我国农业用水占总用水量的60%以上，是落实节水优先方针的重点所在。加快推进农业水价综合改革，充分发挥市场机制对水资源供求的调节作用，是优化水资源配置、促进农业节水的重要举措，也是促进农业灌溉供给侧结构性改革的重要内容。水资源是西北干旱区经济社会发展的关键制约因素，随着西部大开发战略持续实施和“一带一路”建设逐步加快，水资源的瓶颈制约进一步凸显。西北干旱区农业用水所占比重高，通过推进农业水价综合改革、发挥水价杠杆作用、提高农业用水效率是有效缓解水资源短缺的关键环节和必然选择。

一、农业水价综合改革特点

受自然地理和经济社会共同影响，西北干旱区推进农业水价综合改革既有有利条件，也有制约因素，主要特点综合分析如下。

1.农业生产对灌溉依赖程度高，水资源供给竞争性明显

西北干旱地区多年平均年降水量在200～400 mm之间，蒸发能力平均为降水量的6～10 倍。以甘肃省民勤县为例，年均降水量110mm，蒸发量高达2644mm，是降水量的24倍，作物生长期4～7月份蒸发量占年蒸发量的70%。相对于丰水地区，西北干旱区农业生产对灌溉的依赖程度高，灌溉用水需求相对稳定，用水户对灌溉用水十分重视，有利于农业灌溉设施管理、水费征收等。同时，水资源稀缺性明显，生活、生产、生态用水竞争性特征显著，有利于推进供给侧结构性改革和发挥价格杠杠对水资源配置的调节作用。

2.农业灌溉方式相对落后，价格改革可有效促进节水

2016年1月召开的全国农田水利改革现场会上，汪洋副总理指出，要在完善水价形成机制上取得突破，既不增加农民负担，又促进农业节水，创造有利于农田水利发展的市场环境。西北干旱区经过多年发展，节水设施得到一定推广，但大多地区仍然采用传统的灌溉方式，农业生产高耗水、低产出现象依然存在。统计数据显示，2013年甘肃省有效灌溉面积1926万亩（1亩=1/15hm2，下同），其中高效节水灌溉面积只有365万亩，占全省有效灌溉面积的19%。通过采用高效节水灌溉方式、调整作物种植结构等措施，可有效提高水资源的利用效率和效益，初步测算亩均灌溉用水量可下降约20%～30%，节水潜力较大。通过水价改革和政策引导，能有效促进节约用水，在水价提高的同时降低亩均灌溉用水量，易于用水户接受。

3.农民具有一定的水商品意识，有较好的改革基础

灌溉是西北干旱区农业生产的必备条件，农户对灌溉用水缴纳水费比较认同，部分地区已初步形成“水商品”意识。甘肃省早在20世纪80年代初就建立了水费制度，1982年制定的农业水费标准为0.005～0.007元/m3。2000年以来，张掖等地区探索实行水票制，凭票供水，农户节约的水资源可进行转让，形成水市场雏形。在甘肃省2015年农业水价综合改革试点区，农业水价平均达到运行维护成本，部分试点区经济作物水价达到全成本甚至微利水平。

4.农业生产比较效益低，农民对水价承受能力有限

西北干旱区是我国重要的粮棉油生产基地，农业生产比较效益低，农民收入不高，对水价改革的承受能力有限。据统计，2013年全国农村居民人均可支配收入为8896元，西北干旱区的宁夏、甘肃、新疆分别为全国平均水平的77.9%、57.4%、82.0%。西北干旱区农业水价改革既要积极推进，又要考虑农民水价承受能力，分步实施，同时要结合农村其他改革，如土地流转、种植结构调整等，以实现改革整体效益最大化。

二、农业水价改革模式

2015年，全国选取80个县开展了农业水价综合改革试点，旨在积累改革经验，因地制宜形成可复制、可推广的模式。本研究选取2015年甘肃省农业水价综合改革的典型试点县进行实例分析，总结农业水价改革模式，为西北干旱区其他地区农业水价改革提供经验借鉴。综合考虑灌区类型、水价形成机制、配套政策指向等因素，分别对凉州区、高台县、白银区的改革试点进行实证分析。

