广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西农业水价综合改革实施方案的通知

桂政办发[2016]169号

各市、县人民政府,自治区人民政府各组成部门、各直属机构:

《广西农业水价综合改革实施方案》已经自治区人民政府同意,现印发给你们,请认真组织实施。

广西壮族自治区人民政府办公厅             

2016年12月26日                  

广西农业水价综合改革实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)以及国家发展改革委、财政部、水利部、农业部《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见〉的通知》(发改价格〔2016〕1143号)精神,进一步建立健全农业水价形成机制,实现农田灌排工程良性运行和农村水利体制改革创新,促进农业节水和农业可持续发展,结合广西实际,特制定本方案。

一、总体目标

建立健全合理反映农业供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制改革相适应的农业水价形成机制;农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,可持续的精准补贴和节水奖励、水权流转机制基本建立,先进适用的农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变;全面推行计量收费,到2020年,地下水超采综合治理试点项目区和农田水利工程设施完善的地区率先实现改革目标;到2025年全面完成改革任务。

二、主要任务

(一)夯实农业水价改革基础。

1.完善供水计量设施。加快供水计量设施建设,按照因地制宜、经济实用的原则建设适宜的供水计量设施。大中型渠灌区全部实现斗口及以下计量供水,末级渠系根据管理需要细化计量单元,扬水站点要计量到泵站出口。地表水大中型灌区在骨干工程与末级渠系产权分界点必须设置供水计量设施,由灌区管理单位负责管理和计量,末级渠系范围内农民用水合作组织复核。对末级渠系和小型灌区,根据灌溉模式、供水条件、管理方式等科学划分计量单元,合理设置计量设施,由农民用水合作组织负责管理和计量。对于现有的农田水利工程,要因地制宜配套喷灌、滴灌、管灌等节水设施,尚未配备计量设施的要抓紧改造;对于新建的农田水利工程,要同步建设计量设施。

2.建立农业水权制度。依据持续利用、留有余量、生活优先、注重生态、市场调剂的原则,确定各县(市、区)农业各类水源用水量,实行总量控制。县(市、区)按灌溉面积将农业水权分配给各用水户合作组织,有条件的地区分配到用水户,加快实现分水到户、水随地走、明晰水权。逐步建立农业水权交易制度,鼓励用水户转让节水量或结转下年使用。同一农民用水合作组织内部的转让,由农民用水合作组织统一协调、用水户之间平等协商;跨农民用水合作组织的转让,由当地水行政主管部门或灌区管理单位协调。县(市、区)政府或其授权的水行政主管部门、灌区管理单位可予以回购。在满足区域内农业用水的前提下,鼓励节水量跨区域、跨行业转让。

3.加强水资源调配管理。完善配套设施,加快建成大中小型并举的农田水利工程体系,全面提升引蓄灌排能力。在地下水超采区,根据供水条件,优先配置外调水、地表水,严格管理地下水,鼓励使用微咸水和其他非常规水源,逐步实现采补平衡。落实最严格水资源管理制度,因水制宜,科学确定不同区域的灌水方式和灌溉定额,着力提升用水效率。强化供水计划管理和调度,建立管理科学、精简高效的运行机制,为农业灌溉提供优质服务。

4.推广节水灌溉技术。根据土壤墒情和作物生长期需水量,实施科学精准灌溉。合理调整农业种植结构,建立作物生育阶段需水与降水季节分配相吻合的节水型农业种植结构。调控农业灌溉水量。构建与水资源相匹配的农业生产布局,推广雨热同期的农作物种植模式,加快高效节水灌溉技术推广,以种植大户、家庭农场、农民用水合作组织等新型经营主体为重点,大力发展喷灌、滴灌、管灌等高效节水灌溉和水肥、水药一体化技术,同时积极推广深松整地、覆盖保墒、增施有机肥以及合理施用土壤保水剂等农艺节水技术,提高灌溉水利用率。加强农业节水技术宣传培训和技术指导,开展节水农业技术试验示范,提高农民科学用水、节约用水意识和技术水平。

5.创新终端用水管理。鼓励发展水管单位管理、农民用水自治、专业化服务等多种形式的终端用水管理模式。支持农民用水合作组织规范组建、创新发展,并充分发挥其在供水工程建设管理、用水管理、水费计收等方面的作用。推进小型水利工程产权制度改革,明晰所有权,明确管护主体,落实管护费用,做好工程维修养护,保障工程良性运行。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下,采取承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等方式,搞活经营权。积极探索实施政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等模式,鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护。

