湖北省设计灌溉面积30万亩以上大型灌区43个，有效灌溉面积2563万亩，占全省万亩以上灌区有效灌溉面积的77％，大型灌区为振兴湖北农村经济发挥了巨大作用。但是，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，灌区现行的管理体制和运行机制已愈来愈不适应新形势的要求，严重制约了灌区的建设与发展。为了适应社会主义市场经济的要求，加快灌区两个根本性转变的步伐，我们解放思想，锐意改革，迈出了大型灌区改革的坚实步伐，为实现灌区经济自立、良性运行打下了良好的基础一、全省大型灌区改革的进展情况
大型灌区在我省工农业生产和国民经济发展中具有举足轻重的地位和作用。近年来，我省大型灌区在各级党委政府的支持下，在探索灌区管理新模式，创建经济自立型灌区方面作了一些积极有益的尝试，并取得了一定的成效。
（一）改革用水制度，推进“水”商品化进程。1980年，我省首先在漳河灌区实行“按田配水，计量收费”的灌溉管理制度改革，这一制度在全国属于首创，初步体现了“水”这一特殊产品的商品属性，改变了灌溉用水管理“用水无计划，放水无人管，闸门敞开流，活水放干抽死水”的恶性循环局面。这一灌溉管理模式在全省灌区普遍推广，引起了社会各界的关注和充分肯定，《人民日报》、《中国水利》分别介绍了这一改革举措，并发表了评论员文章。为了提高成果，其后的十多年间，我省进行了不断的总结、改进和完善，先后制定了一系列的规章制度，如用水、管水规定等。近几年，为缓解干旱年份的供水压力，各灌区又实行严格的计划供水管理，计划指标根据有效水量、灌溉面积、冬工完成情况及方量水费上交情况来分配，严格控制计划外用水，对超计划用水实行加价。这一办法既调动了灌区冬春水利工程维修的积极性，又保证水费按时回收，也保证了用水计划性。
在改革用水制度的同时，注重实施节水灌溉试验研究与推广。近年来，结合世行贷款项目，与国际粮农组织水稻研究中心合作，在漳河排灌试验站进行了水稻节水技术及其影响的课题研究，与华中农业大学等大专院校合作进行了“948”灌溉试验研究。目前两个节水灌溉技术项目已取得阶段性成果，将在全省大中型灌区推广。
（二）理顺管理体制，转换经营机制。灌区管理体制要适应市场经济的要求，全面推行建立“公司＋农民用水者协会”的管理模式，建立公司与协会之间按供水挂钩的商品化关系。我省在实施世行贷款和续建配套项目的灌区，积极引进国外先进管理技术，大胆进行了试点研究。1993年省水利厅成立经济自立灌区研究组，1995年经省政府批准选定漳河三干渠和东风渠灌区为试点区，同年6月16日，漳河三干渠洪庙支渠用水者协会成立。其后，全省试点区扩大到8个，迄今，各试点区共组建农民用水者协会39个，东风渠灌区供水公司于1997年5月30日挂牌成立，且正在积极的酝酿和筹建供水集团公司。建立“公司＋农民用水者协会”的管理模式，有利于真正形成国家、集体、个人、社会办水利的格局。过去松散的管水组织转变成了具有严密章程、法律地位的组织，公司和农民在投入、决策、管理等方面变被动为主动；有利于建立经济自立灌区。协会与供水公司供销直接挂钩，水费征收流程缩短，杜绝了“搭车”收费，为灌区实行经济自立创造了基本条件，有利于管理水平的提高。协会与供水公司配套，灌区工程得到不断更新，规范化管理程度提高，从而提高了服务效率和现代化管理水平。
在理顺管理体制之后，省水利厅［1999]108号文规定实行供用水合同制度，供用水双方签订用水有偿使用合同，规定双方的权力和义务。供用水合同的签订，规范了供、用双方的行为，经营机制得到了转变。同时，优化配置和科学调度水资源，在保障农业生产用水的前提下，积极拓展城镇工业、生活供水和发电。并结合灌区实际，充分利用灌区水土资源、技术设备优势，发展各类水利经济实体。如东风渠灌区确定了“盘活存量、增加总量、明晰产权、优化结构”的经营思路，以水土资源为依托，充分利用区位优势，大力发展多种所有制经济，走出了资产入股、技术入股之路，吸收股金2000万元投入开发供水、水电和其它经营项目，形成了法人入股、个人持股经营、民营企业等多种所有制并存的企业经营形式。
