吐鲁番市位于新疆维吾尔自治区中东部，辖高昌区、鄯善县和托克逊县（简称“一区两县”），少数民族聚居，气候极端干旱，属资源性严重缺水地区，地下水超采严重。该地区是我国西部欠发达地区，农业人口比例超过70%，农业灌溉用水占总用水量的95%，但用水效益低下。提高农业用水效率，实现农业“真实节水”，促进水资源向高效率和高效益方向流转，是该地区破解水资源短缺和地下水超采难题、提升经济社会发展水安全保障的关键。而村级农业灌溉用水管理是直接面向农业用水户、畅通农田水利“最后一公里”的关键环节，管理水平的高低直接关系到农业用水的效率和效益。为促进吐鲁番市加强村级农业灌溉用水管理， 提高农业用水效率和效益， 在吐鲁番市选择典型村开展农业灌溉用水管理调查研究。
一、典型村调查情况分析
1.典型村的选择
为分析吐鲁番市村级农业灌溉用水管理的情况，考虑代表性和典型性，选取高昌区亚尔乡戈壁村、鄯善县达浪坎乡英坎村和托克逊县博斯坦乡琼帕伊扎孜村三个村作为典型村开展调查研究。这三个村以少数民族为主，灌溉水源涵盖井灌、河灌和井河混灌三种类型，种植结构以葡萄、哈密瓜、红枣、棉花等为主，从地理位置、人口结构、灌溉水源、种植结构等各方面都具有代表性和典型性。同时，这三个村均成立了农民用水户协会，承担村级农业灌溉用水管理，在灌溉秩序管理、水利设施维修养护、农业水价核定、水费收缴和使用管理、水事纠纷调处等方面具有代表性和典型性。
2.典型村基本情况
（1）社会概况
戈壁村位于高昌区北部，地处城乡接合部，有6个村民小组，1266户，6330人，维吾尔族占多数。全村耕地面积798.3hm2，其中，30年承包经营责任田面积507.7 hm2。
英坎村位于火焰山脚下，是鄯善县达浪坎乡最偏远的一个村庄，有5个村民小组（2个汉族小组，3个维吾尔族小组），504户，2054人。全村耕地面积739.1 hm2，其中，30 年承包经营责任田面积634.8hm2。
琼帕伊扎孜村位于托克逊县博斯坦乡最偏远的位置，有4个村民小组，311户，1120人，维吾尔族占绝大多数。全村耕地面积481hm2，其中，30年承包经营责任田面积218.1hm2。
（2）农业种植概况
戈壁村以河灌为主，井灌主要用于三四月份的补充灌溉，共有机电井24眼。全部耕地种植葡萄，灌溉方式以大田灌为主，目前也发展有部分滴灌。正常年份平均每公顷葡萄毛收入约15 万元，纯收入约7.5 万元，不同年份由于气象灾害等原因每公顷平均收入差别巨大。
英坎村全部采用井灌，共有机电井67 眼，其中15 眼井有政府投资建设的泵房。全村耕地约1/2 种植葡萄，约1/3 种植棉花套种哈密瓜，还有小面积种植枣树、杏树、蔬菜等，温室大棚66.7hm2，采用滴灌等节水灌溉方式。平均每公顷葡萄纯收入4.5万～15万元；棉花套种哈密瓜的，平均每公顷棉花纯收入1.5 万～2.25 万元，哈密瓜纯收入4.5 万～7.5 万元，平均每公顷种植成本约3万元。
琼帕伊扎孜村采用井河混灌方式，上半年全部为井灌，下半年井灌与河灌各占约50%，共有机电井14眼。全村红枣种植面积186.7hm2，部分树龄小的枣林进行套种，有66.7hm2 套种棉花，20hm2 套种西瓜；种植葡萄和杏各13.3hm2，采用大田灌、滴灌和低压管道灌溉等不同灌溉方式。树龄10年以上的枣林平均每公顷纯收入10.5万～12万元，树龄10年以下的产量较低，平均每公顷纯收入仅约1/3，套种棉花每公顷可增加纯收入约3万元，套种瓜类及牧草（瓜类收获后）等也可增加部分收入；葡萄和杏的平均每公顷纯收入为3万～6万元。
