近年来，一种全新的灌溉管理制度－－“用水户参与灌溉管理”，正在全国一些大、中型灌区逐步推行，并已引起了水利界的广泛关注。水利部农村水利司与中国灌区协会先后在四川省都江堰管理局、湖北省漳河水库管理局及江苏省皂河灌区召开专题会议，研究探讨在我国实施的必要性及进展情况。笔者参加了这几次专题会议，从中受到一些启迪。在此，我想根据几个灌区的试点经验，结合多年来参加灌区改革工作的实践，谈谈对“用水户参与灌溉管理”的一点认识和体会。一、用水户参与灌溉管理是行为科学理论在灌溉管理中的具体应用
60年前，产生于西方工业发达国家的行为科学提出了一个新的管理理论，即自下而上的“参与式管理”。所谓自下而上的参与式管理，就是把企业管理中的一部分责任和权利从上层管理机关或管理者手中转移到下层工作人员的身上，以吸引下层工作人员更多地参与企业管理。这一管理理论的目的，是为了充分调动下层工作人员的积极性，加强他们的责任心和主动性，使全体职工与企业目标有更多的联系，从而使个人和集团的需要得到更大程度的满足，使劳动生产率得到更大程度的提高。不少企业积极推行“参与式管理”，取得了预期的效果。从而使“参与式管理”在西方工业发达国家得到了广泛的应用。
但是，在很长的一段时间内，这种“参与式管理”仅仅限于西方工业发达国家的一般工业企业中推广应用，而对于广大发展中国家的企业特别是水利工程管理单位来说，却未能得到推广应用。其原因主要由于当时发展中国家的农业尚处在粗放经营的阶段，水利行业还没有作为一个独立的产业部门受到人们的普遍关怀与重视。
自从本世纪六十年代以来，随着世界人口的急剧增长和科学技术的不断进步，广大发展中国家的农业开始摆脱传统的粗放经营的方式，向着集约化经营的方向发展。水利在农业产中的作用愈来愈显著，水利行业作为一个独立的产业部门开始受到人们的重视。而在此期间内，由于人口的急剧膨涨和工业的迅速发展，水资源短缺、水环境污染、水利工程费用回收等一系列问题摆到了全世界人们的面前，促使很多管理学家或经济学家开始考虑如何加强对水利工程的管理，如何提高水利工程的综合经济效益(包括社会效益及环境效益)。由于水利工程的主要服务对象是农业，水利工程管理单位主要以灌排区(习惯上统称为“灌区”)的形式存在。所以，如何加强对灌区的管理，就显得更为重要。灌区作为一个独立的经济实体及商品生产单位，它和一般工业企业有很多相似之处。因此，凡在一般工业企业中能够推广应用的科学管理方法，在灌区的经营管理中也往往有他们的用武之地。但灌区同一般工业企业相比，也有某些不同的特点。因此，我们在推广应用某些科学管理方法时，必须根据灌区的实际情况灵活地加以应用。我在《灌区企业化管理》一书中，曾经分析并归纳了灌区劳动管理的三个主要特点，其中之一就是灌区的劳动管理对象具有群众性。所谓劳动管理对象具有群众性，即灌区的劳动管理不单纯指对灌区专管机构内部职工的管理，在一定程度上，也包含了对灌区范围内其他劳动者(主要是用水农户)的管理。所以，如果在灌区推行“参与式管理”，则不仅仅限于灌区专管机构内部职工的参与，更重要的是要积极吸引用水户参与管理，把灌溉管理的一部分责任和权利从专管机构或政府部门的手中转换到用水户身上。
自60年代以来，世界各国(主要是广大发展中国家)相继修建了一大批水利工程。其中不少工程是通过由本国政府进行财政担保、向世界银行贷款修建的。这些水利工程对于抗御水旱灾害、促进各国粮食增产和经济发展起了极大的作用，也给广大用水户带来了很大的直接经济利益。但在推行“用水户参与灌溉管理”之前，这些水利工程不仅基本上都是由各国政府投资(包括向世界银行贷款)修建，而且一直由各国政府出资(通过成立专管机构)进行管理。这样，不仅使政府的财政负担愈来愈沉重，每修建一项水利工程就背上了一个新的财政包袱，同时也不利于调动广大用水户(主要是灌溉用水户)管好工程用好水的积极性。从而造成了水资源的严重浪费，影响了水利工程效益的充分发挥。
