浙江省水利厅关于印发小型农田水利工程产权制度改革典型经验的通知

浙水农[2017]32号

各市、县（市、区）水利（水电、水务）局：

近年来，各地大力开展小型农田水利工程建设，为改善农村和农业基础设施发挥了重要作用。但是，由于工程规模较小、公益属性较强，加上投资主体多元、资金来源复杂、管护机制不健全，导致工程产权不清、主体责任不明，造成失修失管、效益衰减。为贯彻落实《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省农业水价综合改革总体实施方案的通知》（浙政办发〔2017〕118号），根据《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《浙江省农村集体资产管理条例》（浙江省人民代表大会常务委员会公告第37号）、《浙江省人民政府办公厅关于深化改革推进农田水利建设和管理的意见》（浙政办发〔2016〕97号）和《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）等文件要求，现将德清县、象山县、南浔区、云和县等4个县（区）农田水利工程产权制度改革经验材料印发给你们，请结合实际，学习借鉴，加快小型农田水利工程产权制度改革。

请各地对山塘、泵站、农村供水工程等权属关系相对清晰的单体性工程，积极开展产权制度改革，争取2019年底基本完成。对于完成确权发证的工程，要开展资产评估试点，探索将农田水利资产转为集体股权或量化到受益农户的办法，探索以农田水利工程作为抵押、争取金融贷款支持的办法。请各地将有关产权制度改革的做法和成效及时报送省农村水利局。

附件：1. 小型农田水利工程产权改革经验（德清县水利局）

      2. 全力推进山塘管理体制改革取得初步成效（象山县水利局）

      3. 明晰产权归属落实管护责任加快推进小型水利工程产权制度改革（南浔区水利局）

      4. 借力“试点”东风推行山塘水库确权抵押贷款（云和县水利局）

浙江省水利厅                   

2017年11月23日                 

附件1：

小型农田水利工程产权改革经验

德清县水利局

2015年，德清县被列为农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制国家试点县。两年来，紧紧围绕“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”改革目标，积极探索、大胆实践，构建“产权归属明晰化、责任主体合法化、工程项目资产化、经营资产股权化、产权交易市场化、金融支撑配套化、管护经费保障化、运行管理标准化”责权利于一体的新型产权制度，取得突破性成效。

一、行之有效的配套政策是遵循依法依规的重要前提

围绕构建新型产权制度制定出台了：《德清县农田水利设施确权颁证和产权移交实施办法（试行）》、《德清县农田水利设施经营权流转交易实施办法（试行）》、《德清县农田水利设施经营权流转证登记管理办法（试行）》、《德清县农田水利设施所有权和经营权抵押贷款实施办法（试行）》、《德清县放活农田水利设施经营管理实施办法（试行）》、《德清县农田水利设施他项权证登记管理办法》、《德清县水利工程标准化长效管理机制》、《水利工程标准化长效管护绩效考核与资金补助办法》等配套政策。确保各项改革工作，依法依规、扎实推进。

二、扎实管用的工作举措是推进深化改革的关键所在

以发“两证”、建“一市”、活“两权”、优“三化”为抓手，创新“确权、赋权、活权”举措。

（一）以精准确权推动“虚权”变“实权”。建立小型水利工程确权颁证和产权移交常规化机制，确权颁证实行“设施调查要求、确权基本原则、设施图纸标准、权属审核程序、权属公示方式、所有权证格式”六统一。

（二）以有效赋权加快“实权”变“资产”。将各级财政投资形成的小型农田水利工程，实行所有权证、资产价值同时移交，让小型农田水利工程成为完整的设施资产。

（三）以充分活权实现“资产”变“活钱”。放活经营权，让小型农田水利工程经营权入市流转交易，规范流转交易行为，配套建立小型农田水利工程“两权”抵押融资机制，真正实现“死产变活权、活权生活钱”。

（四）以优化管理推进“重建”转“并重”。建立长效管理经费保障机制，积极推行小型农田水利工程专业化、标准化、信息化管理。

三、创新突破的实践成果是衡量改革成效的根本标准

通过探索实践，实现了“五个突破”。

（一）产权归属突破，让农田水利设施“虚权”为“实权”。将各级财政投资和各部门投资建设形成的小型农田水利工程进行产权移交。通过产权主体申请、权属公示、镇级政府审核、县水行政主管部门批准登记、县级人民政府颁证，全县发放农田水利设施所有权证2274本，实现了“一设施一权证”全覆盖。

