东风渠灌区位于湖北省西南部，江汉平原西部。是以长江支流黄柏河为水源，以249条长1701km的干支渠为纽带，以l座大型水库、12座中型水库和188座小型水库为水源的大型灌区。灌区覆盖宜昌、枝江、当阳三县（市）28个乡（镇），612个村。灌区自然面积2815.3km2，设计灌溉面积150万亩，有效灌溉面积97.36万亩。灌区自1971年成以来，以全市 13.3％的自然面积，25％的耕地面积，生产出了占全市总量40.7％、55％、44％、70％的粮、棉、油和商品粮，被誉为宜昌的粮仓。

东风渠主体工程于1966年兴建，1971年建成通水。灌区管理体制是在原有管理系统基础上逐步形成的三级管理体系：

1）东风渠引水管理体系；

2）灌区中型水库为主的配水管理体系；

3）乡镇水利站、村组用水单位的管理体系。这种管理体制在过去计划经济体制运行中为灌区农业生产发挥了一定的积极作用。但是，随着社会经济的发展和经济体制的变化，三级管理体系已制约了灌区内工农业生产的发展和正常运行管理和维护。主要表现在：

（1）受到体制的约束，灌区水源不能统一调度，未充分发挥灌区蓄水工程的反调节作用，降低了灌溉保证率，直接影响了灌区工程整体效益的发挥；

（2）水利工程运行单位水费标准低于成本；收费层次复杂，各级截留拖欠，人员工资无保证；维修及配套经费无着落，难以正常运行，加速了工程老化，灌溉效益呈衰减趋势；

（3）不利于改善管理、监测设施落后、人员素质低的现状，不能适应灌区专业技术管理和经济管理的要求，特别是通讯困维，不能及时、准确地反映全灌区的运行情况，给管理工作造成被动局面；

（4）受益农民参与灌区的运行管理受限，

未能充分和直接反映用户的要求和意见。针对上述灌区管理存在的弊端，东风渠管理处开展以理顺灌区管理体制，实现工程良性运行为重点的管理体制改革；以优化资源配置，加速灌区经济发展为主体的经营机制改革；以加强人员管理，提高经营管理水平为中心的内部管理制度改革，通过三个方面的改革，使东风渠灌区重新焕发了生机和活力。

一、理顺管理体制，实现水利工程良性运行

（一）、组成农民用水者协会，实现基层水管自治

1、成立用水者协会

由于历史原因，东风渠灌区一直沿袭按行政区域划分灌溉体系，由东风渠管理处、灌区中型水库管理处、乡镇水利站三级水管理机构组成。形成了农业供水产销不见面，水费征收程序繁琐，水源调配难于科学统一的局面。根据这一现状，宜昌市政府于1995年 1月成立了由分管农业的副市长任组长，物价、财政、计委，东风渠管理处和试点所在乡（镇）政府等单位组成的经济自立灌区试点工作领导小组。按照水文单元划分了用水组，选举了执委会和协会负责人，出台了“一个章程、四个制度”，即《协会章程》、工程、财务、奖惩制度，经过广泛的宣传发动，宜昌市第一家农民用水者协会��红土支渠用水者协会于1996年4月28日正式成立，之后又相继成立了赵家山支渠、泉河三支渠等1l个农民用水者协会，为理顺灌区管理体制奠定了基础。

2、组建供水公司

为使农业灌溉体制顺畅，工程良性运行，在湖北省水利厅、宜昌市政府的领导下，在省、市世行办的支持下，东风渠管理处在对灌区的深入调查研究的基础上，根据《公司法》的规定，于1997年5月率先在全省组建成立了第一家农业供水公司��宜昌市东风渠灌区白河水库供水公司。按业务不同，公司下设农业灌溉供水分公司、综合经营分公司、乡镇供水分公司。成立了由白河水库、乡镇水利站、农民用水者协会共同派员参与的董事会。当时成立该公司的主要目的是打破计划经济时代形成的灌区固有的管理模式，探讨改革的经验，使灌区管理迅速与市场经济接轨，逐步实现灌区经济自立。