3.典型村农业灌溉用水管理现状
三个典型村种植结构以瓜果和棉花为主，除天气等不可控因素造成的影响外，按面积平均收入水平差别不大，同时“一区两县”对于河灌和井灌终端水价核定的方法和相关资费标准相近，因此，各村灌溉用水管理的差异性不明显。三个典型村的管理主体和管理方式可总结归纳如下。
（1）管理主体及其管理责任
2007年，三个典型村所在的乡分别成立了乡镇级农民用水户协会，主要承担地表水配水管理、协助乡镇水管所开展地表水水费计收和节水技术示范推广等工作，但基本不涉及村级层面的农业灌溉用水管理。2012年，在世界银行贷款新疆坎儿井保护及节水灌溉工程项目（以下简称“世行贷款项目”） 水资源综合管理子项目支持下，三个典型村成立了农民用水户协会村级分会，通过分会建设加强了村级农业灌溉用水管理。
村级农业灌溉用水管理工作主要包括灌溉秩序管理、水利设施维修养护、水价制定、水费计收和使用管理、水事纠纷调处等，由管水员具体负责。三个典型村中，戈壁村有35名管水员，琼帕伊扎孜村有8名管水员，均由选举产生；英坎村有22名管水员，成立农民用水户协会村级分会以前，大的村民小组管水员由小组长指定，小的村民小组管水员由小组长兼任，成立村级分会以后均由选举产生。
（2）管理方式
①灌溉秩序管理
一般由管水员负责根据长期以来约定俗成的灌水秩序，与流域管理站、村委会等对接村民小组用水时间等具体事宜；维护村民之间的灌水秩序；实施职责范围内的用水管理。
②水利设施维修养护
一般由管水员负责灌溉渠系、机电井及配套设备的日常运行管理与维护。对于水利工程设施的大修与更新改造，多通过“一事一议”的方式进行决策。
③河灌末级渠系水价核定
“一区两县”有关部门规定河灌水价按方计量，包括国有水利工程水价、末级渠系水价、水资源费和水资源补偿费四部分，其中，水资源费和水资源补偿费定额内免征、超定额累进加征。现实情况下，定额内用水水费按方计量，按灌溉面积均摊收费。村级农业灌溉用水管理单位和管水员负责将水费按灌溉面积均摊，戈壁村分别将国有工程水价和末级渠系水价对应的水费按灌溉面积均摊，琼帕伊扎孜村将终端水价对应的水费按灌溉面积均摊。两个村定额内农业河灌水价标准详见表1。
④井灌综合电费核定
“一区两县”对于井灌收取水利工程水费、水资源费和水资源补偿费，其中，水利工程水价标准由用水村组自行核定，一般以综合电费标准的形式核算；水资源费和水资源补偿费标准由“一区两县”有关部门核定，定额内免征，超定额累进加征。综合电费由机电井提水电费、管水员工资和机电井设备维护费三部分组成。机电井提水电费实施一井一价，按照电价、机电井深度、水泵功率不同，根据提水实验结果核定出每小时电费作为计收标准。管水员工资有两种核定方式：一是每年年初由村民小组成员共同商定年度工资，年底根据灌溉面积分摊结算。英坎村部分村民小组采用这种方式。二是按每次灌溉服务时间收费，又分为含机电井设备维护费与不含机电井设备维护费两种情况。其中，戈壁村全部村民小组和英坎村部分村民小组采用包括维修费的方式；琼帕伊扎孜村全部村民小组和英坎村部分村民小组采用不包括维修费的方式。三个典型村井灌综合电费标准详见表2。
⑤水费计收和使用管理
