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来源:“中国昆明”网站
昆明市鼓励和引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理实施办法(试行)
发文日期:2017-04-25
    编辑:管理员 归档时间:2017/4/29    

为深入贯彻落实党中央、国务院,省委、省政府及市委、市政府关于加快水利改革发展的决策部署,进一步加强全市农田水利建设体制机制创新,促进水利事业持续健康快速发展,根据《国家发改委、财政部、水利部关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》(发改农经〔2015〕488号)、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委、财政部、水利部、中国人民银行等6部委2015年第25号令)、《云南省人民政府办公厅关于鼓励和引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》(云政办发〔2015〕70 号) 、《昆明市人民政府办公厅关于印发政府和社会资本合作工作文件的通知》(昆政办〔2015〕135号)等文件精神,结合我市实际,就鼓励、引导社会资本参与水利工程建设、运营和管理,制定本实施办法。

一、 总体目标

坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水方针,以保障和维护农民合法权益为前提,以群众、企业和政府各得其益为动力,放宽市场准入,拓宽参与方式,保障业主权益,简化审批程序,通过先机制后工程、先服务后引导、先投入后受益、先节水后用水的途径,积极吸引社会资本投入农田水利设施建设、运营和管理。2017年,开展试点示范,探索完善相关政策和制度。2018年、2019年,在总结试点经验的基础上,逐步扩大引入社会资本参与农田水利建设的规模和领域。2020年,社会资本参与农田水利建设、运营和管理模式在经营性农田水利项目中得到普遍推行,在准经营性和公益性项目方面取得突破。

二、 实施范围和参与方式

(一)敞开社会资本进入领域。除法律、法规、规章特殊规定的情形外,本市农田水利工程建设、运营和管理,一律向社会资本开放。只要是社会资本,包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业以及其他投资、经营主体愿意投入的农田水利工程,原则上应优先考虑由社会资本参与建设运营管理。鼓励农民群众、专业合作社、专业大户、农业企业等投资农田水利设施建设、运营和管理,形成农田水利设施多元化投资格局。

(二)鼓励社会资本优先实施增量水利项目。已列入各级水利发展“十三五”规划的农田水利项目,尤其是具有一定经营性的节水灌溉、供水等工程,优先向社会资本开放。引导盘活现有水利国有资产,选择一批已建农田水利工程,通过股权出让、委托经营、整合改制等方式,吸引社会资本参与,筹得的资金用于新工程建设。

(三)因地制宜选择参与和运作方式。根据各类农田水利工程的性质分别采取不同的投资合作形式,对于新建且基本无经营性收入的纯公益性农田水利工程,以政府投入建设为主,或通过政府购买公共服务等方式建立项目收益或平衡补偿机制;对于投资较大、回收期较长但能“保本微利”的新建准公益性项目,政府通过建立投资、补贴与价格协同等机制,为投资人获得合理回报创造条件;对于新建经营性项目,大力推进市场化运作,采取招商、股权投资等方式,积极吸引社会资本参与建设、运营和管理;对于已建设施,通过拍卖、租赁、政府购买服务等方式,鼓励社会资本参与运营和管理。

各地可结合实际,针对各类新建纯公益性、准公益性、经营性和已建成的农田水利工程情况,按照政策支持、便于操作的原则,灵活选择项目运作参与方式和运作方式。

三、 优惠扶持政策

(一)保障社会资本合法权益。社会资本投资建设或运营管理水利工程,与政府投资项目享有同等政策待遇,不另设附加条件。以社会资本投资为主建设的农田水利设施享有农业初始水权及工程的所有权、使用权、收益权及处置权,并可依法继承、转让、转租、抵押其有关权益。征收、征用或占用的,要按照国家有关规定和政策,给予补偿或者赔偿。

(二)完善项目财政补贴管理。市级补助资金在原来各类补助政策的基础上,可以加大对社会投资的农田水利建设项目的支持力度。纯公益性农田水利设施建设,以政府投入为主;准公益性农田水利设施建设,可按照不超过项目总投资60% 的比例予以补助;经营性农田水利设施建设,可按照不超过项目总投资40% 的比例予以补助。社会资本参与已建农田水利设施的运营和管理,政府通过农田水利设施维修养护资金或者政府购买公共服务等方式进行补助。

