第二批３００个节水重点县的规划要认真贯彻水利部党组的治水新思路，把解决水资源短缺和水污染问题提到十分重要位置，努力实现从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。水权理论是优化配置水资源，建立节水灌溉发展新机制实现转变的理论基础。第二批３００个节水重点县的规划应注重两方面的突破：一是积极探索实践水权理论的现实道路和具体方式为水权的初次分配做好基础工作，为实现农业用水宏观指标管理和微观指标管理提出思路；二是对全县节水灌溉以及相关的农村水利发展进行统筹安排，明确发展方向、战略布局和近期目标、任务。一、科学评价水资源
水资源的评价成果是编制节水重点县规划的重要依据，从农业用水的特点和节水灌溉对水资源的影响出发，水资源评价应注意：
一是正确处理上下游、左右岸的关系，对于出境河流要考虑下游用水的合理要求，特别是生态环境的用水需求。过境河流应依据水量分配方案，进行进一步的分析，明确不同水平年、不同时段的可用水量，并严格执行。
二是正确评价节水潜力。灌溉水利用率的提高使渗漏水量、补给水量、回归水量减少，意味着耗水率的提高，应该充分考虑这种变化对水资源总量的影响。如果把工程取水量的减少等同于灌溉工程消耗水量的减少，再盲目扩大灌溉面积，必然造成水资源消耗量的增加，加剧水资源的供需矛盾。
三是注重土壤水分的充分利用。评价水资源一般并不包括土壤水分，但土壤水分也是水资源的一种重要赋存形式，对于生态环境和农业具有特殊的意义。充分利用土壤水分就是采取措施，使土壤有效吸纳天然降水并减少蒸发；选用耐旱品种，使作物需水适应降雨特性。在水资源短缺地区，如果有一定的降水条件，不应过分强调进行“全程灌溉”，应在有效利用降水的前提下，进行抗旱补水或合理补充灌溉，以提高水资源利用的总体效益。
二、合理确定水资源的可利用量
确定合理的开发程度。国际公认的合理开发程度是４０％，就是说不超过这个程度的水资源开发，一般不会激化不同位置、不同目的用水之间的矛盾，也不会对当地生态环境产生不良影响。水资源合理开发程度和耗水率有关，考虑到我国农业耗水率较低（１９９９年全国平均６３％），水资源开发程度可适当提高。如果以８５％的耗水率作为４０％的开发程度的对应值的话，水资源开发程度的安全界限大致可以定为５５％左右。水资源开发程度超过这个界限时，应对其可能产生的影响，特别是对生态的影响进行论证。另外，水资源开发程度对生态环境的实际影响又与气候条件有关，例如，在半湿润地区，地下水超采一般不至于危及树木等植被的生长，但在干旱地区，地下水超采将会严重危及植被的生存。
三、全面考虑经济社会和生态环境用水
粮食生产稳定是我国粮食安全始终保持较高水平的主要因素之一。其原因，除地域辽阔，气候资源丰富，粮食作物品种多样，歉收和丰收可以互补，以及国家高度重视农田水利等农业基础设施建设外，还依赖于实行计划种植。今后由于水土资源的局限和比较效益的驱动，保持必要的粮食种植面积的任务十分艰巨。日益增加的人口压力和粮食生产面临的一系列困难，粮食安全不容过分乐观，而且粮食生产用水当前和今后始终是灌溉用水的大户。因此，尽管种植粮食作物的比较效益不高，其灌溉节水仍应是发展的重点之一，不应轻视。国家商品粮生产基地的粮食生产用水应有一定保证，但如布局确实不合理，应向有关部门提出调整建议。粮食产区的节水灌溉技术措施应适应粮食生产的特点，注重发挥粮食生产的区域比较优势，适应粮食品种结构调整的需要。
改革开放以来，我国农业结构发生了较大变化，在农林牧渔业总产值中，农业产值所占比重已由１９７８年的８０％下降到２０００年的５５．７％，牧业产值比重由１５％上升到２９．７％，渔业比重由１．６％上升到１０．１％。这是我国农业生产关系变革和推进市场化进程的巨大成就，也预示了２１世纪发展农村经济的主要方向。今后畜牧业将在农业中占据越来越重要的地位，饲料作物的生产将大幅度增加；畜牧业主产区也将在传统自然放牧的基础上，发展人工草场和饲料生产。我国农产品在总量上已实现供需平衡，但优质农产品、专用农产品的供应缺口仍然很大，不得不依赖进口解决，包括粮食作物在内的品种调整势在必行。随着人民生活水平的提高，水果、蔬菜的需求更加丰富和多样。随着加入ＷＴＯ的临近，发展外向型农业也成为农业结构调整的重要内容。