3、协会、公司的运作

东风渠灌区12个农民用水者协会共管理渠道197.85km。灌溉面积94013亩，涉及85个行政村14098个用水户。协会成立后，由于打破了行政区域界限，形成了跨区域的农业用水利益共同体，农民管水、用水积极性空前高涨。协会成立之后主要办了三件事：

一是工程改造。协会把基础设施建设放到了首位，他们采取自筹部分资金、义务投劳的办法对原盘山渠道裁弯取直，规范放水测流段面。改造险工险段，渠系配套，划定渠道沿线保护范围。仅泉河三支渠农民用水者协会在成立当年就取直渠道147m，缩短渠道长度1km，改善测流段面5处，护砌渠道2处206m，抢修滑坡3处，配套分水闸2处，泄洪闸1处，公路桥1座。

二是严格放水程序。按照“先下游、后上游、先急后缓”的放水原则，统一调度水资源，基本杜绝了抢水、偷水的现象，节约了大量劳力和资金。如红土支渠在成立次月组织放水4天，灌溉2个村1400亩农田，涉及500多农户，10km渠道仅用劳力8人，放水 22万m3，而以前放水最少需劳力25个，水量30万m3。泉河三支渠放水59天，用工1091个，比历年平均减少用工1959个，仅管理工资就减少了1.9万元；加上减少的生活费，共计比往年减少开支18万元，平均每公顷减少水费277.2元，极大地减轻了农民负担。

三是简化放水程序，产销直接见面。协会放水实行主席一支笔，由协会直接与供水公司发生关系，且水费也由协会收齐后交供水公司，使灌溉保证率由原来的40％提高到80％，及时率达到100％。由于供水公司成立后，积极开展以提高公司效益，搞好农业灌溉服务为主的经营管理活动，成立当年完成产值89.7万元，比上年增长22.4％。其中仅农业灌概就比上年增长81％，实现收入58万元。产销见面同时也大大减少了工程维护费用支出，水费回收到位率比上年提高50％，提高了水管单位在用水户中的形象。

（二）积极落实水利产业政策，促进水管单位不断发展

水利是重要的基础产业，农业灌溉服务具有巨大的社会效益，但自身经济效益并不十分明显。为此，东风渠管理处积极争取宜昌市人民政府出台了有关农业灌溉的三大政策：一是对供水公司因水费标准偏低形成的亏损由市政府每年从征收的水利经费中予以弥补；二是出台了《东风渠灌区水利工程管理办法》政府令，确定了工程权属，划定了保护范围和工程维护区域，明确了用水管理机构和工程配套、维护资金来源渠道，使工程管理走上了法制化道路；三是出台了《东风渠灌区农业水费计收管理办法》，办法规定基本水费由各县（市）水利局征收后用于水管单位以丰补歉，计量水费按标准计收后交工程管理机构，并实行合同供用水，用市场经济手段，法津文书形式使供用水关系明确，这样不仅大大提高了水费到位率，而且切实减轻了农民负担。

（三）积极筹建供水集团公司，实现网络化的供水和工程管理

为改变东风渠灌区运行管理无头（无水源工程）无尾（无直接用水户），灌区各中型水库各自为政，不能实现水资源的有机结合和管理机构的整体效应的状况，东风渠管理处与源头（尚家河水库管理处）拟组建东风渠水利集团总公司，下设水电开发、农业供水、城镇供水、水工建筑、水利多种经营五大子公司，构成集团紧密层，灌区内各中小水库为集团半紧密层，各用水者协会为松散层，相互之间均具备供用水关系，可以充分发挥群体优势，优化产业结构形成规模经营，实现生产力要素的合理流动、资源共享，且水费收取成为内部往来，水资源可得到充分开发利用。

目前，水电开发、工程建筑、城镇供水公司已正式运作，并显示出强大的生命力。集团整体运作方案也已基本成熟，宜昌市人民政府已批准实施。实践证明，体制的理顺已使灌区走上了良性发展之路。