面对着这一深层次的矛盾，世界银行、国际灌溉管理研究院(IIMI)等国际组织的有关专家先后提出了推行“用水户参与灌溉管理”(Participatory on Irrigation Management)、把灌溉管理的责任和权力从政府转移到用水者身上(Irrigation Management Transfer)、建立“经济自立灌排区”(Self-financing Irrigation and Drainage District)等主张。世界银行多次召开“用水户参与灌溉管理”的国际会议，并派出专家协助各国政府及民间社团组织进行“用水户参与灌溉管理”的试点。从而使“用水户参与灌溉管理”逐渐从理论变成了现实，并在实践中不断得到修正和完善。
从自下而上的“参与式管理”到“用水户参与灌溉管理”这一发展过程，我们不难看出，所谓“用水户参与灌溉管理”，实际上是行为科学理论在灌溉管理中的具体运用。它既是一种科学的管理制度和管理方法，也是历史发展的必然产物。
二、“用水户参与灌溉管理”是灌溉管理体制的深刻变革
从全国试点灌区推行“用水户参与灌溉管理”的情况来看，所谓“用水户参与灌溉管理”，并不是简单的名词或概念的变化，也不是如我们平时想象的那样，只是为了给政府撂挑子，把灌溉管理的责任简单地转移到用水户的身上，由用水户去承担。实际上，它是灌溉管理体制的一场深刻的变革。同过去的灌溉管理相比较，我认为主要发生了以下几方面的变化：
1. 思想观念的变化，具体表现在以下三个方面：
首先，推行“用水户参与灌溉管理”，必须牢固树立灌溉水是商品的观念，真正把灌溉水作为商品看待。为此，首先必须按供水成本核定水价，并改过去征收水费按行政事业性收费为经营性收费，由物价部门颁发收费许可证，并采用由税务部门监制的收费单据(相当于税务发票)取代过去由财政部门印发的行政事业性收据，以使水费的收取更加合法化，防止有人利用行政手段从中截留、挪用水费或层层加码收费，增加用水户负担。其次，应使水利工程供水尽量做到市场化、货币化。即在条件许可的前提下，水利工程供水可以随行就市，什么时候用水最紧张，什么时候的水价就适当上浮，反之则适当下降。并实行按货币计价和结算的办法。
其次，推行“用水户参与灌溉管理”，必须牢固树立依法治水的观念。灌区的一切经营管理活动都必须纳入法制化的范畴，处处按照法律、法规及灌区章程办事。防止个别人说了算，防止以权代法，以人治代替法治。
再次，推行“用水户参与灌溉管理”，必须牢固树立用水户是灌区的主人、是“上帝”的观念。要全心全意依靠用水户搞好灌区的各项管理工作，保证用水户真正当家做主、行使自己的合法权益，并真心诚意地为用水户提供良好的服务。
2.管理体制的变化，建立“供水公司+用水者协会+用水农户”的新型灌溉管理模式。
供水公司是灌溉供水的批发商。它一方面把灌溉水作为商品批发供应给用水者协会；另一方面负责灌区范围内骨干工程及建筑物的维修、养护和管理。供水公司的成立必须符合《公司法》的要求。要有合法的审批手续，公司行为必须规范。根据灌区的特点，必须严格按照“事业性质、企业化管理”的要求去运作，开展各项管理业务。公司要制订自己的章程，并严格按章程办事。财务要单独建帐，实行独立核算、自负盈亏、自我维持、自我约束，即实现“经济自立”。
用水者协会是灌溉供水的零售商。一方面负责把供水公司批发供应的灌溉水作为商品卖给用水农户；另一方面负责田间工程(斗、农渠及其配套建筑物)的维修、养护和管理。用水者协会作为一个非政府性的民间社团组织，首先必须经过民政部门的审查和批准。其地域范围必须按照水文边界确定，而不是按
行政边界来确定。用水者协会也必须有自己的章程，并严格按章程办事。协会负责人必须经过用水者大会民主选举产生，不得由政府部门指定或由村、乡一级的负责人兼任。
供水公司和用水者协会都具有独立的法人资格，成为一种新型的供水、用水的买卖关系。
3.管理方法及管理手段的变化。
推行“用水户参与灌溉管理”，不仅仅是思想观念及管理体制的变化，管理方法及管理手段也应有较大的变化。必须尽可能地采用一些现代管理科学(包括系统工程、行为科学以及行政管理的某些基本原理)，对灌区进行科学的管理，以使“用水户参与灌溉管理”的效益更加显著，在适用这些科学管理理论及方法时，必须紧密结合灌区的实际情况，有的放矢地灵活加以运用。