应该看到，农业结构调整的内在动力是追求比较效益的提高，并不会自动适应水资源供需平衡的要求，而且往往会增加用水需求。在规划灌溉发展面积时，对此应有清醒的认识，不可造成新的水资源供需矛盾。传统上，农田灌溉面积不包括林、果、牧草灌溉，但今后林、果、牧草灌溉的发展将有相当的规模，其用水和节水应有考虑。
加快小城镇建设和农业产业化是我国农业实现经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增加方式由粗放型向集约型转变的重要途径。小城镇建设和农业产业化延长了农业的产业链，大大提高了农业的比较效益，增加了农业发展的内在动力，是我国农业现代化的一种重要形式，也是发展农村经济的重要载体，在分配水资源和规划节水灌溉发展布局上应对此有预见性。
生态环境用水包括林、草植被消耗的地下水和地表水、维持河道流量、湿地湖泊用水、回补超采的地下水等。据预测全国主要地区的生态环境用水每年约需８００亿ｍ３，高达目前全国用水总量的１６％。
在干旱地区，节水灌溉还可能对人工生态（如沿渠道种植的树等）产生负面影响，应考虑必要的用水量以及相应的节水灌溉措施。
四、旱作农业和灌溉农业应统筹规划
由于北方水资源短缺，一个县的耕地不可能全部发展成为灌溉面积，大部分或相当一部分仍要实行旱作农业。什么地方发展旱作农业，什么地方发展灌溉农业（一般为补充灌溉），发展多大规模的灌溉农业，要有一个合理、科学的布局。节水灌溉规划主要是规划灌溉面积上如何提高灌溉水利用率和水分生产率，是针对灌溉而言的，但是应该在旱作农业、灌溉农业科学布局的前提下进行。特别是水资源严重短缺、难以维持现有灌溉规模的地区，希望扩大灌溉规模或进行较大规模种植结构调整的地区，更应坚持旱作农业和灌溉农业统筹规划的原则。旱作农业也应根据气候和地形特点，因地制宜地考虑抗旱水源，如人工集蓄雨水等。这部分用水量一般不大，工程也比较分散，但应统筹考虑，水利部门不应放弃这个阵地。
五、体现完整的节水灌溉科学体系
节水灌溉是一个完整的科学体系，它包括工程措施、农艺和生物措施、管理措施，以及有效利用降雨和多种水源的优化配置和科学调度；随着市场经济的发展，节水灌溉还涉及用水结构的合理调整，以提高农业用水的整体效益。如果单纯强调工程措施，没有采取其他相应措施，很可能只是减少了工程的取水量，并没有显著降低水资源的消耗量。因此，要正确认识节水灌溉是一个完整的科学体系，节水效果取决于工程措施和非工程措施的有机结合。
１９９９年全国平均农业耗水率为６３％，灌溉耗水率也应接近这个比例但灌溉水利用率仅为０．４３就是说耗水量的１／３是在输水中白白消耗掉的。我国灌溉基本上属于补充灌溉的模式，即灌溉的目的是为了调配并补充自然降雨与光、热等其他农业资源不同期或总量不足的矛盾。北方旱地农业区降水的水分生产率平均不足０．５ｋｇ／ｍ３ 节水灌溉可以使农田水分生产率达到２ｋｇ／ｍ３以上不仅实现了灌溉水的高效利用也提高了降水的利用效率。节水灌溉对提高水资源利用效率的作用是显而易见的。另外，节水灌溉的效果是多方面的。农业节水在农民看来，首先是一条脱贫致富的道路，通过农业节水发展农村经济、脱贫致富的例子在发展农业节水的地区随处可见。节水效果和增产效果一般是同时取得的，增产效果中无疑有水利条件改善的贡献。因此评价节水灌溉对水资源利用的贡献，起码应该在同一个效益水平上和同一个产量水平上进行，不能仅就“水”论“水”，忘记了水资源开发利用的目的是取得经济、社会、环境效益。割裂节水灌溉的完整科学体系不但影响节水灌溉工程效益的充分发挥，而且会扭曲人们对节水灌溉的认识。
