引言

1、我非常高兴能够有机会参加由中国灌区协会组织的这次用水户参与灌溉管理全国会议。目前，基于“参与式灌溉管理”（简称 PIM）这一概念所进行的将灌溉管理权移交给农民的改革正在世界各国进行。在中国产生的经济自立灌排区，即众所周知的SIDD，作为中国农民参与灌溉管理的主要改革方式之一，也是在PIM的原则上发展起来的。SIDD的发展得到了中国政府的大力支持和世界银行的一惯支持，特别是通过世行在中国的几个大型灌溉项目。 在此，作为一个外来者，我想从以下四个方面谈一下我对中国在灌溉管理改革中采用的PIM和SIDD形式的看法：

1）对中国灌溉管理所存在的问题和PIM 及SIDD总的看法；

2）SIDD在中国的背景以及适合中国国情的SIDD的概念的产生；

3）PIM和SIDD在其它国家的发展状况；

4）SIDD在中国的发展前景，所获的经验和教训以及需要解决的问题。

总的看法

2、从1949年以来，中国政府和农民已在灌溉工程方面作出了巨大的投资。迄今为止，灌溉面积已接近全国一半的耕地面积，且70-80%的农业产量依赖于灌溉。然而，尽管投资巨大，灌溉系统仍然存在许多问题，特别反映在较低的渠系水利用系数（30-40%），水的大量浪费，较低的用水效率以及很多与灌溉系统的不良管理、运行和维护有关的问题。例如，即使在缺水的华北平原，每立方灌溉水只能生产0.85公斤的粮食，与此对照，美国为2公斤。因此，我们所面临的严峻挑战是面对这种较大的差距怎样才能增加单位水分的生产率。这在很大程度上取决于灌溉管理。虽然灌溉系统工程设计和本地条件的好坏可以在很大程度上影响灌溉效率，但灌溉管理往往起着更为关键的作用，同时也是一个更为困难的问题。

3、目前急需的是在宏观和微观两个层面上来改进对水资源的管理，而这项工作又要求在最广泛的范围内在机构改革上付出进一步的努力和投资。机构改革应突破传统上的仅限于组织上及人员上的加强和培训的狭义概念，进而包括灌溉管理机构体制和框架的变革。同工程基础设施的成本相比，机构发展和改革的成本一般相对较低，有时甚至只需要动一下笔既可。然而，机构改革往往比工程设施的实行更加难以进行，而传统上用于水资源方面的投资又是主要着重于工程设施方面，而不是机构改革。但是，机构性“软件”应该得到同工程“硬件”同等的重视，因为机构以及机构框架决定着巨大的硬件投资是否能产生良好的效益。

4、灌溉管理和改革的问题并不是中国所独有的，其他国家在灌溉管理方面也面临着大量的问题。许多拥有这些问题的国家已经认识到灌溉管理问题产生的根本原因在于灌溉系统是由政府或政府机构管理的。从80年代中期开始，世界上涌起了一种政府将政府机构对灌溉系统的管理权移交给农民组织的热潮。许多国家已经认识到成本回收不足、缺乏维护、基础设施老化陈旧、灌区服务质量下降、灌溉面积减少、农业减产、农民不满以及农民不愿交水费等实际上已经构成了部分恶性循环，而这种恶性循环是政府直接管理灌溉所不能克服的。因此，这种管理权的移交旨在通过改进灌溉管理，使其与用水户的实际需求更紧密相联，减轻政府的负担，提高生产率和改善灌溉效益。当前，约有43个发展中国家正在进行将灌溉管理权移交给农民的改革，而对大多数发达国家而言，灌溉系统的管理早就是农民用水者自己的责任。

5、在所有这些国家进行的管理移交过程中所采用的主要管理概念即是农民参与式灌溉管理，简称PIM。需要注意的是PIM是一个灵活的概念，尽管许多国家应用了同样的原则和经验教训，但各国还是可以根据自己的实际情况和需求来应用它。根据PIM，农民用水者被赋予权利，即有权直接参与灌溉管理并为其结果负责，不论是好的还是坏的。当然，PIM的正常运行需要地方政府的大力支持。目前，促进和支持PIM的全球性的网络已经建成，即“参与式灌溉管理国际网”或简称INPIM。中国灌区协会既是INPIM在中国的代表网员。

6、中国的经济自立灌排区（SIDDs）是PIM的一种形式。为了具有长期的可持续性，SIDDs强调经济自立。然而，PIM和SIDD 所依据的原则在更深一层的意义上是农民应该参加影响其未来发展和生计的决策并有一定的管理和控制权力。国际上的经验表明这既能改善灌溉管理又能保证工程性能。在湖南六都寨灌区，农民提出了这样的口号“水利工程三分建，七分管”。适合中国国情的SIDD概念或体系已经建立起来，并已开始解决许多中国灌溉管理中的问题。该体系在设计上考虑了中国的政策及改革措施，如“以市场为导向”，“谁用水谁出钱”的原则，将水视为一种商品，通过收取水费收回成本，按用水量收取水费以鼓励节水，以及鼓励投资的用水者参与管理。

