一、灌区概况

汾河灌区位于山西省太原盆地底部，北起太原市尖草坪区上兰镇，南至介休市洪相村，南北长约140km，东西宽约20km，控制面积1396km2，担负着太原、晋中、吕梁两地一市12个县（市、区）56个乡镇、 488个自然村150万亩的农田灌溉及太原第一热电厂、太原市钢铁公司两个大型企业的工业供水、部分城市公益事业用水的供水任务，同时还兼有汾河中游段的河道管理任务。多年来为省城太原市工业用水和汾河中游的农田灌溉做出了巨大贡献，同时也带来了显著的社会效益和经济效益。灌区的管理单位是山西省汾河水利管理局，属自收自支事业性单位。隶属山西省水利厅领导。目前管理局内设15个职能科室，下设一坝、汾东、汾西、三坝四个分局及一坝管理站、二坝站和试验站。分局下设25个管理所，现有职工990人。

二、存在问题

1、灌溉水源不足，供需矛盾突出

汾河水库是汾河灌区工农业供水的主要水源， 90年代以来，年平均供水量只有2.04亿m3，在保证城市及工业用水4000万m3的情况下，农业用水量只有1.64亿m3，如折算到斗口平均每亩仅57m3，连普浇一水都不够，远不能满足作物正常生长所需求的灌水次数和灌水定额，供需矛盾十分突出。

2、水价不到位，灌区经济效益低

目前执行的农业水价仅为成本价的56％，用水价格与价值严重背离。水价的长期不到位，直接导致了灌溉用水的极大浪费，影响了灌区的经济效益，使水利工程公益性损耗得不到补偿，造成政策性亏损。

3、工程老化失修严重，灌溉方式落后，水的利用率不高

目前，灌区渠系水利用系数和灌溉水利用系数仅为0.54、 0.3，属于低水平的灌溉。

4、管理体制和运行机制不能适应市场变化

灌区管理体制不健全，运行机制不灵活，管理机构臃肿，管理粗放，用水管理还一直沿用计划经济体制下的工业按计划供给，农业以受益面积分水。以亩配水，以水收费的供水管理办法。

以上问题的存在，必将成为汾河灌区可持续发展的障碍。因此，对灌区进行更新改造，深化灌区改革势在必行。

三、灌区改革的实践与成效

（一）、深化供水体制改革，促进经济效益提高

1、加大水价改革力度，壮大灌区经济实力

长期以来，在水价没有达到成本的情况下，我们依靠较低的工、农业水费收入，实现了较低标准上的简单运行。在水价调整步伐上也经历了由慢到快的过程：九十年代以前，灌区的农业水价一直偏低，水费年收入仅几百万元。八十年代初农业单方水费仅为0.4�0.6分，到八十年代末单方水费调整为1.32分。进入九十年代以来，我们抓住山西省水价调整的有利时机，加快了水价改革步伐。首先在1990年调整农业单方水价为5分，随后灌区以深化水价改革为突破口，积极争取政府部门的支持，于1994年农业单方水价调整为14分，工业水价也由23分调整到55分，为灌区带来了显著的经济效益。但由于长期以来低水价政策，历史欠帐较多，致使工程老化问题长期得不到解决，灌区包袱依然沉重。为此，我们按照市场经济规律，依据供求关系，在取得政府部门的理解与支持下，2000年出台了两部制和浮动水价政策，即农业用水实行基本水费和计量水价相结合的办法，每年每亩收取基本水费1.5元（按实灌面积计算）；同时，试行浮动水费，以现行水价为基础，枯水期可上浮10％，丰水期可下浮10％。新水价政策的出台与试行，为灌区的发展注入新的活力。

2、巩固、发展供水市场,确保灌区经济持续发展

由于城市建设占地，井灌面积的扩大以及工程不配套等因素的影响，几十年来灌溉面积呈减少的趋势。基于这种状况，经过认真分析研究，灌区于1998年提出了以巩固、发展供水市场为中心，重点抓好工程管理与建设、重点抓好班子建设与队伍建设的“一个中心，两个重点”的总体思路，为此，在巩固原有市场的基础上，积极探索，挖掘供水市场潜力，不断发展、开拓新的供水市场。经过努力，在丰水期水源充足时或利用区间水源向多年来一直由于地势高、工程不配套等原因没有灌溉过的下游三坝灌区达蒲乡的两个村庄进行高灌供水，扩大了灌溉面积2.5万亩。同时，利用活动渡槽向邻近文峪河灌区无水灌溉的3.0万亩土地进行供水浇地，这样新发展灌溉面积5.5万亩。