二、转变经营机制，加速灌区经济发展

与我国其他水管单位一样，东风渠灌区从计划经济走向市场经济，经历了相当长一段时间的迷茫和困惑，但水利行业特有的资源优势，唤醒了东风渠人开发资源，促进发展的思想。1997年以来，东风渠管理处按照“产权清晰、权责明确、企事分开、管理科学”的要求，确定了“盘活存量、增加总量、明晰产权、优化结构”的改革思路，与灌区中型水库、灌区管理机构一道开始利用水、土资源和行业技术优势大力开放开发，取得了明显效果。

（一）确保农业灌溉主业，大力发展城镇生活供水

东风渠灌区水资源十分充沛，且水源无任何污染，是十分理想的生活用水水源。管理处根据城镇生活供水市场情况，投资60多万元建起了日供水560吨的鸦白水厂，并为渠道沿线居民提供生活用水水源。1999年，通过评审，向宜昌市城区第四水厂提供水源的东宜供水也开工建设。灌区当阳市巩河、枝江市火山口等水库也投资8000万元铺设管道为当阳城关、三峡机场供水。东风渠管理处不仅大力开发灌区城镇供水，而且把眼光投向灌区之外，1998年 10月，投资 1400万元在宜昌市城区的点军区建成了一座日供水15000吨的水厂，现年创产值近百万元。东风渠灌区发展城镇供水业，不仅带来了自身经济效益的提高，而且产生了很好的社会效益。

（二）走股份合作制道路，充分开发利用水资源

1998年1月东风渠管理处将原来 2400kw的电站实行股份制改革，由职工入股和管理处共同组建了东风渠水电开发有限公司。在盘活现有存量的基础上，管理处又根据市场变化的情况，为充分利用农业灌溉后多余的水资源，1999年6月，由东风渠管理处发起与宜昌供电局联合组建了东风发电有限责任公司，共同投资2300万元在总干渠上修建了装机4800kw的法官泉一级电站，并于1999年8月并网发电，二级电站正在规划建设中。至此，仅东风渠管理处已拥有水电装机7200kw。水管单位与电力部门联合入股兴建水电站，既充分开发了水资源，又解决了电力上网、电费回收的困难，可谓一举多得。

（三）充分利用区位优势，大打三峡品牌开展水利招商，发展水利旅游

东风渠灌区位于中国水电名城宜昌，三峡工程、葛洲坝水利工程近在咫尺，作为宜昌的水利工程管理单位，应该利用区位优势抓住三峡建设的机遇发展水利经济。1997年，东风渠管理处成立了宜昌水利（旅游）接待中心，接待全国各地到三峡的旅游者，特别是为全国水利同行服务，受到了全国各地旅游者的普遍欢迎，当年，就获得纯利润30万元，显示了强劲的生命力。在大打三峡品牌开发水利旅游的同时，东风渠管理处大做招商文章，吸引国内外投资商投资开发灌区闲置土地资源，水库水面资源。经过考察，专门从事特种水产养殖的洪湖天峡渔业公司在泉河水库库区建起了三峡库区移民特种水产养殖基地，并将水库坝下精养鱼池全部承包，从事天峡回鱼毓、中华鲟人工养殖开发，既安置了三峡移民，又创造了可观的经济、社会效益。处属白河水库也被当地农民以每年上缴3万元的利润承包经营，处属闲置仓库、土地被租赁一空。场地的出租，带来了水电站近区供电的快速发展，形成了良性“生物链”。

（四）以项目争取投资，完善灌区基础设施，发展水利工程建筑业

针对东风渠灌区在宜昌经济发展中的重要地位和工程老化的现状，渠管理处与武汉水利水电大学一道，对世行项目整治配套以外工程进行了广泛调查、研究，认为灌区续建配套和发展节水灌溉势在必行，并编制了《东风渠灌区续建配套与节水改造规划》，通过艰苦地努力，由国家投资、省市配套、东风渠自筹共3000万元的白河干渠续建配套项目于1999年正式启动。世行工程的效应和灌区配套、节水灌溉项目的启动，在大大改善东风渠灌区基础设施的同时，也给水利工程建筑业带来了空前的发展机遇，1999年，处属东风工程建筑公司就完成产值1200万元，并打入了牌洲湾工地和三峡移民工程。灌区胡家畈水库管理处职工集资，购买了大平板车、挖掘机等工程机械，对外服务，当年投资全部收回，取得了较好的经济效益。实践证明，以项目为龙头，带动相关产业的发展，符合“一业为主，多业并举”的水利发展路子，为水利进入多元化市场提供了大好机遇。