（三）推进水价改革，强化水费征收。水价改革是灌区体制改革的核心。水价必须符合市场经济的价值规律，农业水费逐步形成按成本计收；工业、生活用水分类定价，计量收费。鉴于目前全省水价平均不到成本水价的40％，考虑到农民的承受能力，我们采取小步快走，勤调整，小幅度，逐步到位。对国家投资和社会筹资兴建的新供水工程实行新水新价，按成本水价计收、各灌区根据1990年省人民政府13号令，积极争取地方物价部门的理解和支持，水价都得到了不同程度的调整。目前，全省灌区计量水费每净方0.0385元，漳河灌区工业、生活供水和自来水价格分别达到0.12元/m3、0.10元/m3和0.63元/m3，为单位增强了活力。
水费收入是灌区管理单位维持生产、生活，为农民提供水服务的基本保证。近年来，我省大型灌区在水费征收方面进行了四个突破性尝试，一是对多级水费征收体制变二级水费征收体制进行试点。即干渠管理处对协会，协会对农户分级收费。这在很大程度上摆脱了行政干预，水费征收明显好转；二是在供水价格上选点突破。在农民用水者协会的水费价格确定中，按成本水价进行核算（该水价平均高出省物价局制订的价格25％左右），得到全体用水者的同意，保证了协会管理范围内上交水费、正常运行、工程维修等费用支出，初步步入良性运行，并为进一步深化水价改革提供了宝贵经验；三是基本水费征收有所突破。基本水费征收一直是困扰水管单位的老大难，全省大中型灌区基本水费征收几乎为零。东风渠灌区把基本水费加计量水费一起征收，取得了实质性进展。漳河灌区采取先让利，逐步到位的办法，今年有较大突破。四是实行供用水合同制度。合同规定，对不按合同缴纳水费的单位，经多方催交、协调无效后，将采取限制供水直至停止供水，并向人民法院起诉，追索欠交水费，水费从拖欠上交之日起，每日加收拖欠金额1％的滞纳金。签订供用水合同使水费征收制度走上了法制化的轨道。
（四）完善投入机制，促进灌区良性运行。“九五”期间，省人大、省政府制定出台了《水利建设基金筹集使用管理办法》、《关于水利建设事权划分和投资分担的意见》、《公益性水利基础设施建设管理办法》等地方性水利法规和规范性文件，完善了投入机制。目前，全省灌区工程建设在投入机制上已基本形成国家补助、集体、群众集资投劳相结合的多元化、多渠道、多层次的投入机制和民办水利与社会办水利相结合的格局。漳河灌区采取了“立足自己、争取上级、带动社会”，即“抓中间，促两头”的筹资方式。“抓中间”，即完善内部投资体系，保证在灌区工程续建配套和更新改造上每年都有一定资金投入，制定补偿性投资政策，对灌区所担负的防汛任务给予一定的补偿。“促两头”，即积极争取上级的支持和鼓励当地政府及群众集资投劳。
在灌区工程建设中，按照“重点倾斜、兼顾一般、长远规划、分步实施”的原则进行。改革工程建设管理体制，实行“两个统一”，即责、权、利统一，建、管、用统一，实施“零缺陷工程”，严格执行“三制”。天门引汉灌区在灌区续建配套与节水改造中，成立了水利工程建设招投标管理委员会和评标委员会，出台了《关于加强水利工程建设管理的暂行办法》，所有工程项目均在《天门日报》公开发表《招投标通告》，选择具有相应资质的施工企业施工和监理公司监理，保证了建一处、成一处，发挥效益一处。
二、当前灌区改革存在的主要问题
灌区的改革是一项复杂的系统工程。虽然，我省大型灌区在改革方面进行了一些尝试并取得了一定成效，但是由于灌区很多根本性的问题没有得到解决，仍然存在一些问题，主要体现在如下五个方面：
一是产权不清晰。全省目前很多灌区性质定位不明确，既非事业又非企业。灌区资产产权不清晰，责、权、利不明确，不能真正建立法人治理结构。