中国SIDD的背景

7、中国灌溉管理所面临的问题。 中国的灌溉管理面临着若干既关键又困难的问题。如水价太低，不足以回收成本，从而导致灌溉体系无法正常维护及情况恶化。收取的水费不是用于灌溉运行及维护，而是经常被挪作他用，这既影响了交纳水费的积极性又造成灌溉系统的保养不当。灌溉系统的管理经常是分散于各级政府部门之间，而不是以水文单元为基础来统一进行。水文单元的统一管理对确保系统的高效运行十分必要。农民支付的水费通常是以面积（每亩）计算的，这影响了农民高效用水的积极性，从而导致了水资源的大量浪费。为了实现更高的用水效率，对农民按用水量收费是一种很好的做法。然而，由于在基层缺乏水量计量系统，这一方法在很多地区很难实行。农民参与不足以及不合理的产权制度加剧了灌溉管理效益低下、用水者之间的矛盾以及水费收取率不高等问题。由于缺乏水权法律上的依据和用水量上的权利，造成了用水户的不安全感，从而影响了农民投资于更高效的技术和用水管理。由于缺乏有效的用水许可证发放制度及开采水量的控制机制，造成了缺水地区对地下水的无限制开采，从而使华北平原的水缺乏，地下水普遍超采和地下水位下降进一步恶化。如果不采取更好的管理措施，即便是现代化的高效技术也无法实现其预期的节水效果。例如，缺少好的管理，现代喷灌技术可以导致更多的水份无效蒸发，可以说不是节水，而是浪费水。

8、SIDD 概念的起源。SIDD的概念是在90年代初期准备湖南和湖北的长江水资源项目时为了综合解决许多与管理有关的问题而提出的。该项目包括改进湖北的四个大型灌溉项目，新建湖南的两个大型灌溉系统，其中一个是铁山北灌区。在现场准备工作期间，特别是在湖北，发现了灌溉系统管理上的严重薄弱环节，如因为管理分散于各级行政部门之间，因此缺乏对灌溉系统高效运行管理的总体责任和权力、收取农民的水费不足、收取的水费上缴政府财政部门后“消失”、地方灌溉系统的管理薄弱或甚至没有管理。 这种灌溉系统的恶性循环和不良的运行效果已经有目共睹。当时所面临的问题是怎样建立一种机构体系或概念使得灌溉系统在田间配水级和主干级的管理都能得到加强。

9、湖北为改进低级渠道系统管理提出了答案。湖北当时已经进行了几年的试点试验研究。该试点试验将管理权移交给农民“用水者小组”，即该用水者小组负责管理地方上的灌溉配水渠系。这些实验产生了很好的结果，获得了农民的大力支持，进而表明了农民小组在配水渠一级进行管理的极大潜力。这种方式的主要弱点为农民小组不是永久性的机构，每年都得重新成立，小组组长不是由农民选举（不用对农民负责），而是由地方政府任命。不过，随着机构发展和支持工作的进行，这种小组是能够发展成农民用水者协会（简称WUA）的。农民用水者协会由农民进行管理，是一个长期性的法人组织。然而，农民用水者协会并不涉及主干输水系统管理和运行中的严重问题。

10、湖南对主干系统管理问题提出了解决办法。湖南和湖北的问题有较大不同。因为在湖南项目下是新建灌溉系统，并且政府已经决定在铁山建立“铁山供水公司”，简称为铁山WSC，以便对主干输水系统提供统一管理，使得公司既可向岳阳市又可向农业供水。但是，面临的很大问题是，公司怎样才能将水送到并卖给成千上万的单个农户呢？这显然是不可能的。最终，湖北的试验给湖南提供了解决办法，这就是农民用水者协会，简称WUA。

11、 SIDD的概念就这样产生了。通过将湖北的WUA与湖南的WSC相结合，作为项目的一个子项目来建设。在SIDD区域按所用水的方量向供水公司买水，供水公司在用水者协会的取水口（通常是斗渠取水口）测量水的方量，供水公司向用水者协会的供水按照双方签署的供水协议来执行。该供水协议阐明双方的权利及义务。因为供水是按量收费，WUA的农民就有了高效用水和减少浪费的动力和积极性。用水者协会从会员农民中收取水费，然后再代表农民按所需水量从供水公司买水。用水者协会在当地政府的支持下作为法人组织注册登记。供水公司是按公司法成立并有相应的章程。因为用水者协会是作为法人登记的，因此如果他们认为有必要的话，他们可以对其渠道的运行和维护进行承包租赁或者拍买。