灌溉水费按灌水周期计收。年初由管水员向用水户筹集电费、水费押金。每年2月份各村民小组向电管所、水管单位分别交纳电费、水费押金。灌溉时，对于井灌，每轮灌溉结束后，管水员向用水户收取水费，并将电费上交电管所；对于河灌，水管单位每3天向各村民小组发放用水量和水费结算清单，管水员向用水户收取水费，将水费上交水管单位。年底实行大结算。如每轮灌溉结束后，没有足额、及时上交电费、水费，电管所、水管单位将从押金中扣除电费或水费缺口，押金全部扣完将停止供电、供水。各机电井向电管所交纳押金额度为每眼1000～3000 元；戈壁村各村民小组向流域管理站交纳押金额度为1 万～5 万元。计收水费中村级可支配的部分一般用于水利设施的日常维修养护和管水员工资的支付。
⑥水事纠纷调处
水事纠纷主要发生在水量难以满足灌溉需求时，由管水员负责协调解决，难以协调的交由村民小组长协调解决，仍不能协调的提交村委会处理。一般情况下管水员可协调解决大多数水事纠纷。
二、典型村农业灌溉用水管理中存在的问题及原因
根据调研情况，目前吐鲁番市三个典型村村级灌溉用水管理体系已初步建立，但还不能满足灌溉用水管理的要求，主要存在农田水利设施维修养护资金短缺和灌溉用水管理能力不足两个问题，深入分析这些问题产生的原因，有利于寻求破解问题的对策。
1.农田水利设施维修养护资金短缺问题及原因
吐鲁番市三个典型村农田水利设施维修养护资金均存在来源不稳定、总体经费不足的问题，农田水利设施老化失修严重。如戈壁村各村民小组灌溉设施年均养护经费需求达1.0万～2.5万元，但现实状况下，水费作为维修养护资金的主要来源，除去上交的电费和水费后，只能余下1000～2000元，不仅要用于农田水利设施维修养护，还要用于支付管水员的工资甚至农民用水户协会的运行经费，成本倒挂，入不敷出。究其原因，主要在于农业水价形成机制不规范和水费收缴制度不合理。
（1）农业水价形成机制不规范
典型村农业终端水价中用于管水员工资和农田水利设施管护费的部分，一般都由用水户商议决定，没有统一的核算方法和标准，收取的标准往往低于实际需求，一些村民小组甚至没有将管水员工资或农田水利设施管护费计入水价当中。而农田水利设施的大修往往经受益者以“一事一议”的形式决策，费用按耕地面积均摊。但由于农业比较效益低下，大修费金额较大，受益户往往不愿意承担相关费用，“一事一议”通过率并不高。如英坎村反映，机电井单次大修费一般高达每眼7000～8000元。
（2）水费收缴制度不合理
由于河灌区用水计量设施不健全，灌溉用水按方收费困难重重，戈壁村、琼帕依扎孜村均采用“包费制”，按耕地面积收取农业水费，节约用水的效益无法体现。
2.灌溉用水管理能力不足问题及原因
吐鲁番市三个典型村虽然建立了乡镇级农民用水户协会—村级分会—管水员的灌溉用水管理体系，但存在灌溉用水管理能力不足的问题。究其原因，主要是因为管理体系不健全、管理组织经费不足、管理主体责权不对等、管水员能力和积极性不足等。
（1）管理体系不健全
吐鲁番市属于少数民族聚居区，由于语言差异等原因，目前成立的用水户协会（分会）大多依靠政府行政推动，农民的认识不到位、自发性不足， 村级分会处于探索发展阶段，与乡镇级组织协调衔接程度不高，乡镇级组织也缺乏指导村级灌溉事务的手段。
（2）管理组织经费不足
农民用水户协会分会是承担灌溉用水管理的最基层组织，但目前其日常办公经费和人员劳务等费用主要是来自水费计收或返还，而收取的水费本身就低于供水成本。如戈壁村收取水费仅为末级渠系供水成本的80%，尚无法覆盖农田水利设施维修养护的需要，更难以用于管护组织的日常运行开支，地方政府又基本没有相应的财政补助，分会普遍运行经费不足，收不抵支，艰难维持运转，难以提供高水平的管理服务。
（3）管理主体权责不对等
