据水利部安排，中国灌溉排水发展中心又承担了《全国大型灌区续建配套与节水改造实施方案（2016—2020年）》的编制工作，现已完成并上报水利部。

2 大型灌区续建配套与节水改造规划实施及项目管理情况

2.1 全国大型灌区续建配套与节水改造实施情况

1998～2015年，计划安排骨干工程投资986.63亿元，截至到2014年底，已累计下达投资计划860.21亿元，占骨干工程规划投资的59.3%，其中中央投资519.77亿元，已全部到位，地方配套340.44亿元，实际到位约270.0亿元，到位率为79.3%。

2.1.1 项目计划安排情况

灌区续建配套与节水改造投资先期安排的重点是粮食主产区、经济欠发达且水资源供需矛盾突出的西部地区；灌区配套改造建设的重点是灌区渠首改造工程、干支渠及其建筑物等骨干工程的配套改造，集中解决“卡脖子”工程、严重病险工程和亟待改造的关键性工程。截止2015年，已安排完成《总体规划》骨干工程投资的有71处灌区，已安排一半以上骨干工程投资的有313处灌区，其中123处灌区已安排80%以上。尚有50处灌区已安排投资不足规划投资的一半，其中，新疆喀什噶尔、渭干河、山东苏阁等灌区只安排了规划投资的21%～28%。

2.1.2 投资完成情况

1998～2015年，计划安排骨干工程投资986.63亿元，为规划投资的68.0%。其中，中央安排投资616.58亿元，地方配套资金370.05亿元。

截止2014年底，累计完成骨干工程投资790.21亿元，占规划投资的54.5%。其中，中央投资519.77亿元，地方配套资金270.0亿元。300余处灌区约70亿元地方配套资金没有到位，地方配套资金到位率为79.3%。

2.1.3 工程完成情况

1998～2014年，各省（区、市）实施方案批复骨干渠道续建配套与节水改造长度7.10万km，渠系建筑物21.46万座；土方开挖回填10.56亿m3，干砌浆砌块石3564万m3，混凝土（含钢筋混凝土）万5704万m3。

截至2014年，累计完成骨干渠道续建配套与节水改造长度5.77万km，其中，新建渠道长度0.32万km，共衬砌渠道4.60万km；完成排水沟改造长度4774km，新建排水沟长度507km；完成建筑物改造19.92万处，其中，新建建筑物5.26万处。实际完成的建设任务约占批复实施方案的85.2%，其中，渠道完成81.3%，渠系建筑物完成92.8%；批复实施方案的建设内容约占规划的52.9%，其中，渠道45.9%，渠系建筑物75.2%。

2.2 全国大型灌区续建配套与节水改造项目管理

为加强大型灌区续建配套与节水改造项目的前期工作，提高前期工作质量，保证投资效果，按照国家发改委和水利部共同制定的《大型灌区续建配套与节水改造项目建设管理办法》的要求，受水利部的委托，中国灌溉排水发展中心主要从以下三个方面承担了规划实施工作：

（1）大型灌区续建配套与节水改造可行性研究报告的核查。按照国家投资管理体制的要求，大型灌区续建配套与节水改造可行性研究报告投资规模应控制在3 000万元以内，这就要求每个灌区根据规划投资编制多个可研报告，针对部分省（自治区、直辖市）项目可行性研究报告编制不规范、审查把关不严、建设内容不合理、管理改革不到位等问题，灌排中心组织有关专家对各地上报的项目可行性研究报告进行核查，并编写核查报告，核查出的问题及时与各省（自治区、直辖市）水行政主管部门进行沟通，必要时派专家到现场进行调研，核查结果如实上报水利部，为大型灌区续建配套与节水改造项目年度投资方案的制定及政府宏观决策提供科学依据。

（2）项目实施情况的跟踪评估和阶段评估。为掌握大型灌区续建配套与节水改造任务完成与效益发挥的总体情况，查找项目建设过程中存在的主要问题，总结项目建设管理经验，合理调整节水改造目标与投资方向，有效安排灌区节水改造投资计划，提高投资效果，推动灌区管理体制与运行机制改革，开展大型灌区续建配套与节水改造项目跟踪评估和阶段评估是非常必要的，为此，中国灌溉排水发展中心专门组织有关专家编制了《大型灌区续建配套与节水改造项目评估指标体系》，制定了项目评估管理办法，先后对240多处已完成大型灌区续建配套与节水改造规划投资的项目进行评估，评估总体结果表明：规划投资计划完成，由于地方配套资金不到位等原因，实际完成投资只有规划投资的80%左右；由于原材料、物价、人工价格上涨，原规划中投资、建设任务、工程量不对应等原因，建设任务只能完成原规划建设任务的70% 左右。