（二）资产形态突破，让农田水利设施“项目”为“资产”。委托中介机构进行资产评估，形成5.8亿元水利重置资产价值。实行工程权证（农田水利设施所有权证）与工程重置价值一并移交，形成工程资产完整形态；将工程资产纳入村级集体资产统一管理，落实工程资产会计核算制度。

（三）运行效益突破，让农田水利设施“死产”变“活权”。建立产权交易市场，实行产权流转交易和确权登记颁证“一站式”服务，规范流转交易行为。全县已完成山塘、水库经营权流转交易29宗，交易额7600万元，核发农田水利设施经营权流转证29本。

（四）设施价值突破，让农田水利设施“活权”生“活钱”。将4.96亿元农田水利设施经营性资产与其他经营性集体资产同步量化股权，赋予集体经济组织成员股份权和收益分配权，人均新增股权1786元；建立“两权”抵押融资机制，组织开展“两权”抵押贷款试点，全县已完成水利资产抵押融资8亿元。

（五）管理机制突破，让农田水利发展“重建”转“并重”。设立了水利工程标准化长效管理县级专项资金1800万元/年，建立管护经费长效保障机制。一是全面实施水利工程专业化管理。组织开展了多种管护模式的试点，洛舍镇洛舍圩自治管理、阜溪街道物业化管理、新市镇梅林圩社会化管理等已取得试点经验，逐步实行水利工程专业化管理。二是全面推行水利工程标准化管理。2016年启动水利工程标准化管理创建工作，2017年将实现水利工程标准化管理全覆盖，投入创建经费6000万元。三是全面提升水利工程信息化管理水平。与福建四创软件公司合作开发的德清县水利工程标准化运行管理服务平台，现已建成并投入运行，有效提升小型农田水利工程信息化管理水平。

附件2：

全力推进山塘管理体制改革取得初步成效

象山县水利局

近年来，象山县按“重点突破、示范带动、经验成熟、全面推进”的路径，大规模开展山塘分类治理，投入资金5.58亿元，完成全县1281座山塘分类整治（报废335座），真正实现了从“要命塘”到“保命塘”“幸福塘”的蜕变。为进一步深化山塘管理体制改革，象山县积极探索山塘标准化管理模式，健全科学管理体制和良性运行机制，确保山塘工程安全运行和效益充分发挥，取得了一定成效。

一、基本情况

针对山塘巡查员人员不足、待遇低、素质偏低等客观情况，2015年象山县开始着手调研山塘管理体制改革，并选取鹤浦镇和高塘岛乡作为山塘管理体制改革试点，明晰山塘产权，落实管护主体责任和经费。同时，全面实行水库山塘巡查员、河道保洁员、村级水务员、水政协管员的“四员合一”制度，整合各类管理人员和资金，提高管理人员素质，提升全县山塘管理水平。目前，象山县已对分类整治后保留的946座山塘进行了确权，并将其中663座纳入标准化管理创建计划。

二、主要做法

（一）领导重视，注重前期

1.加强领导定调子。山塘管理体制改革作为象山水利工程管理体制改革的突破口和重要抓手，县政府高度重视，成立了由县分管领导为组长的象山县全面推行山塘管理体制改革领导小组，负责组织协调各部门间相关工作的落实。同时成立了县水利局山塘管理体制改革领导小组办公室，落实了专职人员及办公场所，负责山塘管理改革事项。

2.调查排摸清底子。深入全县18个镇乡（街道）全面调研山塘管理现状，尤其是对鹤浦镇、高塘岛乡两个试点乡镇的山塘进行了逐个排摸，充分听取当地群众意见，明确了以山塘产权改革为突破口，落实管护主体和责任，探索山塘管理社会化和专业化的多种管理模式，建立健全科学的管理体制和良性运行机制的改革总思路。

3.制定方案搭台子。为指导做好山塘管理体制改革工作，象山县制定出台了《象山县山塘工程体制改革实施方案》。方案确立了权责一致、突出重点、以点带面、分步实施的改革基本原则，通过开展山塘确权登记，颁发所有权证和不动产权证，督促产权证所有者建立社会化、专业化的多种管护模式，最终实现全县山塘的标准化管理。

（二）保障有力，强化管理

1.确权划界明产权。在县政府批准的管理范围内设置界桩和隔离设施，将管理范围的山塘以固定资产形式登记到村或其他管理组织。明确山塘管理范围为：库内为设计洪水淹没线范围，两端为向外延伸10米范围，外坝脚有机耕路的，到机耕路外边线，无机耕路的，坝高小于等于10米的按10米考虑，坝高大于10米的为坝脚向外延伸坝高值范围。

