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山东省现代化灌区建设推进经验及改革发展方向
  山东省水利厅     宋书强 王孝亮 陈亮亮  
    编辑:管理员 归档时间:2017/7/12    

一、推动灌区现代化发展的经验做法

多年来,山东深入贯彻落实国家兴水强农惠民的决策部署,全面推进灌区建设管理的实践创新、理论创新、制度创新,全面确立“耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化、环境生态化”的发展战略,全面构建“工程完备配套、资源利用高效、体制健全合理、管理科学长效、生态环境优美”的现代化灌区。截至2016年底,全省共建成大型灌区53处、中型灌区444处、小型灌区14.77万处,完成投资91亿元,农田有效灌溉面积由新中国成立之初的369万亩增加到7684万亩,粮食总产量从新中国成立之初的174亿斤增加到919.3亿斤。主要做法:

一是围绕组织管理,加强改善灌区工作领导。坚持系统管理,充分发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与灌区工程建设管理,实现机构管理和群众参与良性互动;坚持依法管理,相继出台《山东省灌区管理办法》、《山东省农田水利管理办法》、《山东省大型灌区改造项目建设管理实施细则》,工程建设管理步入了制度化、规范化轨道;坚持综合管理,加快灌区管理职能转变,完善灌区工程建设、维修养护、生态运行机制,促进灌区持续健康发展;坚持服务管理,以网络化管理、社会化服务为方向,建立健全基层水利服务体系,及时解决群众用水诉求。在2015年水利部灌区管理信息系统和工程建设管理绩效考评中,山东分别获得第一名和第二名;2016年全国引黄灌区可持续发展研讨会在我省滨州召开。

二是围绕建设管理,加快推进工程建设。科学谋划项目前期工作。大型灌区项目一般按上一年度投资规模的两倍做好项目前期准备工作;中型灌区项目采取“竞争立项、专家评审”的方式择优确定。加大省级财政投入力度。大型灌区省级以上投资比例由2014年之前的50%提高到了80%以上;中型灌区项目则重点加大对沂蒙革命老区、贫困地区的扶持力度,省级以上财政投资比例达到了90%以上。突出抓好工程建设过程管控。严格执行工程建设“四制”管理,着力打造精品工程,多处工程获“鲁水杯”优质水利工程和建设文明工地,邢家渡灌区成为全国首批被评为“水利安全生产标准化一级管理单位”的7家水管单位之一。项目投资计划执行率及工程完成率连续位列全国前茅。

三是围绕运营管理,创新管理体制机制。加强信息化建设。90%的大中型灌区不同程度地实现了信息化管理,位山灌区、王屋灌区被水利部确定为全国大型灌区信息化试点,《太阳能远程闸控系统》、《灌区水情调度移动客户端(APP)》等多项灌区自主研发的信息技术获国家专利。持续推进规范化创建。共评选出9处省级规范化灌区管理单位;有10处灌区获得“全国大型灌区精神文明先进单位”称号;启动实施潘庄、李家岸两处国家级现代化示范灌区建设;潘庄灌区成为全国第一家灌区水利科技推广示范基地。探索水生态文明建管模式。致力于打造灌区文化、生态、旅游的一站式体验,打渔张、韩墩、小开河等3处灌区被确定为国家级水利风景区;全力推动灌区枢纽工程堽城坝、戴村坝世界灌溉工程遗产申报工作。

四是围绕用水管理,加强灌区能力建设。保障区域水资源供需平衡。全面对接平原水库、南水北调、胶东调水等工程,实现了多渠道、跨区域、远距离调控,有力保障了城乡生产、生活用水。切实抓好灌区“两费”落实。“十二五”期间,全省大中型灌区水费收缴率达91%、工程养护经费落实率达80%。创新灌区用水管理方式。积极推进潘庄、陡山、均张庄等3处灌区的国家级灌区水效领跑者创建工作;引黄灌区创造性的提出了“高水位、大流量、速灌速停”的调度方式;《小开河引黄灌区泥沙长距离输送与优化配置研究》获山东省科技进步一等奖。