(二)建立健全农业水价形成机制。

1.合理制定农业用水价格。按照有关规定认真测算农业供水成本,并综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素,合理制定农业用水价格。大中型灌区骨干工程农业供水价格至少达到补偿运行维护费用水平,大中型灌区末级渠系和小型灌区农业供水价格达到成本水平。充分利用渠系改造节水腾出来的空间等,适当提高农业用水价格。

2.探索实行分类水价。在农业内部,区分粮食作物、经济作物、养殖业和其他用水用途,区别地表、地下水源,在终端用水环节探索实行分类水价。各地根据当地实际情况可进一步细化分类,统筹考虑用水量、生产效益、区域农业发展政策等,合理确定各类水价。

3.探索实行超定额累进加价制度。根据定额管理、水权限额、节奖超罚、合理负担的原则,对农业用水推行“定额管理、超用加价”等水价改革模式。在明确用水总量封顶的前提下,按照《灌溉用水定额编制导则》(GB/T 29404—2012),区分不同作物和养殖产品,合理制定农业用水定额。充分考虑田间水利设施建设情况、节水技术推广应用情况,对超定额用水探索实行累进加价。

4.完善地下水价格政策。根据国家有关规定,合理制定地下水水资源费征收标准和用水限额,地下水用水成本应高于当地地表水水平,地下水超采区要切实采取有效措施,实现采补平衡。

5.分级制定农业水价。农业用水价格按照价格管理权限分级管理。大中型灌区骨干工程实行政府定价,中型灌区末级渠系和小型灌区及社会资本投资的工程实行政府指导价,具备条件的地区可采取协商方式确定。跨设区市的和自治区辖属的,由自治区价格主管部门管理;辖区内跨县(含市辖区)和设区市辖、市辖区工程由设区市价格主管部门管理;县辖工程由县价格主管部门管理。

6.加强水费征收监管。完善水价公示制度,由供水经营者公开用水指标、实用水量、水价标准、水费额度,增强水费征收的透明度,防止乱加价、乱收费。加强水费的使用监督,防止乱挪用、乱开支,切实将水费用在供水工程运行维护管理的合理开支范围内。

(三)建立精准补贴和节水奖励机制。

1.建立精准补贴机制。在建立农业灌溉用水总量控制和定额管理制度基础上,建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。重点补贴种粮农民定额内用水,补贴标准根据定额内用水价格与运行维护成本的差额确定。各市县根据实际情况制定农业用水补贴办法,明确补贴环节和方式。

2.建立农业用水节水奖励机制。在保障农业用水有效供给的基础上,通过农业用水绩效考核等办法,探索建立节水奖励基金,根据节水量对采取节水措施、调整生产模式促进农业节水的农民用水合作组织或用水户给予奖励。农田水利资金投入重点向农业水价综合改革积极性高、工作有成效的地区倾斜。

3.多方筹集节水资金。统筹各级财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助、收缴的加价水费、地下水提价收入、高附加值作物或非农业供水利润、水权转让收入、上级补助的专项资金以及社会捐助等,落实节水资金来源,主要用于实施精准补贴和节水奖励。

(四)推进农田水利工程管理体制改革。

1.规范农民用水合作组织建设。成立和规范农民用水合作组织,依法登记注册,作为工程管护、用水管理、协商定价、水费计收等的责任主体,建立和完善各项管理制度。

2.明晰工程产权。落实水利部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管〔2013〕169号)以及《关于开展农田水利设施产权制度和创新运行管护机制试点工作的通知》(水农〔2014〕287号)要求,明晰农田水利设施产权,明确产权移交程序。财政投资形成的小型农田水利工程由县级政府或其授权部门界定工程产权,颁发产权证书,将使用权、管理权移交给农民用水合作组织、农村集体组织、受益农户及新型农业经营主体等,明确管护责任,具备条件的可移交所有权。

3.创新建管机制。适应农业经营方式转变,创新组织发动机制、项目管理机制、运行管护机制,鼓励企业、社会组织、个人参与农田水利工程建设和运行管护。通过“农民自愿申报,村级平衡公示,群众互相监督,农户自建自管,水利部门统一设计,财政资金监管、确权发证”的建管流程,实现农村小型水利工程“民办公助、村民自建自管”创新建管机制,充分调动受益区农民群众参与小型水利设施建设的积极性。