在积极引进科学管理方法，加强“软件”建设的同时，还必须注意加强“硬件”建设。首先必须加快工程更新改造及续建配套步伐，努力提高灌溉水的利用率。其次，要尽可能地将一些现代化的高新技术设备运用到灌溉管理工作中，努力提高灌溉管理中的科技含量，从而使劳动生产率及单方灌溉水的产出率得到进一步的提高。
三、从皂河灌区推行“用水户参与灌溉管理”看我国灌区改革的方向
“用水户参与灌溉管理”虽然是由世界银行、灌溉管理研究院(IIMI)等国际组织根据行为科学的基本原理，针对其他一些发展中国家(主要是在六、七十年代利用世界银行贷款修建水利工程的发展中国家，如墨西哥、土尔其、巴基斯坦等国)灌溉管理体制中存在的弊端，首先提出的一种新的灌溉管理制度。但从皂河灌区的实践来看，这种灌溉管理制度不仅完全适应我国的国情，而且将成为我国灌区改革的方向。
我国是世界上灌溉面积最多的国家。新中国成立以来，我国也和世界上大多数发展中国家一样，修建了一大批水利工程。这些水利工程已构成了我国目前灌排工程的主体。据不完全统计，新中国成立以前，我国的灌溉面积还不到2亿亩，现在已发展到了7亿多亩。而在这新发展的5亿多亩灌溉面积中，绝大多数都是50～70年代在计划经济体制下发展起来的。鉴于当时的历史条件，我国同国际社会基本上处于隔绝状态，不可能得到国际社会的经济援助。所以，我国的水利工程，绝大多数都是依靠自力更生精神，通过国家投资、农民投劳修建而成的，这是同其他很多发展中国家所不同的。工程建成以后，基本上也是由国家出资成立专管机构进行管理。为了发动灌区群众参加灌溉管理工作，以减轻政府的财政负担，我国从六十年代初开始，便提出并推行了“专业管理与群众管理相结合”的灌溉管理制度，即把一部分灌溉工程(主要是田间工程，如斗、农渠及其配套建筑物)交给群管组织进行管理，并以义务工或劳动积累工的形式组织一部分用水农户参与灌区骨干工程的维修、养护和管理，不少灌区还成立了灌区代表大会(民主管理组织)，作为联系灌区专管机构和用水户的桥梁和纽带。
虽然我国从六十年代初就推行了“专业管理与群众管理相结合”的管理制度，从表面上看来，这种制度同“用水户参与灌溉管理”是一回事。实际上，由于这种灌溉管理制度是计划经济体制上产生的，它同目前推行的“用水户参与灌溉管理”有着本质的区别。具体表现在以下三个方面：
第一，由于计划经济体制主要实行的是产品经济，没有把水利工程供水作为商品看待，灌区普遍实行的是无偿供水、无偿服务的制度。虽然吸收了少部分用水户参与灌溉管理工作，但灌溉管理的主要责任仍然由政府承担。这样，不仅使政府的财政负担愈来愈沉重，也造成了灌区产权关系不明、管理职责不清、管理粗放等弊病
第二，作为灌区专业管理机构，曾明文规定为事业单位，直属政府部门领导。一方面，在经营管理上处处受政府部门的制约，缺乏必要的自主权，另一方面，它又代行一部分政府职权，造成政事(企)职责不分。它和群管组织之间的关系实际上是一种上下级关系，并非平等的商品买卖关系。有些本应由政府部门承担的责任，却不适当地转移到了专管组织的身上。如有些灌区遭受了暂时的自然灾害，或其它特殊原因，造成部分用水户经济困难，本应由当地政府或民政部门提供救济或经济援助，而很多地方却天经地义地将这一责任转移到了灌区专管机构的身上，要求灌区专管机构减免水费或给予其它资助，从而造成了灌区专管机构经费入不敷出，影响了灌溉管理工作的正常运行。
第三，作为灌区群众管理组织(斗委会或灌水小组)，实际上并不是真正从用水户中选举产生，而是由政府包办代替。绝大多数群管组织的负责人直接由村、乡长兼任，与其说是用水户的代表，不如说是政府在灌区基层的代表。由于一般用水农户只是按照群管组织的要求出钱、出劳力从事田间工程管理或引水浇地，不参与群管组织的任何其它活动，因此，对群管组织的工作从不过问，缺乏主人翁精神。
针对上述弊病，我国从八十年代初期开始，即对灌溉管理体制进行了一系列的改革。1985年，国务院颁布了水费改革办法，初步扭转了灌区长期存在着的无偿供水、无偿服务的局面，水利工程供水开始按商品对待，与此同时，全国各地还进行了扩大灌区管理单位自主权的改革，建立了各种不同形式的经营管理责任制，特别是八十年代末至九十年代初，全国已有不少灌区学习工业企业的经验，推行承包经营责任制，实行所有权与经营权的部分分离。灌区管理单位的自主权得到了进一步的落实，并朝着企业化、社会化与现代化的方向迈出了坚实的一步，灌溉管理水平得到了一定的提高。