六、建立农业用水两套指标体系
１．农业用水宏观控制指标
一个县应有一个规定的可分配水量控制指标，这个指标主要依据水资源的承载能力（国民经济用水和生态环境用水），同时也应符合分配水资源的其他原则水资源的公共性和利用的合理性等。各县依据这个指标，综合考虑各种优势，合理配置资源，调整经济结构，按照人口、经济、社会、环境发展的趋势，科学确定工业可以用多少水，生活可以用多少水，农业可以用多少水，提出行业用水控制指标分配方案。农业用水控制指标应逐步细化到流域、区域，作为规范现有农业用水和审批新增农业用水的主要依据。
２．农业用水微观指标
主要是指灌溉用水微观指标，即灌溉用水定额（应理解为毛用水定额），该指标用于衡量灌溉用水的合理性。灌溉定额和经济灌溉定额都是制订灌溉用水定额的参考依据，但不应把灌溉用水定额和经济灌溉定额混同起来。灌溉用水定额一般应以符合节水灌溉工程标准，并良好管理（包括充分利用降水）和合理采用农艺措施的工程所能达到的灌溉定额为基础，适当进行调整。灌溉用水定额的上限一般不应大于常规灌溉定额，下限则不应使农作物显著减产（例如以减产２０％左右为界限）。合理确定灌溉用水定额不仅仅是一个技术问题，而且也是一个社会经济问题。水资源是灌溉用水定额的重要约束条件，灌溉用水定额在上下限之间如何调整，主要取决于水资源的制约条件，也与比较效益等有关。如果灌溉用水定额在合理范围内调整后，仍无法使水资源供需平衡，首先可以考虑调整农业种植结构，减少高耗水作物种植面积。如果仍不能使水资源供需平衡，只能减少灌溉面积，多发展一些旱作农业。
３．两套指标的结合
上述两套指标无疑是必要的基础，但如何落实到用水户仍是一个有待解决的问题。原则上这个问题相当于建立水权的问题，对于相当分散的现有灌溉用水而言，水权的建立绝非易事。建立水权的关键和必要步骤是进行水资源的初次分配，故应首先依据上述两套指标对现有灌溉用水核定用水指标。建议地下水以井为单位，地表水以水源（小型灌区）或斗口控制范围为单位，明确取水地点、水源类型、受益范围、管理责任者、不同水文年的最大取水量、各月（次）最大取水量，最大流量以及其他约束条件等。要求配套完善相应的量水设施，建立分级负责的监督管理体系，超指标用水，要加倍收取水费或水资源使用费。
七、注重节水灌溉的效益分析
１．注重节水灌溉的经济效益
规划中应注重节水灌溉效益的实现，特别是提出实现经济效益的有效措施。
２．认真测算供水成本
节水灌溉工程的规划目前不要求进行财务分析，但一定要认真测算供水成本。
３．加强效益观测工作
“九五”期间节水灌溉发展很快，效益显著，但遗憾的是多数工程没有认真进行观测，致使效益特别是经济效益可以明显感受到，但是说不准确。“十五”期间各重点县应加强效益观测工作，规划中要包括有关措施。
八、加快节水灌溉工程经营管理体制改革
目前各省都在积极探索小型农田水利工程产权制度改革的道路，有不少成功的经验，但并未成熟，特别是节水灌溉工程难以维持简单再生产等深层次的问题尚待解决。节水灌溉工程的资产和经营管理形式处于探索过程中，它与当地的农业和农村经济发展水平有关，并非单一的形式。当前主要有产业化经营管理（公司＋农户）、股份制和股份合作制、“公”办民营（拍卖、承包、租赁）、民办民营、用水户参与管理等方式。无论采用那种形式都应该既能适应当前生产力水平，而且有利于节水灌溉工程效益的长期发挥和保护受益农民的正当权益。
当前节水灌溉工程经营管理体制的改革，实质上是实行家庭联产承包制后农村经济体制改革的继续和发展。在土地使用制度发生变化后，必然要求为其服务的其他农业基础设施使用制度的变革。目前需要规范的是：一建立必要的用水许可审批制度；二是有效保护用水农民的合法权益；三是明确经营管理主体的法律地位，并且必须和政府脱钩；四是无论何种经营管理方式，均应能维持工程的长期正常运行，并逐步建立维持简单再生产的机制。