2.落实人员强管理。每座山塘明确安全管理责任人、直接管理责任人，配备至少1名管理人员。允许1名管理人员同时管理相邻的多座山塘，总数不得超出三座。要求管理人员持证上岗，每年参加县水利局、乡镇组织的水务员培训。明确山塘检查频次，并做好工程检查和巡查工作，确保山塘安全运行。

3.经费保障促运行。县财政每年落实400万元用于山塘水库管理经费补助。同时，对有经营收入的山塘，要求所有权人按照国家有关规定在其经营收入中计提足额的工程大修、折旧和维护管理费用，专款专用。县财政每年落实800万元，用于511个“四员合一”的水务员经费补助。

（三）改革创新，提升水平

1.出台地方标准。2016年8月21日，象山县发布全省首个《象山县山塘运行管理技术规范》地方标准，对山塘硬件要求、组织管理、运行管理等3方面进行了明确规范。详细规定了抢险道路、管理用房、水雨情监测设备、标示标牌工程检查、维修养护、工程运行等具体内容，为象山建立完善的山塘管理体系和运行管理机制打下了坚实基础。

2.落实标化管理。各山塘根据自身条件，因地制宜编制山塘管理手册，通过工程划界批复，设置统一样式的界桩、公告类标识标牌和安全警示标牌，每季度至少进行一次除草，美化山塘环境。最大蓄水量1万立方米及以上的山塘配备水位报警系统和水位尺，663座标准化管理创建的山塘巡查员配备巡查记录仪，提升山塘智慧化管理水平。

3.颁发产权证书。通过调查摸底确定产权归属、测量划界确定产权范围、村民代表大会形成决议、村集体公示栏公示、乡镇审核后申报、国土及水利部门终审等程序，颁发山塘所有权证和不动产权证。2016年底鹤浦镇大百丈山塘颁获首本山塘不动产权证书，由县国土部门代表县人民政府登记核发。计划到2017年底全部颁发山塘的所有权证和5万方以上山塘的不动产权证。

三、取得的成效

1.产权明晰，主体明确。通过改革，象山县山塘工程的产权得到明晰。截止2016年12月30日，已确权的试点乡镇的37座山塘均颁发了所有权证，发证率高达100%。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，37座山塘产权归村集体经济所有，由村集体对山塘的管理、安全运行负直接责任。

2.管护创新，保障落实。通过改革，象山县建成山塘巡查管理网络。整合各类管理人员和资金，提高巡查管理人员报酬（每人年报酬在6000-20000元），建立了一支511人的“职能明确、一人多岗、考核严格、服务到位”的村级水务员队伍。

3.运行规范，效益明显。促进了山塘工程效益的发挥，使其运行更规范、安全有保障、投入有机制、流转有平台。如西周镇儒雅洋等边远山区村，明确产权后，加大综合治理力度，以整治后的山塘为饮用水源，山塘清淤扩容后水质水量明显提高，农民饮水安全得到了保障。如定塘镇沙地村、墙头镇方家岙村，山塘已成为村里的靓丽名片，依水生景、因水而兴，每年接待游客在3万人次以上，营业收入超500万元。

下一步，象山县将继续深化山塘管理体制改革，全面完成山塘标准化创建。充分利用山塘所有权证和不动产权证，大胆探索尝试山塘产权的抵押、流转和交易，盘活农村集体资产，将“资产”变成“资本”，让绿水青山释放出更大的价值。

附件3

明晰产权归属 落实管护责任 加快推进小型水利工程产权制度改革

南浔区水利局

南浔区地处杭嘉湖平原北部、太湖南岸，总面积702平方公里。区内农业资源丰富，河网水系四通八达，漾塘星罗棋布，耕地面积达44.16万亩，是浙江省重点商品粮、油生产基地之一。近年来，该区牢牢把握水利建设发展的机遇，坚持问题导向，狠抓改革关键，全面推进小型水利工程建管体制改革，各项工作取得了明显成效。

一、主要成效

2015年以来，该区根据小型水利工程建管体制改革的总体要求，结合自身实际，不断探索创新管护模式，进一步放开建设权、出让资产权、转换经营权，充分调动了广大农民群众及社会各界参与小型农田水利工程建设和管理的积极性，建立了产权明晰化、投入多元化、服务社会化、适应经济社会发展的水利设施管护体制和良性运行机制。截至目前，全区共完成1918座机埠、298座水闸（闸站）和3906.5公里渠道的确权发证工作，实现了五年任务两年完成。