工业供水市场方面，提出了利用管道从汾河二库向太钢供水的项目建议书，并签订了供水协议书。该项目已被省计委正式批复立项，预计投资1.0亿元，拟采用贷款方式进行。目前，汾河灌区着手进行项目实施前的各项准备工作，该项目的实施，必将成为灌区经济发展的一个新的增长点。

3、让农民用水者参与灌区管理，初见成效

实践证明，让农民用水者参与到灌区管理改革当中来，成立农民用水者协会等群管形式是一种行之有效的灌区管理模式。这方面，灌区主要在灌溉期，一直沿用以乡、村成立浇地专业队的形式，让用户参与管理，在节约用水、水费收缴、维护用水秩序等方面有一定实效，但由于没有把灌区、政府及浇地专业队伍的经营权和所有权分开，责、权、利也不明确，影响了农户参与管理的积极性。对此，我们借鉴兄弟灌区的经验，结合灌区的实际，决定从斗渠供水机制改革入手，对斗渠工程进行承包租赁、拍卖、股份合作管理等形式，现已制定出了具体实施方案，选择了部分试点进行尝试。

如：1999年夏浇期间，选择了三坝灌区的苏家堡、闫长头等四个村庄为改革试点，进行了夏浇个人承包。在与承包人签订“夏浇承包合同”，承包人按规定交纳押金的情况下，由承包人负责斗口以下的引水、配水、护渠、浇地及收费等具体事项的管理，为了规范管理，确实减轻农民负担，我们建议承包人每方水收取0.02～0.03元作为管理费用。这样，夏浇承包后，消除了以往“河里有水，田间需水，无人组织，没人夏浇”的僵局，也减轻了中间环节，杜绝了乡、村“顺车搭配”现象的发生，同时增加了村民浇地责任性，降低了水量损失。据调查，夏浇承包后，承包人与村民结算时每亩收费为25元，按亩用水150方考虑，其水费为每亩21.6元，群管部分收费为3.4元，即0.024元/m3，符合国家规定；而集体组织夏浇的村庄收费为每亩40元左右。比较可知，个人承包比集体组织每亩可降低水费15元左右，既减轻了农民负担，促进了粮食的增产丰收，而且承包人也得到了应有的劳动所得，同时也增加了灌区的经济收入。

（二）加大工程改造步伐，建立健全项目建设体制

汾河灌区是个老灌区，多年来，由于投资渠道不畅和水费不到位，导致工程老化失修，超龄服役，带病运行，渠道渗漏严重，灌溉效益不高。近年来，在解放思想，转变观念的基础上，灌区加大了跑项目，争投资的力度，依靠省水利厅的支持与帮助，利用一切信息来源，外引内联，争取多种投资渠道，用于灌区工程建设。抓住国家对大型灌区实施以节水为中心的续建配套和更新改造这一历史机遇。经过努力，1999年国家计委、水利部共批复汾河灌区节水技术改造1800万元。目前，灌区已成立了节水改造工程项目建设指挥部，现项目已开始实施。灌区以这次节水改造为契机，精心组织，严格要求，规范基建程序，理顺工程建设体制。在项目实施前期，实行了项目法人制，工程监理制和招投标制的“三制”化管理，进一步明确了业主、监理和承包商三者之间的关系，并与各单位签订了责任状，明确了权利和义务，严格项目的实施和管理。目前，这一工作正按照有关规定有条不紊地进行着。

（三）整章建制，进一步规范综合经营管理

灌区综合经营的发展思路就是在充分利用灌区水土资源优势上大做文章，这几年灌区也搞了一些综合经营项目，但大多是分散的小实体，没有形成规模，更没有拳头产品，龙头企业，已有的项目大多产权关系不明晰，没有形成独立法人或股份制实体与供水脱钩。对此在摸清经营家底、理清发展思路的基础上，先后修订了《综合经营管理办法》、《综合经营财务管理办法》、《林业管理办法》等规章制度。进一步完善和规范了综合经营管理。

首先，通过输血，工程建筑施工队申请了“工程队资质等级证”，成为了具有三级水利工程施工资质的企业，领取了营业执照，具备了法人资格，并且与供水脱钩。工程队在积极承揽工程，开展水利和民建两栖作业的同时，抓住灌区正处于节水改造工程建设的有利时机，于不久前通过招投标承揽了工程建设75%的工程量。这样，在给灌区分流一部分富余人员的基础上，把灌区更多的水利技术人才充实到生产第一线，使他们有了锻炼机会，用武之地。同时，对于工程队进一步购置各种施工设备，充实力量，扩大再发展，奠定了良好的基础。