但现在回过头来看，所有这些改革措施都还不够彻底，没有完全革除计划经济体制中的一些弊端。具体表现在：一是水利工程供水还没有完全商品化，仍然保留着产品经济的痕迹。不少灌区还没有完全按供水成本向用水户收取水费，水费仍然作为行政事业性收费看待，而不是作为经营性收费看待，致使某些行政部门随意截留、挪用水费，灌区管理单位对水费没有完全的支配权；不少地方仍然采取搭车”收费的方式，将其他行政事业性收费和水费捆在一块征收，并采取层层加码的方式，大大增加了用水户的经济负担，引起了用水户的强烈不满和反感，挫伤了用水户管好工程用好水的积极性。二是灌区专管机构并没有完全摆脱行政部门的制约，成为独立的经济实体。政企职责不分，产权关系不明的问题仍未得到彻底解决；绝大多数群管组织仍然是各级村、乡组织包办代替的产物，没有把广大用水户真正吸收到群管组织中来，发挥当家做主的作用，因而未能真正吸引用水户参与灌溉管理工作。三是灌区管理工作还没有完全走上法制化的轨道，仍然由长官意志决定灌区的各项管理工作，以人治代替了法治。
根据目前全国各灌区普遍存在的问题，对比全国几个试点灌区的改革经验，我们不难看出，“用水户参与灌溉管理”，相对来说，是目前一种比较理想的灌溉管理模式。通过推行“用水户参与灌溉管理”可以有效地克服当前灌溉管理中存在的上述弊端。同时，推行“用水户参与灌溉管理”，不仅仅是灌溉管理体制的改革，也是农村自治制度(即村民委员会制度)的一项重要内容。因此，它不仅符合我国灌溉管理体制改革的方向，也符合当前农村政治体制改革的方向。
四、如何积极稳妥地将“用水户参与灌溉管理”在全国大、中型灌区广泛推行
由于“用水户参与灌溉管理”符合我国改革的大方向，尤其符合我国灌区的实际情况，因此，应当有计划、有步骤地将这一新的灌溉管理制度在全国大、中型灌区广泛推行。如何才能将“用水户参与灌溉管理”在全国大、中型灌区广泛推行呢?我认为要做到这一点，首先必须抱着积极的态度，认准了的目标，就要大胆去实践，为此，建议水利部农水司事先制定一个行动方案，多从政策上、资金上以及思想方法上对这项改革工作予以扶持和指导；同时建议各省(市、自治区)的水利主管部门从自已所管辖的范围内选择一两个典型灌区，作为推行“用水户参与灌溉管理”的试点。待取得经验以后，再在其它灌区逐渐推广和普及。
其次，为了使“用水户参与灌溉管理”在全国范围内得到健康的发展，少出偏差，我们在进行试点工作时，必须抱着严肃认真的态度，坚持高标准、严要求，不能有半点马虎和草率，尤其不能搞花架子，不能有短期行为，不能抱着“只要把水利部或世界银行支持这项改革的资金搞到手就一吹了之”的错误想法。抓改革必须象抓工程建设那样，应该经得起时间或历史的检验。推行“用水户参与灌溉管理”，从表面上看，并不太复杂，但实际上，它是生产关系领域的一场深刻的变革，牵涉到方方面面的关系。所以，它是一项十分复杂的系统工程，必须抱着严肃认真的态度，才能将这项改革工作搞好。
有人曾经把改革说成是“权利的再分配”，这不无一定道理。搞改革，必然要触及一部分人的既得利益，将权和利进行必要的调整。如何才能调整和分配得更合理呢？世行专家孙柏泉先生在四川省都江堰管理局介绍国外推行“用水户参与灌溉管理”的情况时，曾经谈到世界银行推行“用水户参与灌溉管理”的一个新的指导思想，叫做“双赢战略”。所谓“双赢战略”(或者叫“多赢战略”)，就是让参与改革的各方都从改革中得到一定的实惠，即都是“赢家”，没有“输家”。我同意这一观点，搞改革不能象竞技场上计算比分那样，有得分有失分，也不能象土改那样通过强力进行再分配，这样，必然会增加改革工作的难度和风险性。
为了实现“双赢战略”，除了要求主持这项改革工作的有关领导认真学习灌区改革的成功经验，加强同有关部门的沟通与协调，讲求工作技巧，处理好各方面的人际关系之外，同时建议水利部及国家计委能从政策及资金上给予更多的支持。