一是基础进一步夯实。深入查补短板，聚焦薄弱环节，大力推进农田水利建设。目前，全区共有河道2248条、2110公里，渠道4432公里，规划圩区65片、总面积99.06万亩，其中已建成的中格局圩区19片，防洪节制闸185座总净宽637.7米，排涝、灌溉泵站1918座总装机3.36万千瓦，防灾减灾体系进一步完善，粮食生产水利保障能力稳步提高，为农业生产持续发展和农民增收提供了坚强保证。

二是产权进一步明晰。紧紧围绕所有权、管护主体和管护经费三个关键，明确权责主体，创新管理权、经营权流转形式，成功扭转当前小型水利工程普遍存在的产权不清、职责不明，进而导致工程老化失修、效益衰退甚至荒废等突出问题，实现了工程管理“责、权、利”的三统一，全区所有农田水利设施均实现产权归口归档，形成了“建设高效、产权明晰、责任明确、经费保障、管护规范”的农田水利设施建管新格局。

三是意识进一步增强。通过建管体制改革，水利工程权属得到明晰，从根本上改变了“‘水’不归我、我不爱‘水’，利不连我、我不管‘水’，责不罚我、我不护‘水’”的现象，广大群众对水利工程保护的意识普遍增强，各镇（开发区）“重建轻管”现象也得到根本转变，为水利工程的长效管护奠定了良好基础。

二、主要做法

一是加强领导，制定方案抓落实。成立了以区政府主要领导担任组长、各镇（开发区）和区级有关部门紧密配合的改革领导小组，统一思想，明确职责，强化举措，协同推进。区水利局成立了具体工作推进组，理顺工作机制和职责分工，一周一统计、一旬一分析、一月一总结，确保小型水利工程建设管理体制改革顺利实施。在深入分析运营管理现状的基础上，制定出台《南浔区小型水利工程建设管理体制改革实施方案》，对改革目标、改革内容和保障措施进行了明确。

二是清产核资，摸清家底抓基础。通过会议、文件等形式加强对产权制度改革工作的宣传，各镇（开发区）召开专题会议进行安排部署，统一农村基层干部的思想，营造良好的改革氛围。按照“一个泵站一个泵站的过、一座水闸一座水闸的测、一段渠道一段渠道的量”的方法，扎实开展小型水利工程现状调查，掌握第一手资料。委托第三方中介对辖区内的小型农田水利设施进行现场测绘，编制了设施坐标、平面图、受益区域图等，进一步摸清了家底。在此基础上，按照工程类型，分别以镇（开发区）、行政村为单位，把小型农田水利工程分类逐一登记造册，建立管理台账。

三是先行先试，以点带面抓推广。选取善琏镇为2015年小型水利工程建设管理体制改革试点镇，开展产权制度改革，分别以2013年小型农田水利重点县善琏东片灌区改造工程、善含中格局和善琏塘堤防标准化建设为试点。根据工程类型明晰产权，逐步登记确权，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者、权责等基本信息，建立工程产权台账。在此基础上，以点带面，推动其他镇（开发区）实施小型水利工程产权制度改革。各镇（开发区）均提前完成各项改革任务和目标，为全区面上提前三年完成五年目标任务提供了条件。

四是明确权责，创新思路抓管护。针对小型水利工程和设施产权不明晰、权责不明确的现状，研究出台了《南浔区小型农田水利工程设施确权发证管理办法（试行）》，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，全面确权登记，为小型水利工程建管体制改革破解了关键制约。加快落实管护责任和管护经费，坚持以工程产权所有者筹集为主，政府“以奖代补”为辅的原则，研究出台《南浔区小型水利工程维修养护办法（试行）》，由区、镇两级人民政府将管护经费纳入年初财政预算，设立小型水利工程管理和维修养护专项经费。产权所有者则通过“一事一议”、代表大会审议等方式，向受益人收取管护费用，积极探索市场化筹集方式，盘活水利资产，通过产权、经营权流转等方式筹措经费。此外，该区还研究制订了《南浔区农村综合产权流转交易管理办法（试行）》，初步建立小型水利工程产权交易和管理权流转体系，将小型水利工程产权交易纳入公共资源交易中心，积极探索受益农户、专业合作社、受益企业等为管护主体的多种管理权、经营权流转形式。