财政补助资金额度,根据不同项目情况,以项目总投资、社会资本投资比例为前提,以用水户对水价的承受能力为控制,以构成水价的社会投资回报率、建设运营成本、税收等综合因素为条件,合理确定政府补助比例。社会投资税后资本金内部收益率可高于当期发行的5年期储蓄式国债利率1-2个百分点。

(三)完善价格形成机制。建立健全产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制,完善主要由市场决定价格的机制,探索实行由项目投资经营主体与用户协商定价。社会资本参与建设、运营和管理的农田水利设施供水价格原则上由市场形成。依照法规实行政府定价的,综合考虑社会资本的合理回报、用户承受能力、社会公众利益等因素确定。执行政府定价或政府指导价后无法收回成本、取得合理收益的,可根据实际情况,按照管理权限,由同级政府安排财政性资金对运营单位进行合理补偿。

(四)提供金融信贷政策支持。鼓励银行业金融机构积极开展中长期贷款业务,支持农田水利设施建设、运营和管理。社会资本投资者贷款建设农田水利设施的,允许投资建设形成的农田水利资产作为合法抵押物,探索以农田水利项目收益有关的权利作为担保财产的可行性。积极探索“信贷+保险”合作模式,完善农田水利信贷风险分担机制以及融资担保体系。加大农田水利设施的直接融资力度,鼓励符合条件的企业通过首次公开募股(IPO)、增发、政府债券、中期票据等方式筹措农田水利设施建设、运营和管理资金。

(五)推进水权制度改革。建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度,科学核定区域农业用水总量,明确社会资本建设的农田水利设施的初始水权,公平分配到包括社会资本主体在内的各类用水主体。培育和规范农田水利水权交易市场,将水权纳入农村产权交易范围。建立健全工农业用水水权转让机制,用水总量超过控制指标的地区,可在保障灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下,逐步开展农业与工业、生活用水之间有偿转让和交易。鼓励和引导地区间、用水户间的水权交易,允许通过水权交易满足新增合理用水需求,通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和节约保护。依法取得取水权的单位或个人通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的,可在取水许可有效期和取水限额内,经原审批机关批准后,依法有偿转让其节约的水资源。

(六)优先安排建设用地用林指标。对社会资本参与的农田水利工程,予以优先保障和安排用林用地指标。社会资本投资农田水利设施项目中涉及非农业建设的用地按照规定办理农用地转用和土地征收手续,不涉及非农建设、不改变原土地利用现状的按原地类管理。涉及临时用地的,应按规定办理临时用地手续,工程结束后由投资者按有关规定进行复垦,占用耕地的应复垦为耕地。

(七)明晰产权和收益。按照“谁投资、谁所有”的原则界定产权。政府投资建设的,产权归国家所有。政府和社会资本共同投资建设的,根据投资比例进行股权配置和产权划分,政府投入比例不高于40%的,政府只占相应产权,不参与收益分配;政府投资比例在40%以上的,政府享有相应产权和收益权,但收益可适当让利社会投资主体。社会资本单独投资建设的,其产权归投资者所有,依法享有继承、转让、转租、抵押等权益。

四、 项目管理

(一)规范项目操作流程。重大农田水利工程应按照《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见〉的通知》(国办发〔2015〕42号)、财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》、《昆明市政府和社会资本合作项目管理暂行办法》等有关规定,规范执行项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等操作流程。中小型农田水利工程参照执行。

(1)与社会资本合作建设的农田水利项目应从当年政府投资项目计划或预计划中选取。在取得项目服务联系单后,项目业主负责编制项目投资建设方案,经市、县水行政主管部门认定、相关部门批准后组织实施。

(2)项目投资建设方案获批后,项目业主应当委托符合资质的工程咨询机构或设计单位编制项目可行性研究报告,按照基本建设程序报发改部门审批。项目可行性研究报告应附经相关部门批准的投资建设方案。