二、新形势下灌区工作的新特点

伴随农业现代化的深入推进,灌区发展正在进入新的阶段,呈现出投资规模持续扩大、改造内容诉求多元、建设程序更加规范、基础保障更为迫切的态势。必须顺应阶段变化,遵循发展规律,科学的、辩证的认识灌区建设管理发展的阶段性特征。

从投资趋向看,灌区即将进入高强度大规模建设时期,耕地灌区化、灌区节水化、节水长效化将深入发展。按照2011年中央一号文件“到2020年,基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务”要求,今后四年我省大中型灌区年平均投资规模将维持在18亿元左右。同时,灌区投资政策优势也逐步显现,大型灌区项目省以上投资比例由2011年之前的33%提高至2015年的80%以上,特别是临沂等革命老区省以上投资比例达到了95%;重点中型灌区项目则从2017年开始不再对地方自筹资金至少100万元做硬性要求,剩余1400万元财政资金省以上投入能达1360万元以上。

从改造需求看,灌区建设内容发生了深刻变化,提质增效的要求更加紧迫。灌区现有的量测水体系、信息化管理体系还不完全适应落实最严格水资源管理制度、促进农业水价综合改革和建立水权制度的需要。特别是受调水调沙影响,全省引黄灌区渠首引水能力严重下降。2015年9月,山东省水利厅制定《引黄渠首工程改造方案》,全省引黄灌区渠首改造共涉及7个地市的26处渠首工程,估算投资10.63亿元。

从建设程序看,国家重点加强和规范大中型灌区项目建设管理,对项目前期工作、组织实施等工作环节进行了调整。在前期工作方面,大型灌区改造项目前期工作程序由可行性研究报告、实施方案调整为可行性研究报告、初步设计、实施方案三个阶段。2017年以后安排投资计划的项目按一个灌区编制一个整体可研、一个整体初步设计的要求,未完成整体可研批复的灌区不得申报省级以上投资。在组织实施方面,国家对重大水利工程建设提出了更高要求,明确要求大型灌区改造项目必须建立健全质量和安全管理体系,全面落实质量管理和安全生产责任。在建设进度方面,2015年3月,水利部办公厅印发《加快推进农村水利工程建设实施细则》,省级同步明确要求从2015年起,大型灌区续建配套与节水改造项目当年投资当年完成90%以上,下一年3月底前投资全部完成。在监督检查方面,各种对灌区建设管理检查的频率大幅增加。审计部门持续对大型灌区改造项目实施情况进行跟踪审计,审计跟踪已经成为了一个常态工作;农发部门也将从2017年开始,对重点中型灌区资金和项目开展年度绩效评价。

从基础保障看,灌区发展与用水管理、水质监测、系数测算等工作的关联度显著增强,加强和创新灌溉排水管理势在必行。《农田水利条例》明确灌区管理单位应当根据有管辖权的县级以上人民政府水行政主管部门核定的年度取用水计划,制定灌区内用水计划和调度方案,与用水户签订用水协议;《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》明确要求水利部门开展灌溉水水质监测,省级计划以大型灌区、重点中型灌区为单元统筹规划布局实施,将灌区重要取水口和控制灌溉面积在1万亩以上的分水口纳入农田灌溉水质监测范围;灌溉水有效利用系数以样点灌区数据为基础开展测算分析,十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,多处涉及灌溉水有效利用系数工作,灌溉水有效利用系数成为反映国民经济和社会发展情况的重要指标。

三、今后一个时期灌区工作改革发展方向

建设现代化灌区,是一项艰巨复杂的系统工程,需要长期坚持不懈的努力。如何在水资源约束趋紧、保障粮食安全难度增大的前提下进一步优化水资源配置、提高水资源利用率、推进节水灌溉建设管理新发展,是我们必须破解的一个课题;如何在城乡一体化快速发展、农业新型经营主体大量增加、土地适度规模种植加快的新形势下充分发挥灌区的支撑和促进作用、满足群众高质量多样化用水需求,是我们必须解决的一个问题。这就要求今后一个时期,要进一步加强和改善对灌区工作的领导,把灌区摆在水利全局工作的重要位置,建立有效的领导机制和工作机制,把建设现代化灌区的各项要求落到实处,为经济社会持续健康发展做出更大贡献。