五是完善机制，多措并举抓长效。针对该区小型水利工程面广、量大的实际，建立和完善群众监督员制度，选聘有威望的农村老党员、老干部、老技术员担任项目宣传员、矛盾协调员、质量安全监督员，加强工程质量和安全的管理。进一步落实管护责任机制，按照权责一致的原则，由工程产权所有者担任管护责任主体，落实管护人员与经费，区、镇水利服务机构负责对责任主体进行监管、指导，确保工程安全长效运行；对涉及公共安全、具有重要防洪功能的圩区、重要闸站等水利工程，由政府建立专门管理单位，落实人员、经费，实行专业化集中管理；对跨村、跨区域的圩区工程，进一步完善圩区管委会制度，实行社会化集中管理；对其余小型水利工程，通过政府购买服务的方式，直接将工程运行、管理、养护、维修等工作实行市场化管理。

附件4：

借力“试点”东风推行山塘水库确权抵押贷款

云和县水利局

2014年，云和县被列入浙江省农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制国家试点县，面对“试点”机遇，云和县委、县政府把握有利时机，大力开展水利设施产权制度改革，变资源为资产，变资产为资本，理清了权责，拓宽了“三农”融资渠道。截止目前，共完成30座万方以上山塘和6座小型水库工程产权制度改革，并完成2座山塘抵押贷款共计40万元。

一、加强领导，明确任务，强化改革责任落实

成立了以水利局局长为组长，局班子成员为副组长，相关科室负责人为成员的农村水利工程产权制度改革工作领导小组，切实加强组织领导，加强统筹协调，强化责任落实，加大工作督查，确保改革工作顺利推进。根据上级统一部署和有关文件精神，制定了农村水利工程产权制度改革实施方案，明确改革的主要范围是已建成并投入使用的由乡、镇（街道）及以下所有和管理的小型水库、山塘工程和农村饮用水工程，其他堰坝、堤防等工程根据具体情况适量列入；改革的主要任务是做到“三有五落实”，即工程逐处做到产权证书、运行制度、工程档案“三有”，工程逐处做到管理权、使用（经营）权、管护制度、管护经费、监管责任“五落实”。

二、科学组织，分步实施，扎实推进改革工作

通过前期准备阶段、试点阶段、试点总结阶段和全面推广阶段，采取明晰工程所有权、明确工程管护权、搞活工程经营权、落实工程管护经费、加强指导和监督等措施扎实推进各项改革试点工作。为此县水利局制作了试点山塘水库的《农村水利工程确权审批表》和《工程产权确权公示表》，明确了工程名称、地点、用途、产权权利人以及基本特性，两张表格要求由村委签署意见，所在乡镇（街道）复核并公示后报水利部门备案。2014年完成11座山塘和4座小型水库产权制度改革。2015年完成11座山塘和2座小型水库产权制度改革。2016年完成8座山塘产权制度改革。2017年计划划分出各村重要渠道的管理范围、长度，明确各村的防洪堤、堰坝等工程，逐步落实产权制度改革，目前各项工作正在稳步推进中。

三、盘活资产，拓宽渠道，缓解资金燃眉之急

为盘活水利资产，经与县人民银行及相关金融机构多次对接沟通后，明确可以利用已确权的山塘水库做为抵押物进行贷款用于农村公益性水利工程建设，有效地缓解农村集体资金筹集压力。2015～2016年，经宣传发动、自主申报、对比选择，确定元和街道苏坑村和尚庄山塘、沈村村仙姑岩山塘为确权抵押贷款试点项目。两座山塘经资产评估公司评估后，由村股份经济合作社提出申请，成功从当地农村信用社顺利贷款各20万元，用于两村的饮用水提升工程建设。目前两村饮用水工程均已顺利完工投入使用，有效改善了饮水条件，使农民群众喝上放心水。

四、产权移交，落实管护，激发农民参与热情

云和县一直以来都以乡、镇（街道）作为小型农田水利工程建设的业主单位，为明晰财政资金支持建设的农田水利设施产权归属，县水利局制定了小型农田水利工程确权移交管理办法。在工程完工验收时，县水利局督促乡、镇（街道）及时与受益村办理移交手续。移交单上明确工程主要建筑物、建设地点、验收时间、产权归属、管理主体、管护人员等内容。移交单一式三份，乡、镇（街道）和村委各一份、水利部门备案一份。通过水利工程的产权移交，明确了投资、建设和管理主体，增强了各方主体责任意识，形成了政府主导、市场运作、群众参与的机制，有效调动了农民的积极性，变“要我干”为“我要干”，在政策处理上实现“少处理”“零处理”，加快了农村水利工程建设进度，在建设过程中，村民自觉投工投劳，主动参与监督有效保证了工程质量。

通过水利工程移交确权、抵押贷款，有效地盘活了农村水利资产、拓宽了筹资渠道，明确了管护主体、激发了群众参与积极性，破解了农村小型水利工程“重建轻管”难题，对加快农村小型水利建设和管理具有重大意义。