(3)可行性研究报告获批后,优先采用招投标方式择优选定建设项目投资方,对不具备通过公开招投标方式选定的项目,按照国家、省、市PPP项目相关政策规定的方式选定建设项目投资方。

(4)采用企业直接投资方式的项目按企业投资项目核准和备案办法的有关规定进行核准或备案。

(二)执行项目建设程序。农田水利工程应按照有关基本建设程序组织建设,项目投资经营主体要认真落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制,对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。采用“民办公助”方式实施的小微工程以及已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的,可以不进行招标。政府补助资金不超过总投资40%(含)的项目,实行“先建后补”,由社会资本主体按照规划设计内容组织实施,在工程验收合格后拨付补助资金;政府投资高于总投资40%的项目,按照规划设计内容与投资划分,政府投资部分由政府组织实施,社会投资部分由投资主体组织实施。不能划分的,由政府组织实施。

(三)签好投资运营协议。社会资本参与农田水利工程建设、运营和管理,县、乡人民政府或其授权的有关部门应与投资经营主体通过签订合同等形式,对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。政府和投资者应对项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证,完善合同设计,健全纠纷解决和风险防范机制。

(四)落实投资经营主体责任。项目投资经营主体按照协议约定的期限、数量、质量和标准提供产品或服务,依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务,服从国家防汛抗旱、水资源统一调度。要建立健全质量安全管理体系和工程维修养护机制,严格执行工程建设运行管理的有关规章制度、技术标准,加强日常检查检修和维修养护,保障工程功能发挥和安全运行。

(五)强化实施监管。以管资本为主加强国有资产监管,保障国有资产公益性、战略性功能的实现。应依法加强对工程建设运营及相关活动的监督管理,维护公平竞争秩序,建立健全农田水利建设市场信用体系,强化质量、安全监督,依法开展检查、验收和责任追究,确保工程质量、安全和公益性效益的发挥。

(六)落实应急预案。政府有关部门应加强对项目投资经营主体应对自然灾害等突发事件的指导,监督投资经营主体完善和落实各类应急预案。水行政主管部门要督促投资经营主体完善和落实相关的防汛抗旱应急预案、防汛抢险应急预案、应急水源调度预案等。在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时,政府可采取应急管制措施。建立和完善风险分担机制,在发生不可抗力的自然灾害导致社会投资主体出现困难时,政府应给予适当补助。

(七)完善退出机制。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下,允许社会投资主体采取出售、转让等方式退出。社会资本退出应依法做好社会资产处置,切实保障各方权益。

(八)加强后评价和绩效评价。开展社会资本参与农田水利工程项目后评价和绩效评价,建立健全评价体系和方式方法,把绩效管理融入项目建设、运营和管理的全过程。根据绩效评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,提高政府投资决策水平和投资效益,激励社会资本通过管理、技术创新提高公共服务质量和水平。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善制度体系的参考依据。

在申报农田水利政府与社会资本合作项目时,要编制清晰明确、细化、量化的项目绩效目标,项目绩效目标作为项目申报文件的重要组成部分。

五、 实施计划、步骤

(一)实施计划。按照“试点推动、分步实施”的思路,分类推动社会资本参与农田水利建设、运营和管理。2017年,试点示范。先在有条件、有经营收入的区域或项目开展试点示范。2018年,试点推广。加大项目包装、逐年推开,在高效节水等经营性项目中积极推行政府与社会资本合作模式。同时,探索在人畜饮水等准经营性项目中引入社会资本参与建设运营和管理。2019年,争取在存量项目方面有所突破,引入社会资本参与已建水利工程运行管理;2020年,社会资本参与农田水利建设、运营和管理模式在公益性和准公益性项目中得到推广运用,具备条件的项目基本实现社会资本参与。

(二)时间步骤。

1. 制定实施方案。2016年12月前,根据《云南省人民政府办公厅关于鼓励引导社会资本参与农田水利设施建设运营管理的意见》(云政办发〔2015〕70号)精神,结合我市实际,制定实施办法报市政府审批。

