一、改革背景

铁山灌区工程是湘北地区最大的水利工程，具有农业灌溉、城镇供水、防洪拦沙、发电和水产养殖等综合功能。水库总库容6.35亿m3，集雨面积493km2，年产水量3.8亿m3；灌区以新墙河为界分南北两个灌区，设计控灌4县（市、区）耕地95.37万亩。1977年工程动工兴建，1982年水库枢纽工程、南灌区骨干工程和部分支渠建成受益。南总干渠长32km，有分干渠4条、支渠43条，全长522km，灌溉面积56.7万亩；北总干渠长55km，有分干3条，支渠28条，全长348km。1989年动工兴建，至1992年完成总干渠前27km。后28km和支渠等配套工程利用世行贷款和地方配套资金，发动受益区农民投劳进行续建，可灌溉耕地38.67万亩。1982年铁山灌区工程管理局成立，为县级事业单位。为了加强灌区管理，同时组建了灌区代表大会和管理委员会，管委会领导和代表成员由地方政府和水行政主管部门指派担任。水库、枢纽工程、总干渠和分干渠由管理局派人专业管理，支渠及以下渠系由地方（乡一级）水行政部门管理。管理局同用水乡镇签订供水协议，从乡镇收取水费。农民参与管理的成份很少，长时期处于被动位置。由于灌区代表和有决策权的管委会成员受地方观念和对国家与管理单位依赖思想的支配，在水费上同管理局讨价还价，在工程运行维护上却很少问津，水费被大量截留，长期拖欠。据调查，南灌区乡镇向农民收取水费每亩10-16元，而上交给南灌区管理所最高亩平均不足2元。1996年，南灌区一个县的乡镇向农民征收水费共217万元，交给管理所仅63万元。

被截留的水费由乡镇作为财政收入，随意支配，基本上没有用于工程维护。因此，农民交纳水费的自觉性也一年不如一年。由于农民没有直接、主动参与管理，对水费收缴使用情况、工程运行状况和维护计划缺乏了解，对工程维护的积极性得不到应有的发挥。农民在政府强制性指令下筹资投劳，不把工程配套建设与改造维护当作自家的事，所建工程质量低劣，远远达不到设计要求。加之，计划经济时期大规模群众运动建设造成的工程质量先天不足和国家投入的逐年减少，水管单位心有余力不足，每年从其它综合经营收入中挤出资金投入工程维护，也是杯水车薪，更新改造与续建配套长时期不能达到规划目标，骨干工程自然老化，下级渠系淤塞严重，甚至人为破坏，渠道输水能力逐年下降。特别是农村实行承包责任制以后，耕地经营管理的格局发生了很大变化，原来的行政手段对农田的灌溉管理越来越显得顾此失彼，难以调控，用水矛盾日益突出，偷水、抢水、卡水的现象经常发生。有的乡镇为了从水费中获利，要求少灌、迟灌，水事纠纷接连不断，严重障碍了工程效益的发挥，也给农民带来了利益上的直接损害。因此，在国家和地方政府财力有限，水管单位鞭长莫及的情况下，寻求灌区管理新形式，落实各级工程的管理责任，调动一切积极因素参与管理是确保工程长久高效运行，充分发挥灌溉工程经济效益和社会效益的关键课题。

铁山北灌区作为湖南省利用世行贷款水利项目的一个子项目引进世行贷款兴建北灌区续建配套工程，世界银行在项目区内建立经济自立灌区（SIDD）、农民用水者协会（WUA）。这既是项目要求，也符合我国灌区管理体制改革的方向。1992年岳阳市政府批准成立了铁山供水总公司，实行企业管理，1994年批准开展经济自立灌区和农民用水者协会试点，并组建了SIDD工作领导小组。在省、市委、政府的关心支持下，在省水利厅和世界银行的指导和帮助下，借鉴国内外成功经验，结合本灌区实际情况，制订了经济自立灌区实施方案和农民用水者协会试点发展计划。六年来，我们在试点中探索，在试点成功的基础上完善、推广，不断研究新情况，解决新问题，因势利导，稳步推进，使经济自立灌区和农民用水者协会的建设走上了健康发展的轨道，收到了较好效果。

二、实施步骤

1、统一认识，确定模式。试点工作开始前，我们在灌区当地各级政府的支持和组织下，分期分批地举办了各个层次的学习班，认真学习了相关法规和水利政策，认真研究了我国水利五大体系建设导向，调查总结了农民管理灌溉的实践活动，消除了怕推行农民用水者协会管理模式与国家法规政策相抵触，怕农民管不好的思想顾虑，统一了县乡政府、管理单位、村级干部和农民骨干的思想认识，确定了用水者参与灌区管理的新模式。打破行政建制界限，按水文边界，以支渠灌溉区建立农民用水者协会，协会下面以斗渠灌溉区建立用水小组，用水户自愿申请入会，投票选举代表，民主产生管理机构（用水者协会执行委员会）。把工程管理权、使用权交给农民用水者协会。供水公司同用水者协会建立直接的市场性供水关系，按政府确定水价和供水量向用水者协会收取水费。用水者协会在国家政策允许的范围内，通过代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理，自主经营，达到运行维护费用上的自我维持。