（3）建立大型灌区续建配套与节水改造项目管理信息系统。针对大型灌区续建配套与节水改造项目信息面广量大、管理难度大的突出问题，中心充分利用现代信息技术，不断提高项目管理水平和管理效率，联合信息化建设专业公司，共同开发完成了《大型灌区续建配套与节水改造项目管理信息系统》，该系统分水利部、省（自治区、直辖市）、大型灌区三个层次，经过近8年多的建设和完善，现在已经可以在线应用，为今后大型灌区续建配套与节水改造项目管理提供了有效的管理平台。

为落实中央水利工作会议和2011年中央一号文件精神，确保2020年基本完成大型灌区续建配套与节水改造任务，根据水利部办规计[2011]427号“关于抓紧开展全国大型灌区续建配套与节水改造骨干工程项目总体可行性研究报告编制的通知”、办规计[2012]401号“关于开展大型灌区续建配套与节水改造项目总体可行性研究报告审核工作的通知”要求，中国灌溉排水发展中心组织专家编制了总体可研报告编制大纲、技术审核要点等支撑性文件，历时一年多时间，完成了近200处大型灌区续建配套与节水改造骨干工程项目总体可行性研究报告的审核，为下一步大型灌区续建配套与节水改造项目的顺利实施打下了扎实基础。

2.3 取得的主要效益

自1998年启动大型灌区续建配套与节水改造项目以来，国家相继加大投入，累计完成骨干渠（沟）道配套改造长度5.77万km，累计完成渠系建筑物配套改造19.92万座，恢复新增有效灌溉面积152.93万hm2，改善灌溉面积1009.67万hm2。灌区严重病险、“卡脖子”工程得到基本改造，骨干工程配套率和设施完好率得到明显提高，灌区灌排基础设施薄弱、灌溉效益衰减的状况得到改善、管理体制改革深入推进、灌区管理水平与效能进一步加强，有力地促进了农业节水增产和农民增收，取得了显著的经济效益和社会效益。

2.3.1 恢复和改善了灌溉条件，提高了农业综合生产能力

通过续建配套与节水改造，灌区骨干工程输配水能力与效率大幅度提高，灌排保障程度和抵御灾害能力显著提升，农业生产条件得到有效改善，为提高农业综合生产能力奠定了重要基础。在灌溉用水总量基本不变的情况下，使大型灌区实际灌溉面积由1998年的1333.33万hm2提高到2014年的1594.6万hm2，增加了19.60%；实灌率由1998年82.3%提高至2014年89.9%。有效灌溉面积由1998年的1620.4万hm2提高到2014年的1773.33万hm2，增加了9.44%，灌区农业生产条件得到较大幅度的提高。新增粮食生产能力190.74亿kg，大型灌区生产的粮食占全国粮食总产的比重从1998年的22%提高到2014年的26%，有力地支撑国家粮食安全，促进了农业增产和农民增收。

2.3.2 实现了农业节约用水，促进了种植结构优化调整

项目实施后，灌区骨干渠系水利用系数由改造前的平均0.481提高到0.576，灌溉水有效利用系数由改造前的平均0.397提高到0.473，新增节水能力211.8亿m3，新增亩均节水能力为67.15m3；灌区灌溉用水量保持在1240亿m3左右，平均实灌水量由1998年9480m3/ hm2降至2014年7740m3/ hm2。农业灌排条件的改善为优化调整农业种植结构和推广先进农业生产技术创造了条件，蔬菜等高附加值的经济作物面积较灌区改造前增加了近三分之一，灌区农业综合生产能力得到提升，灌水周期平均缩短3～5d，同时灌区运行维护成本也有不同程度降低。

2.3.3 推进了灌区管理水平，夯实了灌区可持续发展能力

在实施节水改造的同时，积极推进灌区管理体制改革，434处灌区基本完成分类定性，其中428处灌区定性为公益和准公益性事业单位，有388处灌区已核定管理人员数量，316处灌区核定了公益性人员经费，283处灌区核定了公益性维修养护经费。414处灌区进行了成本水价测算。用水户参与灌溉管理的积极性明显提高，共成立用水户协会1.81万个，管理灌溉面积已超666.67万hm2，占灌区有效灌溉面积的37.5%。灌区管理改革的深入推进为灌区持续健康发展提供了重要保障。