二是改革阻力大。灌区按现代企业进行管理的观念在社会尚未真正确立，政府没有给予相应的政策扶持，相反受行政干预过多，改革阻力较大。
三是水价背离价值。没有建立适应市场经济的价格调整机制，水的商品属性不突出。水费征收制度不健全，灌区难以维持简单再生产，制约了灌区发展。
四是水利立法滞后。灌区管理人员承担的防汛抗洪公益型劳动，没有法规补偿机制。工程保护法规不健全，造成工程损坏和执法不力。
五是节水意识不够。全省很多大型灌区跨行政区划，属多个部门管理，水资源难以统一调度、合理使用，在一定程度上造成了水资源浪费，水资源相对短缺，灌溉市场萎缩。
三、灌区改革的目标和思路
灌区要发展，出路在改革。全省大型灌区改革的总体目标是：逐步建立现代企业制度，实行企业化管理，建立自立型灌区的新模式。用3－4年时间，争取水价达到成本价，建立较完善的水费征收体系。建立完善的服务体系，服务水平和能力明显提高。加快灌区续建配套和节水改造步伐，灌溉工程配套到田间，开展灌区节水灌溉技术和水土资源、非农业供水的开发，优化配置和合理利用水资源，拓展非农业供水。灌区的经济效益、社会效益和生态效益得到充分发挥，在灌区农村经济的发展中较好地发挥主导作用。为了顺利地实施灌区改革，当前应重点抓好以下几方面的工作：
（一）明确定位灌区性质。灌区的性质不明确，是灌区改革的一大障碍。灌区目前归类为准事业型，一方面按事业单位管理，国家财政不拨款，运行困难；另一方面建立现代企业制度，而经营活动难以进入市场，机制不活。在水价逐步到位的同时，灌区改革要向现代企业制度方向发展。
（二）实现灌区产权的明确。明晰产权，实现产权的法人化，通过法人实体的主观能动性，推动国有资产的保值增值。争取国有资产管理局授权灌区管理单位管理灌区资产，建立“公司＋农民用水者协会”的法人治理结构，实现所有权与经营权的分离，做到产权清晰，权责明确，从而确立灌区的经营自主权。
（三）推动管理体制创新。灌区要按现代企业制度组建供水公司，负责管理和维护灌区支渠以上的骨干工程。加快农民用水者协会的建设步伐，让协会全权负责支渠以下工程的维护、配水、水费收缴等。积极探索公有制的多种实现形式，对小型水利工程有计划地采取承包、租赁、拍卖和股份合作等形式进行管理，充分调动农民参与灌溉管理的积极性。
（四）不断转换经营机制。完善供用水合同制度，按市场法则依法收费。对供水公司实行独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展。积极发展以资源开发为主体的水利经济实体，精简机构、降低成本、提高效益，促进灌区的良性运行。
（五）改革水费征收方式。逐步废除水费征收的中间环节，精简机构，减少吃水费人员。尽量降低管理成本，使水成本价尽快到位。同时，实行计量水费加基本水费合并征收的办法，使基本水费政策真正落到实处，从而增强水管单位活力。
（六）完善供水服务体系。灌区管理部门要坚持实行统一调度，分级管理，合理用水，及时输水、优质供水、计量准确。进一步加强灌区续建配套步伐，提高供水效率和及时性。进一步提高科学管理水平，加强节水灌溉技术试验和推广，从而提高灌溉水的有效利用率。
（七）积极争取政府支持。灌区与地方政府关系协调十分重要，特别是灌区与地方政府利益分配上的矛盾突出，如水费计价与征收、工程维护与建设，节水技术应用与推广，都必须积极争取地方政府的理解、支持与配合，否则很难推进灌区的改革。
（八）深化配套制度改革。积极实施“人才”战略。做好人才的开发、培训工作，大力提高职工素质。坚持干部标准，建立干部选拔、管理、培训、储备制度。建立上岗、试岗、待岗制度，实行竞岗、试岗、上岗的用人机制。鼓励职工发展民营经济或承包、租赁小型水利工程或参与农民用水者协会。实行按劳分配为主的多种分配形式，建立岗位靠竞争，报酬靠贡献的分配机制。全面进入社会保障体系，建立和健全保障机制。