典型村农田水利设施建设沿袭政府主导方式，真正承担工程管护责任的农民用水户协会（分会）没有作为“项目法人”直接开展项目建设管理，对工程建设参与不足，且大多不拥有工程产权，权利和责任不对等，无法通过产权对管理主体产生激励作用。
（4）管水员能力和积极性不足
管水员一般靠选举产生，实际操作中仍有一部分是靠指定产生的或
者直接由村民小组长兼任的，虽然有一定经验，但基本没有接受过正规培训，客观上讲，专业能力有待提升。再加上农业比较效益逐渐下降，管水员工资本身较低，戈壁村管水员在灌溉季节每月工资为400～500元，琼帕伊扎孜村管水员管理单眼机电井的年均劳务费1500～3500元不等，而工作中有时还要垫付水费缺口，管水员工作积极性不高，有个别村民小组还出现管水员必须采用摊派的方式才能产生，因此，管水员很难从主观上精益求精提高管理能力。
3.农业用水权益保护不到位问题及原因
目前，吐鲁番市存在农业用水权益保护不到位的问题。一方面，存在工业企业侵占农业用水现象。近年，吐鲁番市通过实施退耕或推进农业节水措施， 将结余水量向工业转让。截至2012 年年底，已经和11 家工业企业签订水权转让协议，转让水量达数千万立方米，转让费用达4亿元，但相关农业用水户并未分享水权转让收益。另一方面，用水户个体间存在侵权现象。2012 年琼帕依扎孜村第二村民小组部分农户种植西瓜，灌水频次大幅度增加，挤占其他农户的用水量，引发十余起水事纠纷。究其原因，是农业用水确权登记尚未完成，农业用水和农业用水户的合法权益保障机制没有建立。
（1）农业用水确权登记尚未完成
目前，吐鲁番市已经完成了市县层面的水量分配，正在开展行业水权分配。尽管三个典型村在世行贷款项目支持下探索实施了农业用水确权登记，并取得初步进展，但仍处于推进阶段，用水户权益保护的基础尚未有效搭建。
（2）农业用水和农业用水户的合法权益保障机制没有建立
目前吐鲁番市还没有系统出台关于农业用水户权益保护的政策文件，以确保作为弱质产业的农业的用水权益，以及解决农户个体间存在的侵权问题。
三、加强村级农业灌溉用水管理的相关建议
村级农业灌溉用水管理的目的是完善面向灌溉工程和用水者的直接管理，促进工程良性运行，并确保用水户利益得到有效保护。加强村级农业灌溉用水管理，是畅通农田水利“最后一公里”、实现农业真实节水的必然要求。吐鲁番市应着力解决管理中存在的问题，健全管理体系，强化产权激励，加大政府扶持力度，不断提升村级农业灌溉用水管理水平。
1.落实农田水利设施维修养护经费
吐鲁番市应明确农田水利设施维修养护经费“以工程产权所有者筹集为主、政府绩效考核奖补为辅”的原则，建立完善的制度体系，确保经费来源渠道稳定。
（1）完善供水成本核算和分摊机制
吐鲁番市应出台供水成本核算办法，实现供水的全成本核算，并以供水全部成本为基础，建立政府和农民关于农业用水成本的分摊机制，政府分摊部分建议通过“以奖代补”的方式支付。政府奖补要建立精准补贴机制，总体上要与政府财力状况相匹配，补贴标准要根据定额内用水成本与运行维护成本的差额确定。
（2）完善农业水价形成机制
吐鲁番市应综合考虑供水成本、水资源稀缺程度以及用户承受能力等，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制，合理制定供水工程各环节水价并适时调整，确保农业用水价格总体达到运行维护成本水平，并应实行定额内用水优惠水价、超定额用水累进加价的水价制度，充分发挥水价对节约用水的杠杆作用。