三、改革时间步骤

广西拟按照10年左右时间完成改革任务的总体要求,坚持试点先行、逐步推广、全面总结、整体推进等4个阶段完成广西农业水价综合改革工作。

(一)继续开展自治区级农业水价综合改革试点(2016年)。

2016年,广西从自治区本级财政预算安排资金继续开展农业水价综合改革试点工作,在2014年、2015年改革的基础上,有针对性地选择在当地政府及有关部门积极推进改革、干部群众有改革积极性、有独立管理单位、有一定的改革基础和经验且具有代表性的灌区开展农业水价综合改革试点。列入2016年广西农业水价综合改革试点的地区为鹿寨县、桂林市临桂区、田阳县、河池市金城江区、河池市供水处等。试点地区主要分为三类:一是已完成工程建设,试点任务主要侧重于机制体制建设,如田阳县高效节水灌溉工程;二是通过完善基础设施和量水设施,达到精准测量和农业用水定额管理目标,如河池市供水处、桂林市临桂区;三是通过完善基础设施和量水设施,建立健全农业水价形成机制,如鹿寨县和河池市金城江区。在此基础上,研究、推广、总结符合广西特色农业水价综合改革经验和做法,制定切合实际、具有可操作性的农业水价综合改革配套政策。

(二)逐步推广农业水价综合改革试点经验(2017—2020年)。

1.总结试点经验,逐步推广试点范围。在2016年广西农业水价综合改革试点的基础上,认真总结经验,针对2016年试点地区分类特点,在2017—2018年选择三个已完成试点任务的设区市,进行全市推广农业水价综合改革试点。同时,现有高效节水灌溉工程要在2017—2018年率先完成农业水价综合改革工作。在2016—2018年试点的基础上,2019—2020年将进一步扩大试点范围,在全区选择具有代表性和区域特点的7个设区市进行全面试点,逐步深化广西农业水价综合改革。通过在不同地区进行试点,全面掌握广西农业水价综合改革的特点,因地制宜调整实施方案,创新工作方式、方法,以点带面,为广西全面推进农业水价综合改革发挥试点指导作用。

2.加强顶层设计,将农业水价综合改革内容落实到具体项目建设中。从2017年开始,自治区有关部门在安排灌区工程、农田水利工程和维修养护工程资金分配时,要将农业水价综合改革作为重点考虑因素,重点向农业水价综合改革积极性高、工作有成效的地区倾斜;各市、县(市、区)要将农业水价综合改革试点内容落实到具体灌区工程、农田水利工程、维修养护工程建设项目中,为全面铺开农业水价综合改革奠定基础。

(1)各市、县(市、区)要将农业水价综合改革内容编入项目建设实施方案(初步设计报告),作为工程验收考核内容之一。从2017年起,各地对于新建、改扩建的灌区工程、农田水利工程,要逐步将供水计量设施配套建设作为工程建设内容之一同步建设、同步施工、同步验收。在前期工作中,要将供水计量设施配套纳入设计报告和概预算;在编制实施方案(初步设计报告)时,要将逐步建立水权分配、农业水价形成、精准补贴、节水奖励、工程产权、工程管护等农业水价综合改革机制体制的内容编入实施方案(初步设计报告);在审查审批上,要将农业水价综合改革作为新的要求予以重点研究;在工程验收移交时,要将农业水价综合改革要求具体明确到每一个管护主体。

(2)各市、县(市、区)要将农业水价综合改革内容编入维修养护经费实施方案(初步设计报告)中,作为安排资金条件之一。从2017年起,各地对于已建成的水库和节水灌溉工程,要充分利用农田水利维修养护等既有资金,积极筹资配套完善计量设施。在编制实施方案(初步设计报告)时,必须将农业水价综合改革机制体制内容编入实施方案(初步设计报告),并将农业水价综合改革指标纳入项目绩效考核。对于申请财政资金的新建高效节水灌溉工程,要将农业水价综合改革工作内容作为项目审批、资金安排的必要条件,要求与工程内容同步实施、验收。

3.完善配套设施和机制建设,为农业水价综合改革打下坚实的基础。

(1)配套完善灌区工程和供水计量设施。各市、县(市、区)要结合水利现代化建设和高标准农田建设,充分利用现有农田水利建设资金,整合大中型灌区节水配套改造、高标准农田建设、现代农业、小型农田水利等涉农水利资金,完善灌排体系,健全供水计量设施,逐步实现斗渠口计量收费,为农业水价综合改革提供硬件支持。2020年前,全区大中型灌区要在骨干工程和末级渠系产权分界点设置供水计量设施,实行斗口计量供水;小型灌区和末级渠系要根据管理需要细化计量单元,合理设置计量设施,由灌区管理单位、农民用水合作组织等用水主体负责管理和计量。

(2)建立农业水权制度。各级水行政主管部门要严格取水许可管理,科学确定用水总量,按照现有灌溉面积、实际取水量和用水定额核定取水量,办理取水许可证,明确灌区取水权。各地要以县级行政区域用水总量控制指标为基础,按照灌溉用水定额,逐步把指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水合作组织、用水户等用水主体,落实到具体水源,明确水权,实行总量控制、定额管理。