12、 目前的状况和效益。迄今为止，世行项目区的八个省在试点基础上已成立了大约200个用水者协会和17个供水公司。SIDD试点项目总体而言是成功的，特别是用水者协会。其好处是可以增加产量、减少水的浪费、增加水费收取率、减少或者消除农民之间的争水冲突、农民的所有权意识提高。由于所有权意识提高，农民有很高的积极性参与建设运行和维护渠道。在SIDD区域，农民甚至也参加他们本地渠道系统的规划和布局设计，在若干场合都取得了很大的效益（节省投资和增加灌溉面积）。农民总体而言对SIDD特别是用水者协会感到非常满意，因为其效益明显。此外在这些地区地方政府也常常发现，他们的财务和管理负担减轻了。

国际上的经验

13、 经过从五十年代至八十年代这一阶段灌溉工程的快速发展，许多政府部门已经发现筹集灌溉系统运行维护所需的常规资金和从农民那收取水费已非常困难。近年来，正当许多国家致立于寻找减轻政府财政负担和改善灌溉管理的方法时，基于参与式灌溉管理概念将灌溉管理权移交给用水者的改革已经扩展到几大洲和约43个发展中国家。下面所介绍的是众所周知的参与式灌溉管理的历史起源和范例。在一些发展中国家，世界银行通过对项目的融资来支持农民参与灌溉管理。

14、西班牙。参与式灌溉管理和SIDD的基本原则，特别是农民的自我管理和灌区运营的经济自立概念，早在1000年以前西班牙人就开始采用了。他们在VALENCIA这个地方有一个水法院，农民关于用水方面的冲突都可以在这个法院得到解决。这个组织直到今天仍与其它类似的西班牙古老的灌溉系统一道运行。从公元960年开始，这个水法院每个星期四就要召开一次会议，如今这里已是一个旅游景点。VALENCIA是现今世界上历时最长的连续运行的一个社团。自成立以来，从未得到过政府财政上的支持，而且有时还通过法律手段与政府产生一些争执，以维护其运行的独立性。1865年发布的西班牙水法是世界上第一个国家级的比较全面的水法，该水法就是根据VALENCIA模型，规定了灌溉团体所应该依据的法律条文。

15、 美国。因为美国西部大部分都是干旱地区，因此灌溉是美国西部经济发展的基础早期美国西部大部分的灌溉工程都被私人水公司所拥有，这种公司都是赢利型的公司，但往往经济效益不好，不能生存。现代灌区约在100年以前开始形成，为了保证灌溉工程在经济上可以持续发展，加洲通过并发布了一系列灌区法。这些法律规定建立一种由农民拥有并且运行的灌区模式，但是不用交税（在特定的条件下），并被给予一些政府拥有的权力。比如说可以对土地收税，所收费用可用于灌溉管理的目的。这些灌区机构的框架是根据西班牙古老的灌溉组织来建立的。根据1902年的垦务行动法，美国垦务局成立，并被授予权力以促进农民对灌区的管理。美国垦务局在修建大型水利设施（大坝）之前要与买方（灌区和农民）签定合同，从而垦务局就有了更大的积极性来研究和做出灌区发展的有效方法和计划，以利于农民参与灌区管理。今天几乎所有送到美国西部的灌溉水都是由农民拥有并运行的灌区提供的，尽管大部分灌区在从政府的水坝和输水干渠买水时常享受较大的补贴，但他们都是经济自力的。

16、 墨西哥。墨西哥有610万公顷的灌溉面积，其中330万公顷位于81个大型灌区之内。大约1990年左右，政府已经认识到既没有能力也没有资金对灌区进行管理了。1991年在试点的基础上，在政府（总统级）的高度承诺和大力支持下，墨西哥通过建立大型农民管理的用水者协会，将灌区移交给农民管理。迄今为止约300万公顷灌溉面积的大约58个灌区已被移交给WUA。事实已证明，大部分WUA能够对其灌区（面积甚至高达5万公顷）进行高效的运行和维护。对渠道的维护修理和运行，可以严格按专业水平和按计划进行，资金也能及时足量到位，同时还能引进高效的现代技术。用水者协会成员经过良好培训并有着很高的积极性。因此灌溉系统运行得到了改善，供水更符合农民的需求，同时排水系统也运行良好，墨西哥目前所遇到的主要挑战是，怎样理清用水者协会的合法水权，以及需要进一步开发水市场，以便使珍贵的水得到更高效的利用。