（3）加大农业灌溉用水计量设施的安装与使用，创新水费收取方式
吐鲁番市应因地制宜推广物美价廉、实用性和适用性强、操作简便、用水户认可度高的量水设施，完善农业灌溉用水按方计量、按方收费、超定额累进收费的设施基础。推行一户一卡、先预交费再刷卡放水的水费计收方式，提高水费计收率。
2.全面提升灌溉用水管理能力
吐鲁番市应从健全灌溉用水管理体系、增加管理经费、增强产权激励、提高管水员能力和积极性等四个方面全面提升灌溉用水管理的能力。
（1）健全灌溉用水管理体系
明确村级农民用水户协会分会是村级农业灌溉用水管理的责任主体，理顺基层水管单位、乡镇级农民用水户协会与村级分会、管水员的关系，充分利用世行贷款项目的支持，加快村级农民用水户协会分会建设，健全组织体系，提升规范化和标准化水平，充分发挥其在小型农田水利工程设施日常管护、灌溉用水秩序管理、水价核定、水费计收与使用管理、灌溉水事纠纷调处等方面的作用。
（2）增加农民用水户协会分会经费
积极鼓励农业大户、农村能人在农民用水户协会分会中担任相关职位，履行更多责任，扩充农民用水户协会分会在组织规模化生产、促进高效节水灌溉技术使用、降低生产流通经营各环节成本费用，以及提高农业经营收入等方面的积极作用，切实让分会会员同时享受到省工、省水、省费用和增加收入的双重收益，促进水费提高到能覆盖农田水利设施维修养护经费、协会分会运行经费、管水员工资的水平，同时提高用水户交纳水费的积极性。与此同时，政府按照协会分会运行情况，对协会分会经费进行财政补贴，以“以奖代补”形式发放，并通过项目倾斜、落实产权、财政补助、业务指导、人员培训等方面的扶持政策，促进农民用水合作组织完善运作机制和管理制度，增强自身造血能力等方式，增加农民用水户协会分会经费，促进其良性运转。
（3）推进农田水利设施产权制度改革
吐鲁番市应按照《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）、《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》（水农〔2014〕287号）的要求，加快推进本地区农田水利设施产权制度改革，争取成为全国试点，鼓励农民用水户协会分会等成为农田水利设施建设“项目法人”，逐步实现小型农田水利工程建设管理一体化，并根据有关规定尽快将有关农田水利设施产权划归村级农民用水合作组织所有。
（4）提高管水员的能力和积极性
通过加强培训、提高管水员收入、加强考核表彰等方式，不断提升管水员的工作能力和工作积极性。
3.加快推进水权制度建设
吐鲁番市应充分利用世行贷款项目的资金支持和专家智库支持，学习借鉴其他国家水权管理的先进经验，加快推进本地区水权制度建设各项工作。
（1）将水权分配到户
按照《吐鲁番市水权转让管理办法（试行）》的要求，在吐鲁番市水权分配到县市的基础上，将水权逐级向下分配，完成行业水权分配并落实到户， 明确农户拥有的农业水权及期限，向农户颁发水权证。
（2）完善和细化水权交易制度
进一步明确水权交易的规则、程序、价格确定方法等，建立利益相关方关于水权交易合理收益的分享机制，培育水市场，充分发挥水权转让功能调整用水户自身利益、促进农业节水向高效益产业流动的作用，通过产权激励调动农业节水的内生动力。
（3）建立严格的水权监管制度
构建水权监管体系，通过明确监管机构及职责、制定并落实监管制度，维护水市场秩序，保障水权交易各方（特别是农业水权所有者）和相关第三方的合法权益。