2、宣传发动，培训骨干。在世行的支持下，先后派出3人赴美国、墨西哥、法国、尼泊尔学习灌溉管理的先进经验，组织了8批72人到国内其他项目区考察参观，并同武汉水利电力大学签订了灌溉管理技术咨询合同。世行官员和灌溉管理专家先后五次到试点区现场培训指导，武汉水利电力大学教授多次来灌区共同研讨、介绍世界参与式灌溉管理情况。总公司拨资16万元选派本公司管理人员和农民骨干2批32人赴武汉水利电力大学参加了为期一个月的培训班，学习灌溉管理、用水者协会财务管理等知识。同时。我们还对乡村干部和农民骨干进行培训，分片召集农民进行宣讲，共培训2000多人次，印发宣传资料2000余份，还利用广播、标语、墙报等媒体进行了持续广泛的宣传。使乡镇干部和用水者对用水者协会的性质、责任、权利及组织过程有了一个较为深刻的认识，参加武汉水利电力大学培训班的农民骨干有5人分别当选为5个用水者协会的执委会主席。为推动用水者参与经济自立灌区建设，发挥了积极作用。

3、认真试点，树立样板。1995年3月，我们选择水利条件差，农民积极性高的北灌区临湘市长塘镇作为试点，成立了筹备小组，详细制定了工作日程，派专人指导协会机构组建和工程建设全过程。采取从群众中来，到群众中去的办法制订了协会章程和工程、财务、用水、奖惩制度，长塘支灌区内的1693个农户，全部申请入会。自主选举了用水者代表，投票产生了协会主席和执委会成员。在县民政局办理登记手续，取得了法人资格，成立了灌区第一个农民用水者协会��长塘用水者协会。省、市、县、乡各级领导、武汉水利电力大学代表、铁山项目办、铁山供水总公司、省市新闻单位和农民代表近200人出席了成立大会，省市新闻媒体相继报道，农民的热情空前高涨，主动参与工程规划、设计预算和建设施工。在乡政府优惠政策的激励与铁山供水总公司资金和技术援助下，用水户积极筹资投劳，新建支渠8.7km，改造维修原有支渠8.7km，兴建田间灌排渠16.5km，扩大灌溉面积200亩，改善灌溉面积4000亩，节约了用水，降低了灌溉成本，水费由35～45元/亩（提灌）、16元/亩（自流）降为16－14元/亩，工程运行的第一年亩平均增产粮食82kg，用水户水费无一拖欠。

4、总结推广，稳步实施。长塘用水协会的试点成功，充分显示了农民在灌溉管理中的决策能力和潜在的积极性。我们及时总结用水者参与管理的作法和经验，向全灌区推广，积极组织其他支灌区乡村和农民代表实地参观，听介绍，看现场，以现场作课堂，请协会主席当老师，先后有灌区内7个乡的55个村自发组织前往参观。越南农村农业发展部副部长等官员两次率团考察，国内8个省19个考察团相继赴长塘访谈，在整个灌区产生了积极影响。以长塘支灌区为典范，把建立农民用水者协会由临湘市扩大到岳阳县、汩罗市，从世行项目区的北灌区推向非项目区的南灌区，目前全灌区共建立农民用水者协会15个，涉及3个县、管理支渠166km、支渠以下渠系377km，灌溉面积12.8万亩。

三、效果评价

1、 农民获得了实惠。由用水者直接参与工程建设维护与灌溉管理，促进了工程配套和节水改造，工程质量标准高，布局更合理，扩大了灌溉面积；打破行政建制界限，以水文边界划定管理范围，统一配置、调度用水，消除了上游漫灌，下游干旱的水权不平等现象；节约了用水，减少了灌溉用工，降低了灌溉成本，为增加粮食产量提供了灌溉保证。用水者协会实行自我管理、自主经营，用水者直接参与经营决策，可以合理开发利用当地水资源；因地制宜确定水价，根据协会章程规定，代表大会审议执委会提供的财务预、决算方案，收支清楚，清除了水费收取使用的中间环节和搭车收费现象。