（五）发展多种所有制形式，着力提高生产力水平

随着现代企业制度的逐步推广，目前，东风渠灌区已呈现出多种所有制经济形式并存的格局。按照《水利产业政策》，水利改革大力提倡走股份合作制道路。允许多种所有制形式并存。东风渠管理处拥有固定资产近2亿元，灌区资产近10亿元，如何充分利用这笔巨大的财富，东风渠人走出了资产入股、技术入股之路，吸收股份投入开发电站、水利项目。1999年，全处共吸入职工个人股、法人股近2000万元，从银行拆借资金1000万元，同时我们还鼓励职工停薪留职搞个体经营，发展私营经济。目前，债转股、贷转股正在洽谈中，届时将出现法人入股、个人持股经营、私有制经营企业等多种所有制并存的企业经营形式，将对全灌区经济自立起到极大的推动作用。

三、加强内部管理，规范经营管理行为

体制顺畅是企业发展的基础，机制灵活是条件，内部管理是否规范则成为发展的根本。东风渠管理处为巩固发展成果，制定了一套完整的行之有效的人员管理政策。

（一）严格划分单位性质，实行分类管理

东风渠管理处根据管理单位工作性质和为灌区工农业服务的特点，将其划分为公益型、企业型、后勤服务型和机关事业型四大块。

公益型生产单位以农业引水、输水为主，主要负责工程安全运行，减少输水损失，其考核内容为工程完好率，渠道输损率，水费回收率和精神文明建设任务完成率。

企业型单位以城镇供水、水产养殖、水利旅游、水力发电、工程建筑等经营性为主，其考核指标为企业年产值、利润率、固定资产增值率、企业职工最低年收入水平和精神文明建设工作开展情况。

后勤服务以生产、办公后勤服务为主，如食堂、司机、物业管理等，其考核指标为工作任务完成、费用控制情况。

机关事业型是指为各单位服务的职能科室，其主要考核指标是工作完成和管理费用控制数。实行分类管理，一企一制，一个单位一种办法，不搞“一锅端”，有利于单位发展。

（二）推行干部竞争上岗，职工全员聘用

1995年以来，东风渠灌区全面实行干部竞争上岗，科室负责人和各二级单位一把手的职位，均推行竞职人发表演讲，职工民主选举，党委任命。单位副职由一把手提名，集体研究后党委备案。实行干部上岗试用制、公示制，并通过公开招考，双向选择，签订职工聘用合同书。对在“双选”中落聘人员实行发放基本生活费，学习后再上岗或劝其离岗辞职。上述做法提高了干部职工的危机意识，使其更加爱岗敬业。

（三）全面推行年薪制和按劳分配，按生产要素分配的新分配机制

“铁饭碗、铁交椅” 打破后，“铁工资”也随之消亡。东风渠职工一律实行年薪制，分别按照四大块的单位分类实行按生产要素、按效益、按岗位分配的新机制，实行同工同酬，每月考核年底兑现。根据企业的经营特点，干部最高年薪达到3万元。而机关事业单位的职工年薪只有一万余元，各个考核指标的运用和工效挂钩，拉开了分配档次，极大地促进了职工投身单位经济建设、节能降耗、励行节约的意识。

（四）完善考核评聘制度，规范聘用管理

根据不同的岗位、责任、任务和工作性质，东风渠管理处制定了量化考核实施细则，一月一考核，半年一考评，一年一总评。根据考评结果，确定工资分配和职称评定，实行高职低聘和低职高聘。大力提倡职工辞职办实体或承包经营，鼓励职工创办民营企业和停薪留职，管理处对创办民营企业的职工一律给予住房、场地、生产资料等优惠政策待遇。

