新中国成立以来，经过大规模的水利建设，我国灌溉事业得到了极大的发展，形成万亩以上的灌溉工程系统５６００多个及不计其数的小型灌溉工程，并建立了相应的灌溉管理体制，灌溉面积达０．５５亿ｈｍ２，保证了我国约２／３粮食和绝大多数棉花、油料等经济作物的生产，为我国粮食自给奠定了坚实的水利物质基础。但随着经济体制的转轨，我国现行的灌溉管理体制已不适应经济社会发展的要求。灌区体制改革的重点应是理顺社会关系，改善宏观管理，提高微观管理效率，减少社会承担的管理成本。一、灌溉管理体制存在的问题
１．供水价格至今没有达到国家规定的水平
国务院１９８５９４号文件规定“粮食作物按供水成本核定水费标准；经济作物可略高于供水成本”。１９８８年我国颁布的第一部《水法》明确了“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”。１９９０年国务院办公厅发出通知，要求认真贯彻实施国务院１９８５９４号文件。１９９７年国务院《水利产业政策》中要求新建工程的水价一步到位，原有工程的水价要在３年内逐步调整到位。２０００年，国务院就水价问题再次要求逐步到位。而客观现实是，各地物价部门规定的实际水价标准，与供水成本相比，差距较大，仅相当于实际成本的２／３。工程长期收不抵支，只能依靠工程的损耗、职工的低工资维持低效率的运行。
２．灌溉工程先天不足，带病运行 我国灌溉工程绝大部分建于８０年代以前，技术水平低，工程标准低、质量差，且大部分工程隐患多、不配套。经过几十年的运行，失修、老损现象比较普遍。
３．管理主体不明
目前，各级政府设有大小规模和名称不同的灌溉管理机构，大中型灌区设有灌溉管理局（处、所），大型灌区内的田间工程和其他小型农田水利工程由乡水利管理站或村民组织管理。大中型灌溉工程的机构、人事、重要事项和管理计划需政府审批，小型工程需乡政府或村民组织审批，实际是政府管理行为的延伸，其形式仍是计划经济管理模式，管理主体不明确。
二、问题的成因
１．农民可投入农业的资金积累的变化是水价难以到位的主要原因
２０世纪８０年代以前，农村实行人民公社集体制，供水水费包含在农业生产的成本中，通过各级财政与集体组织、集体组织相互之间统一核算，没有通过农民家庭所拥有的资金周转。农村实行联产承包责任制后，农业生产组织以家庭为主，农业生产成本的核算主体转变为千家万户。我国大规模的灌溉工程建设之所以在短短２０多年中有如此成就，主要依靠集体经济积累和农民劳动力的投入。相反，家庭对积累资金的使用首先考虑的是家庭内的生活和生产必需品，其次是改善自身生活质量的投入，最后才是考虑包括农业生产成本所需的灌溉费用等在内的公共部分支出，而且这种支出是被动的，绝大部分农民希望原有集体经济继续承担。当一个家庭的积累只能维持其必须的生活和生产费用，这样的家庭在农村占有一定比例时，要求每户农民支付灌溉的全部成本是极其困难的，尤其是灌溉水价提高要得到千家万户的一致认可，面临如何使分散群众统一认识和有效的组织实施等方面的困难，这是水价“不到位”的主要原因。
从农村经济发展水平分析，灌区的大多数农民已经脱离贫困，经济相对发达地区的农民已经致富，经济欠发达地区的农民也有了一定积累。通过近１０多年的改革，一小部分灌区已达到或接近供水成本。供水价格作为市场经济宏观调控和灌溉管理单位实现供水成本最重要的指标，关系到灌溉工程基础设施的长治久安，建议各级政府纳入宏观调控指标系列。而对应供水价格的实现方式，应因地制宜、大胆实践，探索农民易于接受、积极参与的有效形式。各级物价管理部门在制定灌溉水价时，应根据灌溉工程自身的特点和要素，各自测算供水成本，以此为基础，变一个地区统一定价为按单个灌溉工程系统制定供水价格。
２．农村劳动力价值变化和农民支付灌溉成本形式的转变，导致供水成本增加