(3)统筹推进小型水利工程管理体制改革和农田水利设施产权制度改革。各地要以农业水价综合改革为引领,积极推进小型水利工程管理体制改革和农田水利设施产权制度改革,加快完善农田水利设施产权制度体系,规范农田水利设施产权移交产权主体的程序要求,颁发产权证书,将使用权和管理权移交农民用水合作组织、农村集体组织、受益农户及新型农业经营主体。探索产权所有者以农田水利设施作为抵押,取得金融贷款支持的有效途径。指导产权所有者落实管护责任,保障工程正常运行。到2020年,基本实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的目标。

(4)加强农民用水合作组织建设。探索创新终端用水管理方式,鼓励发展农民用水自治、专业化服务、水管单位管理和用户参与等多种形式的终端用水管理模式。支持发展和壮大农民用水合作组织,依法进行登记注册,进一步明确功能定位,拓展服务范围,健全管理机制,探索农民用水合作组织向农村经济组织、专业化合作社等多元方向发展,扶持其成为农田水利工程建设和管护的主体,发挥其在用水管理、水费计收等方面的作用。

(三)全面总结农业水价综合改革试点(2021—2022年)。

在2016—2020年各级农业水价综合改革试点的基础上,全面总结试点经验,掌握全区各项农业水价综合改革基础完善情况、制度建设和机制建立情况、体制改革实行情况。各级各相关部门充分发挥本部门职能,认真研究、通力合作,总结经验、推广发展,发现问题、及时解决,确保供水计量设施完善、农田水利设工程产权明晰、农业水权分配和农业用水价格制定合理、精准补贴和节水奖励机制健全、农民用水合作组织管理规范等各项农业水价综合改革软硬件的基础完善,达到全区推进农业水价综合改革条件。

(四)整体推进农业水价综合改革(2023—2025年)。

在完善配套设施和机制建设、总结改革试点工作的基础上,面向全区整体推进农业水价综合改革。建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制,实行“骨干工程水价+末级渠系水价”的农业终端水价制度,农业用水价格总体达到运行维护成本水平,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,实施斗渠口计量收费,可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立,农业节水技术措施普遍应用,农业种植结构实现优化调整,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。

四、保障措施

(一)建立健全工作机制,加强组织领导。

各级政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责,要进一步提高认识,把农业水价综合改革作为改革重点任务,积极推进落实,要建立在各级政府统一领导下各部门共同参与的工作机制,加强对改革工作的领导,协调解决改革中出现的重大问题。自治区建立由发展改革(价格)、财政、水利、农业、民政、电力、林业等部门组成的广西农业水价综合改革厅际联席会议(简称联席会议)制度,联席会议成员单位要认真履行职责,加强沟通,密切配合。发展改革(价格)部门要加强对农业水价综合改革工作的调度,严把时间节点,积极稳妥地推进水价改革。财政部门要与有关部门共同研究落实农业水价财政补贴政策,积极支持水价改革。水利部门要做好计量设施安装、使用、运行和登记,以及农业水权确权和水资源调配等水价改革基础工作。电力部门要做好计量设施安装、改造及扩容等配合工作。农业、林业部门积极调整优化种植结构,推进节水措施。民政部门要指导各级民政部门做好县、乡、村农民用水合作组织注册、登记、管理等工作。

(二)做好信息报送,掌握改革进度。

各市、县(市、区)要逐级做好改革信息汇总上报工作,每年7月底前和1月底前向水利厅、财政厅、自治区物价局、农业厅(以下简称自治区四部门)报送上半年和全年改革工作进展情况,同时,以简报、专报等形式及时上报本地区推进农业水价综合改革的经验做法、重要情况、发现的问题以及有关建议等。

各市要将市级政府批准后的农业水价综合改革实施方案及2017年度实施计划,于2017年1月底前报送自治区四部门,今后下一年度实施计划要在上年11月底前报送。

(三)积极筹集资金,保障改革顺利推进。

各市、县(市、区)政府和有关部门要统筹利用中央、自治区财政安排的水利工程维修养护补助资金和国办发〔2016〕2号文件明确的其他渠道资金,多渠道筹集社会资金用于支持农业水价综合改革、农田水利设施产权制度改革和运行管护机制创新等,为改革提供资金保障。

(四)强化舆论引导,营造改革氛围。

各市、县(市、区)政府和有关部门要做好农业水价综合改革的政策解读,加强舆论引导。自治区、市主要媒体要加大宣传力度,大力宣传农业水价综合改革和节约用水的重大意义,引导农民提高有偿用水意识和节约用水的自觉性,营造农业水价综合改革的良好氛围。