2. 培训动员。一是组织全市水利系统干部职工认真学习中央、省、市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的相关政策文件。二是举办培训和专题讲座,邀请有关专家对相关文件进行解读,必要时到已取得成功经验的项目区观摩学习,让各级干部职工学懂、学通、学透,全面掌握引入社会资本的工作流程和要点。三是广泛宣传吸引社会资本参与农田水利建设的政策、方案和措施,让社会资本了解参与方式、运营方式、投资补助等相关政策,营造良好社会环境和舆论氛围。通过组织推介会、对接会等形式,向社会资本推荐农田水利建设项目。

3. 组织实施。2017年2月份前完成项目库建设;4月份前完成试点项目工程投资建设方案和可行性研究报告的编制、审批;6月份前选定社会资本投资人;7月份完成工程建设前期准备工作,8月份开工建设,12月中旬完成工程建设,12月完成竣工验收和经验总结。

2018年以后,每年9月前各县(市)区筛选上报引入社会资本投资的农田水利工程项目建设计划,市级对项目库进行适时更新;10月根据中央、省级工作要求和资金规模,在竞争、择优的基础上确定下达年度引入社会资本投资的农田水利工程建设计划;次年2月底前编制完成项目投资建设方案并报相关部门批准;4月底前完成工程建设可行性研究报告审查和批复,6月底前完成工程建设前期准备工作,7月开工建设,11月底完成工程建设,交付使用。

六、 保障措施

(一)加强领导。昆明市政府和社会资本合作模式推广运用工作领导小组,负责指导全市鼓励和引导社会资本参与农田水利工程建设、运营、管理工作。财政、发展改革、水利等部门要建立鼓励和引导社会资本参与农田水利工程建设运营的协调机制,按照各自职责分工,履行部门职责,认真做好落实工作。财政部门负责统筹全市农田水利引入社会资本工作,研究解决工作中的重大问题,制定相关政策;发展改革部门负责结合本地社会发展特点、农田水利设施建设运营管理需要,做好本地区政府和社会资本合作的项目征集、遴选工作;水行政主管部门负责搜集、甄别和发起农田水利建设中的潜在政府和社会资本合作项目,负责制定农田水利设施建设、运营、管理服务技术,规范、完善农田水利行业相关监管制度体系,并协同做好政府和社会资本合作项目的监督管理等工作;市公共资源交易监管办、公共资源交易中心配合做好社会资本参与农田水利项目的招标采购工作,利用昆明市公共资源电子化交易平台,实现项目应用与“互联网+招标采购”的新模式管理服务。

各县(市)区,开发(度假)区要结合本地区实际情况,研究制订鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营的具体实施细则和配套政策措施。要建立工作协调机制,定期研究解决有关问题,推动社会资本积极参与农田水利设施建设、运营和管理。

(二)完善项目库。各级水行政主管部门要加强项目策划,做好项目储备,建立并动态更新市、县二级农田水利引入社会资本项目库。发展改革、财政部门要将符合条件的农田水利项目纳入政府与社会资本合作项目库,及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。

(三)加强信息公开。发展改革、财政、水利等部门要及时向社会公开发布水利规划、行业政策、技术标准、建设项目等信息。积极培育和发展为社会投资提供咨询、技术、管理和市场信息等服务的市场中介组织。完善社会投资主体信用档案制度,发布年度失信企业名录。

(四)加快审查审批。深化行政审批制度改革,优化审核审批流程,创新审核审批方式,加快审核审批进度。社会资本投资的水利建设项目可进入行政审批“绿色通道”,优先审核、审批,实行限时办结。对于法律、法规没有明确规定作为项目审批前置条件的行政审批事项,一律放在审批后、开工前完成。

(五)加强督查督办。市政府目督办要把吸引社会资本参与农田水利建设工作纳入年度重点督查事项,组织人员进行全面督查,确保各项工作按照年度目标任务圆满完成。业务主管部门要组织人员定期不定期进行督促检查,加强指导和协调,切实发挥督办催办作用。

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