２０世纪９０年代以前，农民支付灌溉成本一部分以劳抵资，用以灌溉工程施工和用水秩序维护，另一部分是现金支付，主要用于骨干工程管理单位的管理成本。随着市场经济的发展，农村劳动力价格普遍提高，大部分转移到劳动力价格较高的非农行业，农民以劳动力支付灌溉成本的形式逐渐转变为资金支付，使供水成本的货币绝对值有很大增加。其次，农药、化肥等生产资料价格提高，农产品价格下降，农业生产尤其是粮食生产收益率降低，与非农业生产的比较利益明显下降。成本的货币表现和实际收益的一增一降，农民对本来不予重视的灌溉成本支出更产生了抵触情绪，这是水价调整过程漫长的主要原因。
因此，如何落实管理单位取得灌溉供水成本的实现方式，不是方向性问题，而是具体措施的问题。各地可因地制宜地探索各种实现方式，在农村经济管理体制改革过程中进一步予以落实。如２０世纪８０年代末期在湖北、湖南两省进行的成立农民用水者协会改革试点，取得了一定经验；９０年代中后期进行的小型农田水利工程产权制度改革，各地都有试点和经验，并制定了相应的办法；近年贯彻落实农村村民自治组织法过程中正在形成的农村民主决策一事一议制等，可以不断总结，不断规范，不断宣传，让农民不断参与、了解、认识和提高，探索新的管理模式。
３．社会承担的灌溉管理成本较高
究其原因，一是家庭的农业生产经营规模小，灌溉农田少则几亩，多则十几亩，灌溉管理面向千家万户，在工程和设备落后、管理技术手段低下的状态下，管理层次多、效率低、机构庞大、人员数量多、劳动强度大、工作环境差等现象普遍存在，相应的供水成本必然高；二是管理单位承担着一定范围的社会保障和社会负担，尤其是大型灌区、老灌区，管理单位退休职工多、后勤保障任务重。
三、加快管理体制改革的基础性问题研究
１．开展长期的政策研究
首先是要进一步明确投入政策。《水利产业政策》明确农田灌排骨干工程为甲类工程，其建设资金由中央和地方财政安排，维护运行管理费由各级财政支付，至于多大规模或哪一级骨干灌排工程属于甲类工程，并进入哪一级财政预算范围，没有明确，执行有困难。其次，《水利产业政策》与水价政策不一致，按产业政策执行，灌排骨干工程维护运行管理费由各级财政支付，核定供水水价时仅包括骨干工程的折旧、大修理费用即可，而相应的财政预算就应核算划转骨干工程的维护运行管理费用。而国家有关水价政策要求按供水成本核定水价标准，两个政策有矛盾之处。对此，需进一步深入研究。建议在《水利产业政策》的基础上，增加有关管理费用来源的灵活性，以利于灌溉工程的长期投入和良性运行。
２．开展灌区技术进步的研究和实践
灌溉工程的完善配套和管理技术进步是灌区高效率、低成本运行的重要基础。目前的灌溉工程管理装备与现代化要求和社会现实管理需要差距较大，应引起足够的重视。建议在进行灌溉工程建设和改造过程中，高度重视灌溉工程管理设施的装备技术改造，并在有关投资政策中明确提出要求，在项目可行性研究中将此列入重要的建设内容，以提高灌区对灌溉水资源的调度能力，降低灌溉工程管理成本。
四、建立灌溉市场调节机制
一是要明确政府在灌溉管理过程中的作用。在管理单位和农民需求之间架好政策的桥梁，使管理单位与农民之间紧紧围绕灌溉市场中的各种要素达成共识；建立合理有效的宏观监督管理机制，给管理单位予以松绑、解套。在农业产业结构调整和发展节水灌溉过程中，组织做好有关发展规划等方面的宏观发展综合指导，并制定相应的调整实施政策，以此为桥梁，指导农民选择发展适合自己拥有土地种植特点的产业结构调整内容。灌溉管理单位也应参与指导，宣传水资源高效利用、灌溉先进技术和管理方面的具体要求，同时因地制宜选择适合本灌区工程的资源最佳配置和工程的最佳运行方案，以便更好地为农业产业结构调整服务，做好节水灌溉技术推广和灌溉水资源的高效调度。
二是深入开展有关政策研究。目前对管理体制改革影响较大的是“事业单位企业管理”的一系列政策，面对现有管理单位自身难以解决的诸多问题，如经营管理决策体系的改革，劳动人事制度的改革，质量、资产和效益监督考核的改革，人力资源的开发利用等方面，需要认真深入地研究，探索符合灌溉管理规律的良性运行机制。
三是逐步形成受益农户的参与机制。建立灌溉市场买卖双方的沟通渠道，有利于灌溉节水技术的推广，有利于形成灌区田间工程甚至骨干工程的投入机制，有利于水价的制定和水费的计收，更有利于全体受益农户对保护、管理灌溉工程的参与自觉性，形成灌溉管理良好的社会环境和民主氛围。