信息技术的推广应用，提升了灌区的现代化管理水平，并在有效保障工程安全运行，提高灌区水资源调度能力、用水效率以及预警减灾能力，增强管理透明度、减少水事纠纷、改善职工工作环境等方面发挥了重要的作用。

2.3.4 加快了社会主义新农村建设，改善了区域生态环境

供水保证率的大幅提高，有效缓解了农村饮水安全、灌溉用水困难，大大缓解了用水矛盾，促进了社会和谐与稳定。各类控制性建筑物、跨渠交通桥和渠畔管理道路的修建改造，为农业机械化生产和出行创造了便捷的交通条件。渠道清淤清障、沿渠绿化、渠道整治以及水景观建设，大大改善了农村人居环境，加快了新农村建设的进程。在井渠结合灌区，通过灌区改造，地下水开采量减少，地面沉降、坍塌等问题得到缓解，地下水环境逐步恢复。

2.4 大型灌区续建配套与节水改造项目实施中存在的主要问题

2.4.1 配套改造历时较长，规划需要适时调整

原规划主要考虑险工险段、“卡脖子”等关键性工程的改造建设，各地编制规划深度不同、标准偏低且不统一；限于当时条件，规划存在与实际情况不尽符合、技术方案不尽合理、工程建设内容与工程量缺项、漏项以及投资与建设任务、工程量之间不匹配等问题。加之17年的发展，工程建设环境、物价水平等发生较大变化，科技、材料有了较大的发展；再加上工程结构可靠性设计统一标准、水利水电工程合理使用年限等耐久性标准的出台与实施，原规划已不能满足灌区改造的要求。在本着“技术先进、经济合理、讲求效益”的原则以及控制续建配套与节水改造总数量的前提下，适时调整规划，合理确定升级改造方案、提高工程建设标准、优化建设内容、加大投资规模，建成与经济社会发展水平相适应的节水生态型的现代化大型灌区，显得十分必要。

2.4.2 物价上涨，费用增加，完成规划任务难度大

灌区续建配套与节水改造实施周期过长，物价上涨、费用增加等问题突出。据对2010年前已建工程的统计分析，每1亿元资金可配套改造骨干渠道85km、渠系建筑物248座；而对2011～2014年已批复实施方案统计分析，每1亿元资金可配套改造骨干渠道降至54km、渠系建筑物降至230座。仅对劳动力价格上涨测算，规划投资中仅人工费就已上涨195～260亿元。同时随着国家对基本建设管理的规范，监理费、招标代理费等费用逐步纳入续建配套与节水改造投资，相同投资完成的建设任务大打折扣。

新建、续建项目由于投资大、征占迁费用高、建设难度大，被留置后期建设。历经10多年发展，征占迁费用上涨迅猛，部分项目征地费用已超过工程建设投资本身，经统计规划内约新建续建渠道1万km，需要永久占地约1.73万hm2，仅征地费用就上升至70～90亿元，因征地费用过高、土地征用手续繁琐、投资没有着落而被搁置，新增恢复173.3余万hm2灌溉面积也就无法实现。

对已完成规划投资灌区的评估表明，实际完成工程量只有规划的70%左右，两者相差近30%，完成规划投资与建设任务和工程量之间存在较大不匹配情况。

2.4.3 配套资金不落实，完成拖欠工程难度大

2010年以前，300余处灌区约有70亿元地方配套资金没有到位，分区域看，东西部灌区配套资金到位率较高，约为89%和71%，中部地区较低，不足50%。地方配套资金未能足额到位，直接导致建设任务、工程量不能按计划完成，而且项目前期勘察设计费、建设管理费、质量监督检查检测费、工程监理费等主要由地方配套资金列支。地方配套资金不落实和未足额到位，加剧了前期工作深度不够、管理不到位等问题的出现。

2010年以来，各地想方设法加大配套资金的落实力度，各省区积极落实省级配套资金，但市县配套资金难以落实，地方资金配套仍有较大缺口，形不成长期稳定的资金配套渠道。特别是粮食生产大省，农业基础设施薄弱，配套建设任务重，财政状况差，既要配套后续的续建配套与节水改造项目，又要弥补以前的不到位资金，确有较大的难度；即使补齐配套资金，也因物价、施工费用的增加难以完成批复的工程任务。