(一)以提高旱涝灾害防御能力为目标,加快建立配套完善的基础设施保障体系。依托现有灌区建设布局和工程框架,新建、提升、整合一批工程,加快形成全方位、多层次、高标准工程新格局。一是因地制宜兴建一批工程。在水土资源条件具备的地区,新建一批灌区,配套完善提水、取水、输水、配水等基础设施,增加和改善农田有效灌溉面积。二是重点提升一批工程。对部分灌排设施薄弱的灌区进行升级改造,更新改造渠首工程、渠系建筑物、输水渠道、输水管道及量测水设施,加强灌溉试验站建设,全面提高灌区输配水效率和灌溉保证率。三是着力统筹整合一批工程。打破传统行政区域界限,按照农田水利规模化推进思路,对部分已建成规模不大的灌区,进行整合联网、改建扩建,进一步扩大灌区灌溉规模。

(二)以提高灌区行业能力为重点,加快建立充满活力的服务管理保障体系。主动适应农村经济社会结构和农业生产方式变革,创新灌区服务管理体制机制,推动灌区工程建设和运行管理专业化、市场化和社会化发展。一是强化公益性服务体系。健全职能明确、布局合理、队伍精干、制度完善、服务到位的灌区管理机构,按规定确定人员编制,人员经费和运行管护经费纳入地方财政预算,加大职工在职教育和继续培训力度。二是培育发展社会化服务组织。灌区工作中适合由社会提供的公共服务和解决的事项,交由农民用水合作组织、水利专业服务组织等社会化服务组织承担,逐步推行灌区维修养护、技术服务等公共服务向社会力量购买,加大对社会化服务组织的业务指导和培训力度。三是创新服务方式和服务手段。积极探索灌区区域性水利综合服务的运行模式,以热线为连接沟通百姓、以灌区管理机构为平台提供服务、以镇村服务组织为延伸,搭建灌区区域性水利综合服务平台。

(三)以提高灌区科技含量为主线,加快建立高效实用的科技信息保障体系。加强灌区实用技术推广和高新技术应用,推动信息化、自动化与灌区建设管理深度融合,健全灌区科技信息资源平台共享机制。一是加强灌区信息化建设。通过建立渠道水闸自动控制、信息采集传输等系统,实现全渠系的实时监控、准确调节、精确计量,达到信息高度整合、资源深度利用、业务管理平台化、决策调度智能化。二是推动灌区灌溉试验站网建设。建立灌区灌溉试验建设与农田灌溉水有效利用系数测算、量测水设施建设、农业水价综合改革等工作的联动机制,配套与承担任务相适应的基础设施,落实工作人员经费和运行保障经费,建立健全及时快速的数据收集、汇总、处理和发布平台。三是强化水利科技支撑。引导高等学校、职业院校、科研院所等关心和支持灌区建设管理工作,通过建设农村水利科研站所、农业灌溉示范基地等方式,面向群众开展水利科技推广、节水宣传工作,更加贴近民生,更多服务基层,更好服务农村经济社会发展。

(四)以提高水资源生态效能为导向,加快建立健康有序的生态运行保障体系。按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,进行灌区沿线整体保护、系统修复和综合治理,统筹做好灌区生态运行工作。一是加快灌区水资源管理体制改革。明确构建灌区辖区区域内水资源总量管理和全面节约制度,加快推进农业水价综合改革,开展灌区水效领跑者引领行动,建立健全灌区节约集约用水机制。二是建立灌区资源资产产权制度。探索建立灌区水权制度,开展灌区渠系沿线的水生态空间确权试点,对渠系沿线土地资源的所有权、使用权和使用量进行确权登记。三是完善灌区渠系沿线保护体系。建立建设项目占用灌区基础设施和沿线补偿机制,开展灌区渠系沿线生产生活垃圾综合治理,实施水土保持、覆淤还耕等生态修复工程,优化沉沙池泥沙的处理和利用方式。

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