东风渠灌区管理体制、经营机制和内部管理制度的改革，使灌区经济和管理逐步走上了良性发展道路。1995年东风渠管理处全处总收入为606.6万元，固定资产总额0.85亿元，1999年实现总收入1301.4万元，固定资产总额增至1.18亿元，总收入增长114.5％，固定资产增幅39.4％。水利改革的深入，不仅没有影响农业灌溉主业，相反还保证了主业，促进了“副业”。东风渠灌区水利工程管理单位自身经济实力的增强，重新塑造了水利行业的对外形象，促进了水利产业的持续、快速、健康发展。

四、存在的不足和对策

东风渠灌区经济自立建设自1995年开始以来，通过管理体制、经营机制、内部管理制度的改革，取得了明显效果，基本实现了灌区经济自立。但在改革过程中，我们也发现了存在的不足和难以克服的困难，主要有：

一是农业供水水价远远低于供水成本，使水管单位不堪重负。湖北省世行办《成本回收研究报告》将农业供水成本分为A、B、C三级，即运行维护费（A级），运行维护费+大修理费（B级），运行维护费+大修理费+固定资产折旧费（C级），根据东风渠灌区实际测算，目前， A级成本为5.11kg稻谷/100m3，B级成本为7.85kg稻谷/100m3，C级成本为10.06kg稻谷/100m3，而湖北省政府文件规定，农业供水水价仅为自流灌溉3.5kg稻谷/l00m3，一级提水2kg稻谷/100m3，二级提水1kg稻谷/100m3，现行农业供水水价仅为A级供水成本的68％，而且按此标准征收的水费尚不能足额到位，导致水管单位连正常工程维护费用都不能满足。

二是行政区域外利益关系难以协调。东风渠灌区虽然已按水文单元成立了12家农民用水者协会和一家水库供水公司，正逐步实现产销见面，但由于受地域和自身利益的限制，原来的水管组织如乡镇水利站、县（市）水利局征收水费的资金返还、可以临时周转的利益被削减甚至消亡，而这些机构又是工程维护的主体，因此，不可避免地形成管理上的被动；且由于跨行政区域，利益关系难以协调。东风渠管理处需花费大量的人力、财力、物力来解决这些矛盾，这样一来，就相应增加了灌区主体工程的工程维护、管理费，增加了新的负担。

三是子公司之间产权难以明晰界定。东风渠灌区按集团公司体制实施后，各子公司、分公司和协会都要独立经营、自负盈亏，能够带来水利经济的发展。但由于部分子公司共用资源体，如水电开发、城镇供水、农业供水三家公司共用一座水库，共用引水渠道和泄洪设施，使公司之间产权难以明晰界定，形成管理上新的难题，但这个困难集中在子公司之间，属内部利益平衡问题，相对来讲还不构成其发展的障碍。

四是基础设施配套困难，尤其是实现现代化管理十分困难。东风渠灌区水利工程和管理单位点多、面广、地理位置分散，灌区基础设施更新配套投入大，困难多，尤其是要提高管理水平，实现遥测、遥控和农业供水按表计量，减少渠道输水损失率十分困难，成为灌区经济自立的一大难题。虽然近几年来，国家、省市下大力气投资基础设施续建配套，但对全灌区来说，也只是杯水车薪，要实现配套完善、现代化管理尚需付出更大的投入。

我们的打算和对策是：

一、进一步在全灌区支渠以下建立农民用水者协会，使支渠以下工程设施实现用水户自主管理、自主经营。力争3年内全部实现这一目标。

二、继续组建中型水库供水公司，并以其为依托，用市场经济手段开展农业灌溉供水活动，实现农业灌溉供水、水费收缴、工程维护、经济自立一体化。

三、力争早日完整组建东风渠灌区水利集团总公司，实现公司化经营和灌区水资源的科学调度。

四、加大开放、开发力度，实现发展路子和投入机制多元化格局。通过广泛的对外宣传和招商引资，出台开放开发优惠政策，科学合理利用灌区闲置资源，拓宽资金来源渠道，利用企业自筹、银行贷款、国家投入、省市配套和股份合作制加大投入，逐步完善配套基础设施，形成资源开发项目的基础保障，实现多元化发展格局。