3 大型灌区管理体制与运行机制改革

根据国务院办公厅转发的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号）的要求，中国灌溉排水发展中心组织有关专家分别编制了《大中型灌区工程管理单位定岗标准》和《大中型灌区工程维修养护定额标准》，要求灌区管理单位要进行定岗、定员、定管理经费、定维修养护经费（简称“两定”“两费”）。据统计，434处大型灌区中，98.6%的灌区定性为公益和准公益性事业单位。85.4%的灌区核定了“两费”，核定“两费”总额39.56亿元，其中公益性人员基本支出24.9亿元，公益性工程维修养护经费14.6亿元。大型灌区现有在职管理人员10.65万人，按“两定“方案核定9.61万人，其中核定公益性人员5.37万人。大型灌区实际落实“两费”24.0亿元，占核定经费的60.6%。其中，落实公益性人员基本支出17.2亿元，占核定经费的68.8%；落实公益性工程维修养护经费6.83亿元，占核定经费的46.7%。

414处灌区进行了成本水价测算，执行水价大多为成本水价的30%—70%，水费实收率平均为77%。用水户参与灌溉管理的积极性明显提高，共成立用水户协会1.81万个，管理灌溉面积已超666.7万hm2，占灌区有效灌溉面积的37.5%。灌区管理改革的深入推进为灌区持续健康发展提供了重要保障。

4 大型灌区信息化建设

大型灌区信息化建设总体分为三个阶段：即第一阶段为2000年以前灌区自发开展的灌区信息化建设；第二阶段为2001～2010年期间，水利部先后启动了两期灌区信息化建设试点，并给予资金政策扶持，在全国50处灌区开展了信息化试点建设；第三阶段为2011年后，各灌区则根据灌区管理需求及资金可能安排信息化建设资金。

2002年起，水利部陆续安排50处大型灌区结合实施续建配套与节水改造项目开展信息化建设试点，受水利部委托，中国灌溉排水发展中心承担了灌区信息化试点建设的管理任务。为此，中国灌溉排水发展中心组织编制了《灌区信息化建设规划编制大纲》、《大型灌区基础数据库建设指南》，出台了《大型灌区信息化建设技术指南》，有力推动了大型灌区信息化顺利实施。截止2014年底，在调研的262处灌区中，共有153处灌区不同程度地开展了信息化建设，占调研灌区总数的58.4%，完成投资累计为10.81亿元。其中，2000年以前完成信息化投资0.37亿元，占调研灌区信息化资金投入总额的3.4%；2001～2010年期间，完成信息化投资6.87亿元，占信息化资金投入总额的63.6%，年均投入为0.687亿元；2011年以来，完成信息化投资3.57亿元，约占信息化资金投入总额的33.0%，年均投入为1.19亿元。开展灌区信息化试点建设以来，灌区信息化投入呈逐年上升的趋势。建设完成信息采集及监控站点7426处，铺设光缆20990km，建设扩频微波、超短波740点，建设（含配套改造）机房、会商调度室429处，开发灌区专业信息系统应用软件734个。 通过灌区信息化建设，提高了工程的运行安全保障程度，增强了对突发事件的应急处理能力，提升了灌区水资源的综合调度管理水平，提高了水的利用效率和灌区的综合管理水平，改善了职工的生产生活条件，效果十分显著。

5 灌溉排水技术标准制定与技术推广

大型灌区续建配套与节水改造项目的主要建设内容是渠首工程、骨干渠道（设计流量1 m3/s）工程、建筑物工程及其管理支撑系统,包括灌区信息化建设、灌溉实验站建设、灌区量测水设施建设等。因此，大型灌区续建配套与节水改造项目涉及的主要技术有渠道改造技术（渠道防渗、渠道衬砌、渠道抗冻胀、渠道断面设计等）、建筑物改造技术（建筑物结构型式设计、加固补强修复技术等）及信息技术（信息采集、通信网络、信息管理、信息应用）等。中国灌溉排水发展中心十分重视大型灌区续建配套与节水改造适宜技术的总结推广工作，经常组织专家到灌区改造现场调查研究，努力将中心打造成大型灌区续建配套与节水改造项目建设和技术管理的强有力支撑单位。10多年来，先后组织编制或修订了《渠道防渗工程规范》、《灌溉排水工程可行性研究报告编制规程》、《灌溉排水工程初步设计编制规程》、《节水灌溉工程验收规范》、《大型灌区基础数据库建设指南》、《大型灌区信息化建设指南》等，有力地保证了大型灌区续建配套与节水改造项目的顺利开展。