1.凉州区的改革模式

凉州区试点为纯井灌区，主要特点是：建立科学的水价形成机制，通过水价优惠等政策工具，促进节约用水和农业种植业结构调整。

试点区位于武威市凉州区清源灌区，属中型纯井灌区，多年平均降水量158mm，蒸发量2020mm。土地分散经营，种植作物以玉米、瓜果、温室蔬菜为主。农业供水实行总量控制，村组人均灌溉面积控制在2亩以内，灌溉用水按照“一井一表一证一卡一台帐”进行管理。改革前农业水价0.065元/ m3。

试点区建立了反映水资源稀缺性和供水成本的农业水价形成机制，改革后农业水价0.0958元/ m3，达到微利水平，实现良性循环。水价由地下水水资源费（0.001元/ m3）、骨干工程运行维护成本（0.064元/ m3）、末级渠系运行维护成本（0.0308元/ m3）构成。灌溉电费（0.17元/m3）未包含在水价中，单独计收。

试点区利用水价的经济调节作用，促进节水和种植结构调整。对设施农业、高效节水、特色林果业种植和生态用水，用水定额内按照优惠50%执行；对采用传统方式种植的小麦、大麦、露地平作玉米等高耗水作物，用水定额内按水费上浮50%执行。通过水价改革，试点区亩均节水60 m3，粮经种植比例由2014年的45：55调整到了2015年的34：66，实现了农业节水、种植结构调整和农民增收的预期目标。

2.高台县的改革模式

高台县试点区为井、渠混合灌区，主要特点是：建立科学水价形成机制，价格分步调整到位，全县整体推进。

试点区位于张掖市高台县友联灌区，属井、渠混合的大型灌区，多年平均降水量100mm左右，蒸发量2000mm。土地分散经营，种植的粮食作物以小麦为主，经济作物以玉米制种、瓜菜、番茄为主。灌区骨干工程由水管单位负责管理，末级渠系由用水户协会管理，地表水斗口为终端计量，地下水以井计量。改革前地表水农业水价0.1元/ m3，地下水未征收水费。

试点区建立科学的水价形成机制，考虑农民承受能力，分步实施。改革后，地表水水资源费0.005元/m3，骨干工程供水成本为0.218元/m3，末级渠系供水成本为0.019元/m3。地下水水资源费0.01元/m3，水价0.1元/ m3。考虑农民承受能力，2015年将地表水骨干工程水价提高至运行维护成本水平0.152元/m3，2017年调整至全成本水平0.218元/m3。

高台县各灌区工程规模、类型相似，灌溉管理模式类同，全县地表水和地下水实行统一的水价标准，相同水源相同价格，农业水价改革在全县整体推进。通过水价改革，农民增强节水意识，大力发展高效农田节水技术，膜下滴灌平均亩节水200m3，增加经济效益150元，垄膜沟灌平均亩节水110m3，增加经济效益75元，垄作沟灌平均亩节水60m3，增加经济效益20元，节水增收效益十分显著。

3.白银区的改革模式

试点区为高扬程提水灌区，主要特点是：用水户和政府分担供水成本费用，用户缴费，政府补贴，两手发力。

试点区位于白银市白银区的大泵、王家车2个高扬程提水罐区，多年平均降水量198mm，蒸发量1997mm。土地分散经营，粮食作为以小麦、玉米为主，经济作物以蔬菜、设施农业为主。灌区从黄河提水，工程由水管单位和协会、村委会管理。改革前，大泵灌区由财政应落实的“两费”76.84万元，水价由政府定价0.25元/m3；王家车灌区协商定价，按0.21元/m3执行。

试点区属于高扬程提水灌区，供水成本高。经测算，大泵灌区全成本水价0.524元/m3，王家车灌区0.435元/m3；综合运营水价大泵灌区0.340元/m3，王家车灌区0.325元/m3。按照全成本确定水价，超出农民水费承受能力。综合考虑，按照不同的种植结构（产出效益）分类定价，即：粮食作物参照运营成本定价，大泵灌区0.294元/m3，王家车灌区0.325元/m3；设施农业按照全成本定价，大泵灌区0.52元/m3，王家车灌区0.44元/m3。