其次，加大林业管理改革力度。长期以未，灌区从林木品种的引进、栽植，到管理一直从水费中支出，加大了供水成本。对此，我们借鉴小流域治理经验，目前已对部分渠道的树株进行了改革试点，即在保证渠道工程安全，明晰渠道产权的基础上，采取了分渠道承包的办法，即谁承包，谁投资，谁管理，谁受益。管理单位只收取承包费用，不再进行投资，只在新技术培训、新品种的研究、引进上进行适当投入，逐步向以树养树，以树养人的方向发展，这样既节约了水费开支，增加了灌区收入，还能起到分流人员的作用。

（四）搞好人事制度改革，推进灌区的企业化管理

汾河灌区同许多单位一样，普遍存在机构庞大，人浮于事、大锅饭、平均主义、机制不灵、效率低下等通病。因此加快人事制度改革的步伐，强化企业化管理，是汾河灌区综合改革的核心。对此，灌区首先从亦工亦农用工制度开始，于1995年开始对亦工亦农用工制度进行了改革，完善了用工制度，精简人员，理顺工资，建立了正常的工资晋升制度和退职还乡制度，通过一系列制度的实施，亦工亦农队伍已从1994年的618人精简为500人。在此基础上，正在进行补充、完善和修定诸如干部选拔任用等制度的改革工作。

四、改革过程中出现的一些问题及相应的想法

汾河灌区的改革正处于尝试、起步阶段，总体思路刚刚形成，还很不成熟。改革过程中出现这样那样的问题，面临的困难还很多，对这些问题的存在，我们的一些认识和想法是：

1、关于水价改革：汾河灌区的管理范围是跨地县的，目前政府主管部门核定的水价标准基本上是单一的，由于灌区受益地县的经济发展不平衡，用一个水价标准收取水费显然不符合实际，给水费计收改革带来一定困难。我们认为应针对灌区的实际，明确规定浮动水价，以适应市场经济，同时尽力适应农村产业结构调整对供水、水质及水价的要求，以进一步壮大水管单位的经济实力。

2、关于工程方面：汾河灌区工程大多是五六十年代兴建起来的，由于众所周知的历史原因，普遍存在工程标准低，配套程度差，产权关系不清，历史遗留问题较多，这给现在的工程改造和确权定界工作带来异常困难，其费用也越来越大，阻碍了供水体制的改革。因此，需水利部继续给予节水为中心的续建配套和更新改造的政策性倾斜。

3、关于灌区管理单位与地市有关单位的配合：水管单位大多存在省管的地市不管，地市管的县区不管的情况，因此一些已批复的工程项目在落实地方配套资金上困难重重。在水利部门内部，各部门在投入规划时也不尽协调，如管农水资金的就只管打井配套，不考虑与灌区地面水的联合调度应用，河井双灌在灌区事实上是两张皮。再如防汛与蓄水关系，水库与灌区的关系，这些都是灌区工作中遇到的不可回避的问题，需上级部门政策性的指导、协调和地方政府的大力支持。

4 、水管单位性质和人员分流问题：目前，汾河灌区同许多大型灌区一样，大多属于自收自支的事业单位，名义上是事业，实质类似企业。因为这种属性，随着国家对公务员和事业工资政策的逐步调整，汾河灌区工资总额在单位总开支中的比例也在逐年增加，这必然导致灌区的经济效益愈来愈低。同样因为这种属性，水管单位成了各种关系千方百计要求调入的目标，这就造成了一方面是人事制度改革需要安排下岗、分流富余人员，一方面是上面组织部门、人事部门往里塞人，你挡不住，直接阻碍了用人制度的改革。还是因为这种属性，水管单位虽有法人代表，但却无法与企业法人代表相比，法人代表的工作权限无法到位，说了不算。

5、关于农民用水者参与灌区管理改革：虽然农民用水者参与灌区管理改革，成立农民用水者协会等群众形式是被实践证明了的行之有效的基层管理模式，但在汾河灌区还存在一些具体问题需要研究加以解决，突出表现在以下几方面：（1）用水户的主体－－农民，素质相对较低，缺乏管理经验，须经过长期实践锻炼；加之山西省的开放水平，经济发展水平，从全国来讲尚处于下游，使灌区大部分管理人员受传统水利观念影响深，缺乏改革创新意识，思想观念的彻底转变需要一个过程。（2）灌区本身斗渠以下的工程不配套，破损严重，靠用户自身的力量难以管理。尤其是汾河灌区是一水灌区，每年用水天数仅十天左右，剩余时间靠协会提取的管理费用难以维护渠道；（3）需要有配套法规，从法律上解决用水户自主管理和法律地位问题。

这一系列问题的存在，我们认为应该找到一种形式，一种恰当的形式，一种体制，一种机制，要有一种组织形式对灌区资产负责，对灌区的长远负责，这是根本解决一系列问题的基础。