2、政府受益能认可。农业作为基础产业，水利是农业的命脉，用水者普遍主动地参与管理，使工程得到了良好的维护，为发展农村经济提供了基础条件，为地方政府实现其工作目标，注入了新的力量。同时也减少了政府对工程维护的投入，减轻了灌溉管理的工作负担，避免了水事纠纷，融洽了政府与群众的关系。

3、供水单位增加了水费收入。

4、把支渠及以下渠系交给用水者管理，明确了产权或管理权、使用权，用水者参与工程建设维护的积极性明显提高，人力资源得到了充分利用。

5、用水者交纳水费的自觉性明显增强。

6、农民有能力进行自我管理。用水者参与支渠及以下工程的规划设计、建设施工，所建工程布局更合理，质量更高；渠系及建筑物比以前维护更好；灌溉管理上由协会统一调度、分层管理，用水比以前更精细，与降雨量同年景的以前比较，亩均用水减少了五分之一；能公正执行协会规章，管理民主。

7、用水者协会能实现或逐步实现运行、维护费用上的自我维持。

四、实施体验

建设经济自立灌区，推行用水者协会管理模式，不是灌区管理概念上的表面改变，而是灌溉管理体制改革的重大突破，它牵涉到方方面面，包含法律、政策、规章、机制、政府职能转变与用水者协会自身人员素质等各个方面的措施。六年来的工作实践使我们逐步体会到：

1、群众（用水者）接受是实施新的管理模式的前提。传统的灌区管理体制在农民心目中根深蒂固，建国几十年来水利工程建设管理由国家包揽，客观上造成了用水者对国家的依赖思想，一时难以根除，从表面和某个角度看，用水者参与管理增加了农民的负担，特别是在雨水较为充沛的南方，农民的水商品意识相当淡薄，要打破传统观念 ，建立新的体制，首先要解决能被农民接受的问题。在用水者协会筹建过程中，我们以群众接受为前提，在协会内部运行上，以用水者自主决策为基础。在水费标准上，有的同一协会同一价，有的同一协会不同价，有的根据灌溉流程用水不同价。

2、培训宣传，样板示范是动力。认真培训，广泛宣传，使用水者认识新体制的面目，较为深刻地了解其性质，从而通过新旧对比分出优劣，决定取舍。有人说农民通过树立样板，可以使农民看到新体制的优越性，变被动为主动，变消极为积极。

3、工程配套是基础。用水者协会是农民自己的灌溉管理组织，完备的工程设施是新的管理机构运作良好的基础。我们在支渠灌溉区将用水协会机构建设与工程建设同步进行，采取资金支持与技术支援的激励措施，将配套改造资金优先安排到建立用水协会的支渠区。工程竣工后将协会机构建设同时验收。继世行项目实施后，近两年我们又投资2000余万元，对工程进行配套与节水改造，促进了用水者协会的发展。

4、政府支持是关键。用水者协会是具有法人资格的经济实体，是独立于政府之外的社团组织，不具备政府职能，它的建立与发展需要政府长久的支持。譬如，国家法规政策的支持，资金技术上的支持，协调处理周边关系与解决矛盾的支持。特别是乡镇一级地方政府的支持是保障用水者协会依章运行的关键。

5、轻农重商、弃农经商趋势是全面推行用水户参与管理，保证用水者协会长久运行的障碍。目前，农业结构不尽合理，农产品的价格低，耕作方法原始，成本高，农产品市场疲软。不少农民，尤其是城市近郊的农民对灌溉农业的投入显得举棋不定，甚至对微薄的农业种植收入表现出可有可无，对维持农业生命的水利工程和灌溉管理漠不关心，摆脱这种趋势，消除这种障碍，需要国家制定相应的政策、法规来约束、调整。

近几年铁山灌区大胆改革管理体制，适时转换经营机制，积极抓好各项配套改革。供水总公司设立了董事会（共9人组成，市财政局、计委、水利局各1人。铁山总公司2人，用水者协会代表4人），企业管理措施逐渐完善。以水为本、综合经营，尽力开发铁山水资源，增加城市集镇供水量，拓宽供电网络，实行收费到户，充分利用水土资源改良扩大种养殖业，兴办建筑安装、汽车修配、商业贸易和旅游服务业，使灌区水利经济得到了较快发展。1999年实现总产值3600万元，总收入1640万元，为农民用水协会的建设与发展给予了技术上、资金上很大支持。不计对协会工程建设的投资，仅农民培训和协会机构建设就投入资金近100万元。从1995年至现在，共接待国内外考察团59个，为其它地区经济自立灌区建设和实施参与式灌溉管理模式提供了我们的作法和现场。在国家政策的支持下，我们将继续争取各级政府的重视，坚定信念，立足长远，不断探索，大胆实践，将用水户参与管理的新模式向全灌区稳步推广。