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北京河北农业水价综合改革进展情况、存在问题及下一步建议
来源:财政部网站
    编辑:管理员 归档时间:2018/6/28    

党中央、国务院高度重视农业水价综合改革工作,2017年中央一号文件明确提出,“把农业节水作为方向性、战略性大事来抓”,“全面推进农业水价综合改革,落实地方政府主体责任,加快建立合理水价形成机制和节水激励机制”。北京、河北两省市(以下简称“两省市”)均属于水资源严重短缺省份,且大部分区域属于地下水超采区,农业节水和水价改革任务十分艰巨。从财政部督导调研情况看,两省市认真贯彻落实习近平总书记视察时的重要讲话精神,站在促进生态文明建设、完善首都功能定位、推进京津冀协同发展的高度,下大力气发展高效节水农业,多措并举推进农业水价综合改革,探索形成了一批宝贵经验。但仍需进一步深化改革,攻坚克难,全面推进农业水价综合改革取得更大成效。

一、农业水价综合改革进展情况

(一)落实主体责任,出台改革实施方案

两省市高度重视农业水价综合改革工作,把推进农业水价改革作为农业节水的重要抓手。北京市先后出台了《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》、《推进“两田一园”高效节水工作方案》、《农业水价综合改革实施方案》,明确到2020年全面完成水价改革任务。河北省将农业水价综合改革作为地下水超采区综合治理试点的重中之重,在全国率先出台《关于推进农业水价综合改革的实施意见》,118个县编制了农业水价综合改革实施方案,全省改革面积已达1210万亩。两省市均建立了由政府领导牵头,发改(物价)、财政、水利(水务)、农业等部门为成员的联席会议制度,明确责任分工,建立了层层抓落实、合力推进改革的工作格局。

(二)完善计量设施,奠定水价改革基础

做好用水计量工作是开展水价改革的重要基础。河北省结合实施地下水超采区综合治理等项目,同步开展计量设施建设,按照“一井一表、一户一卡”要求,安装计量设施7.27万套。针对井灌区计量设施投资大、维护成本高、损坏现象多发等问题,因地制宜设计了“以电折水”计量方式,制定了《以电折水管理细则》,初步解决了农业用水终端计量问题。北京市出台了《农业灌溉机井智能化计量建设管理导则》,截至2017年8月底,全市3.2万眼机井中已有1.46万眼安装了农业灌溉智能计量设施。

(三)建立农业水权制度,完善水价形成机制

两省市积极推进农业水权制度建设,加强农业用水灌溉定额管理,探索形成了不同类型的水价改革模式。北京市明确了到2020年灌溉用水总量控制在4.5亿m3的目标,并按照每亩500m3、200m3、100m3的标准确定了设施农业、大田、果树的灌溉限额,将用水指标下达到乡镇和村,分配到户。政府出台农业用水指导价,各村通过“一事一议”确定本村农业水价,全市限额内农业用水指导价平均为0.25~1元/m3,并统一执行超限额加收水资源费制度,粮食作物和其他作物分别加收0.08元/m3、0.16元/m3。河北省出台《水权确权登记办法》和《农业水权交易办法》,按照“按地配水、分水到户、水随地走”的原则开展水资源使用权确权登记,已向1143万用水户发放了农业水权证。在核定成本基础上,推行“定额管理、超用加价”,“一提一补、按量收取、按亩返还”和“斗口计量、按时收费”3种水价改革模式。

(四)加大政策支持,建立财政奖补机制

北京市制定多项财政奖补政策,加大对灌排骨干基础设施、田间节水设施和农业用水智能计量设施的补助力度,并对每名管水员每月补贴500元,将农业节水工作综合考核结果与市财政对各区的专项转移支付资金分配直接挂钩。河北省出台《农业水价改革及奖补办法》,明确了财政补贴资金来源、补贴对象等,按照“超用受罚、节水奖励、取之于水、用之于水”的原则实施奖补。其中“超用加价”模式用水户平均每亩可获得奖励5.4元,“一提一补”模式用水户平均每亩可获得补贴13.2元。2014-2017年,河北省累计安排农业水价改革财政奖补资金5.45亿元。