17、土耳其。在90年代初期，对土耳其灌区的检查发现，政府管理的大型灌区系统面临着严重的问题。如因缺乏资金导致的运行和维护不当，进而又导致了灌溉设施和服务情况恶化的恶性循环。为解决这个问题，在1993年中期，政府开始了将灌溉管理移交给用水者的计划。截止至1997年，约130万公顷已经移交完毕，其中大部分是移交给WUA。这一行动产生了良好的效益，如增加了运行和维护的资金，灌溉用水分配更为合理，灌溉设施维护得到改进，渠道运行和维护成本已从用水者处回收，接近100%（移交前回收率仅为20%），与灌溉有关的矛盾和冲突减少了98%，粮食产量大大增加，政府在灌溉运行和维护方面的费用减少了64%。

18 、尼泊尔。尼泊尔农民具有悠久的灌溉合作传统，尼泊尔大约70%（约70万公顷）的灌区是在中小型农民管理的灌区之内。1997年，尼泊尔引进了一个“灌区信贷”计划，目的是改进这些灌区。尼泊尔传统的灌溉工程和管理一直是受到政府大力补助的，但是灌溉运行效果一直很差，灌溉系统情况不断恶化，其原因主要是缺乏资金。新的计划包括了大约尼泊尔一半的面积，并且完全是被需要所驱使的。为了参与灌溉系统管理和为获得资金以改善灌溉系统，农民不得不成立合法的农民灌区协会。农民必须对协会承诺，要对本灌区的运行和维护工作负责，并为灌区的改造提供资金。与以往政府提供的免费但是低效的灌溉服务相比，这是一个巨大的变化。尽管新的计划要求农民在管理和资金上给予投入，农民仍然强烈要求实施该计划。目前约有250个子项目区已经列在这个计划之内，农民对自己的生计和命运承担责任，而不是向以往那样依靠政府全权决定。

19 、印度 ANDHRA PRADESH省大部分国家在实施参与式灌溉管理这个计划时，都是采用逐步进行的方法，以相对较慢的步伐实施改革。比如说先试点，再在选定的区域内改进灌溉管理机制。而印度的ANDHRA PRADESH省采取了一步到位的做法。在1998年取得了政府的大力支持后，这个省的480万公顷灌区一次性全部建成WUA，10292农民会员管理着全部WUA。据报道在渠道尾端区域的供水情况已得到改善，灌溉面积扩大，灌溉得以及时进行。改革仍在进行，要完全建成还需要若干年时间。

中国未来的SIDD发展

20 、中国的SIDD发展所面临的挑战是，怎样将SIDD的试点区好的经验和教训在更广泛的区域内推广，并且怎样建立适合当地情况的SIDD。获得高层政策和资金支持以及改进法律框架仍然是很需要的，地方政府的大力支持对于WUA和WSC的成功也是必不可少的。需要对地方官员就WUA和WSC以及其产生的效益进行培训。此外，建立WUA和WSC应尽可能的与灌溉系统的设计、施工和运行紧密结合，以鼓励农民以主人意识从灌区的早期建设开始就参与项目。WUA和供水公司仍应得到政府适当的资金支持。

21、就目前所取得的经验而言，相对WSC来说，WUA的建立要更容易和更快一些。尽管如此，为使WUA尽快取得成功，必须告知农民有关WUA的概念以及组织和运行WUA方面的成功经验。同时，农民也必须明白用水者协会是否能成功和是否能产生效益取决于他们的积极性和政府的支持。另外及其重要的一点是，用水者协会必须以水文单元为边界，而不是以行政单元为边界，并尽量与行政管理分开，由其自己选举的领导来组织工作。用水者协会应有权收取水费并使用义务工。

22、WSC的成立似乎更为困难一些，部分原因是因为成立供水公司可能会导致地方水利局的减员。因此，需要建立一种安全网，以保护可能受到影响的成员。此外，地方有关当局需要给予供水公司免税待遇，因为他们是非赢利性的企业，否则税务会增加农民的负担。水费需要提高，以使供水公司在经济上能够生存下去。同时，政府仍应像过去一样继续给予他们补助支持。供水公司需要专业化的协助和培训，以便像企业一样运行，而不是延续以往的政府行为。建立一种企业方式的管理、财务和运作机制。

23、水利厅在SIDD的发展中起着极其重要的作用。对各级水利部门在支持SIDD发展方面所做的培训、宣传和动员对将来SIDD和PIM在中国是成功还是失败有着极为重要的决定性作用。

结论

24、中国发展的SIDD是参与式灌溉管理的一种模式。这种改革可以促进农民参与灌溉管理，所遵循的原则与其它进行农民参与式灌溉管理改革的国家相类似。SIDD，特别是用水者协会，在中国总体而言已取得相对的成功，并已为农民、灌区及政府产生了很大效益。如增加产量、节水、减少用水冲突、减轻政府在灌区方面的支出负担等。根据目前所取得的成功经验，SIDD应结合取得的教训、当地的条件、农民需求以及农民意愿在更广泛的区域推广。希望本次大会能够引起大家的兴趣来支持SIDD，为将来SIDD的发展和推广打下良好的基础。