由于试点区执行水价未达到工程运行维护成本，为保障工程良性运行，政府给予适当财政补贴。包括国有骨干工程“两费”和种植粮食作物灌区的精准补贴。经测算，试点区粮食作物用水精准补贴资金16.24万元，补贴后独立核算的灌区管理单位或农民用水者协会总收入达到成本水平。通过水价改革，强化了灌溉设施的管理和维修养护，促进水利工程良性运行；衬砌后末级渠系水利用系数由原来的0.57提高到0.81，提高了用水效率，得到群众的认可与支持。

三、推进策略

1.建立科学的水价形成机制，发挥价格杠杆的调节作用

西北干旱区水资源稀缺，农业生产对灌溉供水依赖程度高，灌溉供水管理基础较好。以市场化改革为导向，推进建立科学的水价形成机制，是农业水价综合改革的首要任务。按照市场化改革方向，水价构成中应包括反映供水生产成本的价格要素、反映水资源稀缺性的价格要素、反映供水对河湖生态系统功能影响的价格要素，考虑到吸引社会资本参与农田水利设施建设运营，有条件的地方水价构成中还应包括适当的利润和税金。如凉州区和高台县试点区价格构成中，包括水资源费和全成本运行维护费用，凉州区水价能实现微利，基本实现了灌溉供水具有市场生存能力的目标，符合市场化的价格形成机制。通过建立科学的水价形成机制，试点区价格水平较改革前普遍有较大幅度的提高。通过价格杠杆的调节，有效促进了节水和农业种植结构的调整，同时为吸引社会资本参与农田水利建设打下了良好基础。

2.制定合理的农业水价改革方案，分区分类有序推进

西北干旱区总体上具有水价改革的有利条件，但对于推进建立科学的农业水价形成机制而言，影响因素多，应根据灌区具体条件，因地制宜制定可行的农业水价改革方案，整体推进。从供给水源来讲，西北干旱区地下水补给源单一，井灌区应严格控制地下水开采量，逐步提高地下水水资源费标准；地表水以自流为主的灌区，供水成本相对较低，水价应按照全成本测算；高扬程提水灌区，供水成本高，政府给与适当补助。从用水需求来讲，对明确种植粮食作物的区域，根据供水价格水平，可建立提补结合的价格管理机制，保护农民种粮积极性；对种植经济作物区域，应逐步按照市场化方式定价。从改革时序来讲，应充分考虑灌区现状价格水平和群众的承受能力，合理安排，有序推进，避免因价格大幅波动造成负面影响。

3.深化农田灌溉供给侧改革，提升灌溉服务保障能力

农田灌溉供给侧结构性改革包括完善农田灌溉供水设施体系和优化灌溉组织管理，以提升灌溉供水保证率和灌溉服务保障能力。大力开展区域规模化高效节水灌溉行动，推广先进适用节水灌溉技术；畅通水源-输水-田间灌溉系统，提高供水的时效性。在灌溉供水组织管理方面，严格落实农业灌溉总量控制和定额管理制度，促进用水结构优化；深化农田水利设施产权制度改革，形成更加高效的管理组织体系和专业化的灌溉服务机构；及时发布灌溉供水各类信息，推进建立用水户参与决策机制；严格监管，避免搭车收费、价外费以及损害农民用水权益等违法违规行为发生。

4.推进土地规模化生产，破解水价改革“两难”困局

西北干旱区以种植粮食作为为主，农业生产比较效益低，且土地分散经营，难以形成规模效益。农业供水维持现有较低的价格水平，难以确保灌溉工程的良性运行，不利节约用水；按照市场化方式定价，农民不易接受，甚至出现弃灌弃耕现象，形成农业水价改革的“两难”困局。西北干旱区土地平坦连片，应结合当前农村各项改革，规范和有序推进农村土地流转，与农业水价改革协同推进。采用大户种植、联户经营、公司经营等模式，降低生产经营（包括灌溉供水）成本，提升农业生产规模效益，提高用水户水价承受能力。这样既有利于建立市场化的水价形成机制，也有利于灌溉供水计量和水费收取，并通过价格改革的传导促进和引导农田水利建设乃至农村改革。

《中国水利》2016年第14期