二、取得的成效和存在的问题

(一)取得的成效

通过大胆探索、综合施策,两省市农业水价综合改革和农业节水工作取得了显著成效,为其他地区全面推进农业水价综合改革提供了良好示范。一是推进了体制机制创新。通过建立完善农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制等,形成了一系列制度创新成果,利用市场机制促进农业节水的激励制度初步建立。河北省作为全国首个大规模开展水权确权登记的省份,实现了全国首单农民水权额度内的农业水权交易。二是促进了农业节水增效。通过综合性节水措施,项目区普遍实现了节水、省时、省力、增效。河北省试点区农业灌溉亩均节水27m3,年节水量约2.9亿m3,灌溉成本由每亩平均120元下降到86.7元。北京市农业用水总量由2013年的7.3亿m3下降到2016年的6.04亿m3,农田灌溉水有效利用系数由0.691提高到0.723,位居全国前列。三是推进了地下水压采治理。河北省通过推进农业水价综合改革,加快高效节水工程建设、建立适水农业种植模式、实施引水补源和水源置换等措施,有力促进了地下水超采治理。2016年属于平水偏丰年份,超采治理区浅层地下水位回升0.58米、深层地下水位回升0.7米。北京市通过大力发展高效节水灌溉,配套计量设施,强化取水许可管理,关停农用机井4000多眼,有效规范了地下水开采。四是促进了水利工程良性运行。农业水价综合改革带动了用水管理组织的发展和创新,提升了农村基层水利服务保障能力。河北省建立了县、乡、村三级农民用水合作组织,明晰了机井、节水灌溉配套设施等工程产权,激发了农民参与水利工程建设管理的积极性,试点项目区水利工程年管护费用由平均每亩39元下降到24.3元。北京市全市农村管水员达到7300人,履行计量收费、定期巡查、维修养护等职责,提升了农民用水管理能力,促进了工程良性运行。

(二)存在的问题

农业水价改革综合性强、涉及面广,是农业节水工作的“牛鼻子”,也是一块难啃的“硬骨头”。在取得上述成效的同时,两省市改革工作尚面临一些问题:一是改革进展仍不平衡。有的地方改革进度相对缓慢,工作存在畏难情绪,缺乏改革创新精神,抓落实仍有差距。绝大部分县仅在部分乡镇、村庄开展改革,尚未在全县范围内整体推进。二是精准补贴和节水奖励机制还待进一步完善和落实。部分地区虽然出台了水价改革方案,完成了水权确权、组建农民用水协会等,但是新的水价政策和财政奖补资金尚未完全落实。在政府不断加大投入力度的同时,利用水权交易、阶梯水价等市场手段促进农业节水的倒逼机制有待进一步强化。三是农民用水组织建设还需加强。一些地方对组建农民用水户协会的政策把握不准确,制约了协会规范化组建;一些新建的协会人员队伍不强,有的村级协会缺乏稳定的收入来源,持续运行面临困难。同时,受长期以来农业生产用水不收水费的传统思维方式影响,农户及相关从事农业生产的企业单位自觉节水的意识有待进一步增强。

三、下一步工作建议

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》精神,2017年6月,中央五部委联合印发了《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》,指导和督促各地全面推进改革。中央财政将通过水利发展资金渠道进一步加大对改革的支持力度。虽然两省市农业水价综合改革工作走在了全国前列,但调研反映出的问题具有一定代表性,在全国范围内全面推进农业水价综合改革仍需抓好以下工作。

(一)细化目标任务,推进改革方案落地

水价改革工作牵头部门和主要配合部门,要加强对改革工作的分类指导,细化落实目标任务,督促起步较晚、进度较慢的市县加快改革步伐。在确保用十年左右时间完成改革目标的前提下,具备条件的经济发达地区和地下水超采区要率先完成改革任务;“十三五”期间开展高效节水灌溉建设的地区要按照“先建机制、后建工程”的原则同步推进改革;已开展改革的县要在总结试点经验基础上,进一步扩大改革实施范围,实现全县整体推进。

(二)深化改革创新,完善政策措施

在明晰农业水权的基础上,鼓励探索水权交易,研究推进农户定额内节约水量进行转让的有效方式,更多利用市场手段促进水资源节约保护,推进水价改革。有关省可结合水资源费改税试点工作,研究超限额农业用水征收水资源税问题,利用财税政策促进农业节水。要完善对农户的精准补贴和节水奖励政策,调动农民主动节水的积极性。多渠道筹集落实奖补资金,优化政策设计,确保财政可持续。

(三)加强总结交流,坚持典型引路

要及时对农业水价综合改革的成功方案、工作方法、运行机制进行总结提炼,以典型示范引路,促进改革稳步推进。要加强政策的宣传解读和舆论引导,通过通俗易懂的语言和农民易于接受的方式,生动形象地展示农业水价综合改革成效,让更多的农民了解、理解、支持和参与改革,营造良好改革环境。同时,加强对农民用水户协会的支持、指导和相关培训,更好地发挥协会在水费计收、补贴发放、用水管理等方面的作用。

(四)强化督导考核,建立绩效评价机制

各级政府相关部门要建立改革台账、健全监督检查机制,推动各项任务目标落到实处。要按照中央五部委印发的农业水价综合改革工作绩效评价办法,适时开展绩效评价工作,建立奖补资金的跟踪问效和奖惩激励机制。中央财政有关专项转移支付的资金分配也将与各省改革成效挂钩。

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